是什么讓基層干部難作為

周少來

當前，在基層治理中滋生出一系列管控困境：在各式各樣繁忙工作之下，“管理”變成了“管控”，“嚴管”變成了“嚴控”，“管好”變成了“管死”。由此，一些基層干部形成“多干多錯、少干少錯、不干不錯”的工作心態，并最終導致基層干部中出現“創新擔當缺失”、“能干事而不敢干事”的難作為問題。

“管好管嚴”變異為“管住管死”

進入新時代，黨中央以上率下，通過層層傳導壓力，黨風政風明顯好轉，基層治理能力得以極大加強，基層干部的工作作風也得到顯著改善。與此同時，另一種現象也在逐漸滋生和蔓延：事事高標準、事事嚴要求的“極化管理”由此產生并被普遍推行，如項目管理中各項任務的“百分百達標”、工作流程的“全過程留痕”、考核評估中的“一票否決”等。

這對于基層工作的快速高效推