基于生態特征分異的意大利國家公園社區發展的典型分析

吳 韻

唐 軍*

侯藝珍

李亞萍

中國幅員遼闊，國家公園中的人地關系多元且復雜，不同地域的社區面臨著不同的發展問題，以最先開展的10個國家公園體制試點區為例，社區人口規模超過63萬人，人口密度約1～132人/km2[1]，社區協調發展是我國國家公園體制建設中的重點與難點。由于缺乏對社區價值和差異性的正確認知，我國國家公園在頂層設計①中制定了“核心保護區內逐步實施生態搬遷，其他區域減量聚居”等相對片面和單一的社區發展政策，未將社區納入整體生態系統的一部分統籌考慮。此外，目前已有的社區發展規劃多為概述性的指導原則，未能在全面分析社區發展條件的前提下提出針對性的社區發展路徑和策略②。相對我國國家公園多樣的生態特征而言，社區如何協調保護與發展，避免落入發展路徑同質化、產業結構單一的窠臼成為未來難以回避的問題。

20世紀末，隨著對自然保護地社區的態度逐漸從“排除式的保護”轉變為“將社區視為生態系統的一部分開展動態保護”[2]，社區問題開始成為研究熱點。國內外學者對于國家公園社區問題的研究集中在國家公園與社區的關系、社區參與、社區規劃與管理等方面[3-4]，也有較多學者從(生態)旅游的角度研究社區發展[5-6](圖1)。我國自然保護地在社區發展方面也有一定的研究積累，主要包括以下幾個研究方向。1)自然保護地對社區發展的影響：如靳莉等研究發現生物多樣性保護和社區發展項目的實施促進了保護地周邊社區產業結構調整和社會經濟發展[7]。2)如何協調社區發展和自然保護的關系：如王宇飛等提出通過適應性管理方法緩解社區發展和保護之間的矛盾[8]；孫潤等探討了保護區與社區協調發展的途徑[9]。3)對社區自身發展問題、發展策略及發展模式的探索：沈員萍等通過構建客觀評價模型為社區居民點發展模式的選擇提供依據[10]。此外，風景區總體規劃中的居民社會調控與經濟發展引導規劃及詳細規劃中的居民點建設規劃等專項規劃對居民點發展的各方面提出了要求；針對風景名勝區村落的理論研究則集中在規劃建設、景觀風貌、產業經濟、行政管理等方面[11-15]?？傮w而言，已有的保護地社區發展研究多從單一視角展開，對不同生態特征的國家公園社區發展進行比較分析的案例研究較為缺乏。

圖1 國家公園社區相關研究方向文獻數統計(截至2020年11月，引自中國知網)

目前國內對歐洲國家公園社區的相關研究集中在英國、法國等國家，尚未有學者專門對意大利國家公園社區展開具體研究。意大利國家公園歷史悠久，自1922年設立第一個國家公園以來，至今已經建立了25個，其總面積約為國土面積的5%[16]。由于歷史和國土條件的原因，意大利國家公園均呈現出人類與自然環境長期共同作用的特征(2015年，意大利國家公園地區總人口達71.7萬人，平均人口密度約為47.6人/km2[17])，且較為注重當地社區的經濟社會發展。意大利1991年頒布的《保護地框架法》明確指出，意大利國家公園成立的目標不僅是保護生態環境，也旨在促進人與自然環境的融合發展。因此從政策制訂、發展項目、資金支持、管理體制等方面采取了一系列旨在促進當地社區發展的措施，部分國家公園社區出現了人口、空間與產業的增長跡象。

1 不同生態區內意大利國家公園社區特征與發展概況

1.1 不同生態區內意大利國家公園社區分布

意大利國土的異質性和復雜性較高，共分為5個陸地生態區，不同生態區人地關系的緊張程度各異。高山生態區主要包括意大利境內的阿爾卑斯山地區，以(半)自然區域為主(占比高于80%)，人工地表不到4%；亞平寧生態區從熱那亞灣延伸到整個坎帕尼亞亞平寧山脈，以(半)自然區域和農業區為主(分別約占50%和47%)，人工地表占比最低(不到3%)；第勒尼安地中海生態區以農業用地(＞50%)為主，人工地表覆蓋率略高于5%；帕達納和亞得里亞海生態區大部分均為農業用地(高達80%)，人工地表占比較高(分別為11%和6%)[18]。

高山生態區內共有4個國家公園，公園內部人口密度低，以極小型社區為主。亞平寧生態區共有6個國家公園，人口密度較低，以中小型山地社區為主。第勒尼安和亞得里亞地中海生態區內共有14個國家公園，人口密度較大。從包括社區和文化價值的整體生態系統的視角考慮，可見各生態區的社區特征和發展問題各異(圖2，表1)。

表1 不同生態區內的國家公園分布及社區現狀[18-19]

圖2 意大利生態區劃分及國家公園分布[18]

1.2 意大利國家公園社區發展總體策略

意大利國家公園通過一系列規劃管理工具制定社區發展計劃、項目與實施準則，由公園管理局確保其執行。其中《經濟和社會多年計劃》從經濟資助、設施配備、產業促進、社會服務等層面制定社區發展計劃和項目，《公園計劃》制定國家公園功能分區及各分區內土地的使用規則，明確社區發展利用的土地范圍，依據計劃內容和目標制定《實施技術準則》，明確具體措施?！豆珗@條例》規定在公園范圍內允許從事的活動。多種管理工具在對國家公園內的資源實施保護、約束和監管的同時，激勵、支持并促進當地社區的可持續發展。

在資金保障方面，公園市鎮在進行歷史中心和建筑恢復、農村居民點恢復、基礎設施工程、文化活動、兼容的體育活動、可再生能源項目等促進社區發展的措施時，可優先獲得國家和區域的資金支持。

在社區參與方面，公園管理局中設立了咨詢和提議機構“公園社區”，其對于《公園計劃》和《公園條例》的意見具有較高的效力，同時“公園社區”機構負責審議《經濟和社會多年計劃》并確保該計劃的執行。此外，國家公園的信息公開程度較高，注重社區咨詢與政策宣傳，通過新聞媒體、網站建設與計劃公布、公園情況介紹會、社區聽證會等形式促進社區居民參與到公園的可持續發展中。

1.3 意大利國家公園社區整體發展概況

意大利國家公園各社區的發展狀況呈現出差異化的特征，尤其體現在不同生態區之間。1991—2012年國家公園社區的人口動態普遍延續了戰后以來的下降趨勢，尤其是位于亞平寧生態區內的國家公園社區；但齊爾切奧等7個國家公園社區人口有所增加，這部分國家公園均位于地中海生態區和高山生態區[20]。

產業發展方面，公園社區產業豐富度均較高，但在不同生態區內主導產業的類型存在一定的差異。其中位于高山生態區的國家公園手工業平均占比最高(約為31.4%)，位于亞平寧生態區的國家公園以農業和手工業企業為主(平均占比均為26.0%)。第勒尼安地中海生態區內的國家公園整體而言商業占比最高(約為26.8%)，部分國家公園以農業或旅游業主導發展[20]。

2 不同生態區國家公園社區發展的典型分析

依據上述意大利國家公園社區發展狀況的整體分析，以生態系統代表性為主，選取3個發展特征鮮明的國家公園社區展開進一步的典型分析：1)以高山生態系統中的小型社區為代表的貝盧諾·多洛米蒂(Dolomiti Bellunesi，DB)國家公園；2)以內陸山地生態系統中的中小型社區為代表的卡森蒂內西森林、法爾特羅納山、坎皮尼亞(Foreste Casentinesi, Monte Falterona,Campigna，FCMFC)國家公園；3)以沿海丘陵生態系統中的中小型坡地社區為代表的五漁村(Cinque Terre，CT)國家公園(表2)。

表2 案例國家公園概況[18，20]

2.1 自然-人文復合生態系統特征

DB國家公園海拔在412～2 565m之間，景觀類型豐富，包括低山河谷、闊葉林、針葉林、灌叢草甸和裸巖等垂直景觀帶，公園內的用地以林地(約占60%)為主，草地和牧場的占比也較高(約為12%)，受道路和居住中心影響的用地比例較小(圖3-1)。公園內人口密度低，社區規模小，高山牧場是人類利用自然資源的主要形式(表3)。

表3 案例國家公園社區整體生態系統特征

圖3 案例國家公園整體環境特征和社區分布(引自http://www.pcn.minambiente.it/mattm/)

FCMFC國家公園為內陸山地地貌，以廣泛的森林覆蓋為典型特征(約占78.9%)，也為當地居民提供了生計和住所，農牧業用地僅占7.3%，公園內以中小型社區為主，主要分布于公園南側靠近邊界的區域(圖3-2，表3)。

CT國家公園以沿海丘陵地貌為主，擁有沿海峭壁、地中海灌木叢、針闊混交林等自然景觀，靠近內陸的用地以林地為主(61.9%)，農業用地(主要為葡萄園和永久性作物區)比例較高(17.3%)，主要的社區分布于沿海斜坡上。1 000多年來，當地居民創造了獨特的梯田景觀，體現了高度人工化的生態特征(圖3-3，表3)。

2.2 社區發展特征分析

2.2.1 空間與功能發展分析

依據1988、2000、2012、2020年4個時間段的衛星圖③，分析案例國家公園的社區空間形態變化與現狀功能結構。

1988年以來，DB國家公園內部社區在空間上無明顯的發展，部分社區建筑坍圮，有衰敗跡象。與此形成對比的是位于國家公園邊界附近的部分社區空間有所增長。以Sospirolo社區為例，1988—2012年，建筑占地面積增加了約15%，其特點為“內部填充式”增長，增加的建筑以居住功能為主。從功能結構上看，除一處產業建筑外，其他均為居民社會生活相關功能(圖4)。

圖4 DB國家公園邊界外社區Sospirolo空間發展分析(4-1)、功能結構分析(4-2)

1991—2012年，FCMFC國家公園內部的小型社區在空間上無明顯變化，3處主要的中型社區有一定發展。以Moggiona社區為例，1988—2012年，建筑占地面積約增加了11%，其增長特點為1988—2000年沿著社區一側“面狀增長”，2000—2012年為“點式增長”，增加的建筑以居住功能為主。從功能結構上看，社區中除了一處度假酒店及游客信息中心外，其他旅游服務功能較少(圖5)。

圖5 FCMFC國家公園Moggiona社區空間發展分析(5-1)、功能結構分析(5-2)

1988年以來，CT國家公園幾個主要的沿海社區在空間上有一定的發展，其中Riomaggiore社區最為明顯，同時內部功能結構也有一定的更新，如部分社區內部增加了停車空間、體育設施等。Riomaggiore社區在1988—2012年建筑占地面積增加了約11.2%，其增長特點為沿著社區兩端的道路線性增加，增加的建筑主要為居住功能，有少量為接待設施。從功能結構上看，很大一部分建筑置入了住宿、餐飲等旅游服務功能，在空間上呈線性聚集的特征(圖6)。

圖6 CT國家公園社區Riomaggiore空間發展分析(6-1)、功能結構分析(6-2)

2.2.2 產業發展分析

從企業密度上看，CT國家公園為另外2個國家公園的2～3倍，遠高于國家公園的平均水平(9.7個/100居民)，體現出更大的經濟活力；從企業類型上看，3個國家公園社區呈現出2種不同的產業發展模式，DB國家公園和FCMFC國家公園以發展手工業、商業、農業為主，旅游業雖然有一定的發展，但占比不高，而CT國家公園內旅游和消費企業占比高達45.4%，體現出較高的旅游發展水平，其農業企業占比僅為10.3%，而且有不斷減少的趨勢[16](表4)。

表4 案例國家公園產業發展相關指標(2012年)[20]

從接待設施發展水平看，在公園成立后，3個國家公園的社區接待規模均有不同程度的擴大，并以個體經營的非酒店類接待設施為主：在2002—2012年，CT國家公園住宿設施床位數增加了近150%；FCMFC國家公園中住宿設施床位數增加了約115%，單個設施接待規模增大，其中農業旅游設施發展較快；DB國家公園接待密度指數最低(表4)。

2.3 社區發展的策略分析

2.3.1 土地管控策略

意大利國家公園通過功能分區的方式實現土地的差異化管理與利用，一般分為A區(完整保留區)、B區(一般定向保留區)、C區(保護區)、D區(經濟和社會促進區)，從A至D自然保護需求減少，保護程度也隨之降低，而社區發展需求增加。C區的主導功能是文化景觀保護和傳統生產利用，D區的主導功能是社區發展與旅游服務。除CT國家公園將部分分散的農村社區劃入C區外，3個案例國家公園的社區均位于D區。

3個國家公園中，FCMFC國家公園和CT國家公園均對發展利用分區進行了細分，以實現精細化的土地管控。尤其是CT國家公園，對于社區的傳統利用、旅游發展、環境恢復等一系列需求所對應的土地進行了細致的分區，且明確規定了各個分區內所能采取的干預措施及準入的活動類型(表5)。

表5 案例國家公園土地分區管控

2.3.2 產業發展與項目引導策略

以《經濟和社會多年計劃》為代表的相關規劃管理工具制定了不同的計劃和項目以促進國家公園社區的產業發展。

DB國家公園重點發展生態可兼容的綠色經濟活動，包括生態旅游、農業旅游、傳統手工業、農副產品生產等。FCMFC國家公園重點引導農業和鄉村旅游業的發展，提出“2014—2020年農村發展計劃(PSR)”，旨在通過相關領域的投資促進當地的農業食品體系、社會農業和鄉村旅游等的發展(表6)。

表6 案例國家公園產業發展與項目引導

CT國家公園重點引導旅游業、農業和農副產品加工的發展。制定了農業活動發展計劃(包括梯田恢復、以葡萄酒為主的農業生產、農產品質量標簽等)、社區恢復和再開發計劃(確定社區恢復干預措施實施的優先次序和實施方法，以實現生態可持續旅游住宿和農業旅游的功能)、旅游和公園管理計劃(確定公園項目實施優先級，提供與區域管理目標相適應的信息和環境教育活動)等(表6)。

2.4 案例國家公園社區發展總結與評述

3個案例國家公園普遍重視當地社區的價值，并將促進社區經濟社會發展作為重要的發展戰略和目標之一，均在綜合分析當地發展條件(編制初步研究報告)的基礎上，制定了相適應的管理計劃和發展項目。

由于整體生態系統特征和人類化程度各不相同，具有不同的發展基礎，因此3個國家公園在空間和功能、產業等方面呈現出了差異化的發展特征，而國家公園管理局在制定相關計劃時也提出了針對性的發展策略。

1)與自身整體生態特征相適應的發展模式：在以高山生態系統和極小型社區為特征的DB國家公園中，內部社區呈現自然衰退趨勢，公園邊界附近具有集聚效應的社區發展模式為傳統產業主導下的居住服務模式；在以內陸山地生態系統和中小型社區為特征的FCMFC國家公園中，社區空間發展主要集中在中型社區，社區發展模式為傳統產業和生態旅游協同發展模式；在以沿海丘陵生態系統和中小型坡地社區為特征的CT國家公園內，沿海主要社區在空間上有一定發展，且能明顯看到旅游服務功能的置入，社區發展呈現為旅游發展引領下的多產業綜合發展模式。

2)適應生態特征和發展需求的分區管控措施：各個國家公園以國家層面制定的四級分區為基礎，針對自身生態系統特征均做出了差異化的調整，主要體現在子分區的劃分上(尤其是發展與利用區)，人地矛盾最突出的CT國家公園也制定了最為精細的分區管控策略。

3)順應基礎條件的產業引導和項目制定：均較為注重產業發展基礎的分析，主導產業的制定因整體生態特征和發展條件的不同而有所差異，但產業豐富度均較高。在主導產業的基礎上，3個國家公園均鼓勵與資源特征相適應的農業、手工業等多元產業的發展，并以此增加旅游活動的豐富性，實現多產業協同發展。

3 討論與啟示

3.1 我國國家公園社區發展問題

1)社區價值認識不足，未將其納入整體生態系統中統籌考慮。目前我國試點國家公園在社區規劃中總體上實行較為嚴格的發展政策，均以“控制增量，減少存量”為發展原則，既未意識到人類文化在國家公園整體生態系統中的重要價值，也忽視了不同生態特征下社區差異化的發展特征和趨勢。

2)社區規劃內容缺少多元性和針對性，現有的社區發展類型調控中所設定的社區發展模式較為單一，如武夷山國家公園社區專項規劃中所確定的“傳統利用型、觀光體驗型、綜合服務型”等社區發展類型均以單一產業為發展方向。此外，缺乏對社區發展基礎的全面評價體系，以致管控措施與發展政策缺乏針對性，不利于社區的可持續發展。

3)單一的“補償式”發展政策忽視了社區自身活力的激發，缺少發展社區的方法路徑?，F有的發展政策如“生態管護崗位”“社區勞動服務”等多為參與式、補償式的舉措，難以激發社區自身的發展動力，同時相關條款多為理論概述，未能提出具體發展路徑和實施策略。

3.2 對我國國家公園社區發展規劃的幾點建議

1)多角度認知社區價值，避免以一刀切的搬遷政策簡單處理社區問題。在制定國家公園規劃管理相關政策法規時，不能從單一的保護視角看問題，而應從整體生態系統角度識別社區價值，將社區與旗艦物種保護乃至生態保護對應起來，正視國家公園社區的發展需求，尊重不同生態特征下社區自身生長、衰退的規律。

2)精細化地制定社區規劃，提高規劃針對性。重視社區產業與經濟引導規劃，識別國家公園社區的外部發展環境和自身資源特征，進一步明確社區的發展潛力與需求，制定因地制宜的經濟和產業發展規劃。改變粗放的管理方式，制定精細化的土地管控措施。

3)從激發社區內生性活力的角度確定社區產業發展政策。對社區的產業基礎與發展潛力展開深入研究，擇取能真正激發社區活力的內生型產業，同時引導多元產業發展，推動游憩產業轉型。促進國家公園社區經濟增長、社會文化復興，真正實現整體生態系統的可持續發展。

注：文中圖片除注明外，均由作者繪制。

注釋：

① 詳見中共中央辦公廳、國務院辦公廳2017年印發的《建立國家公園體制總體方案》。

② 詳見《武夷山國家公園總體規劃及專項規劃(2017—2025)》。

③ 資料來源：http://www.pcn.minambiente.it/mattm/。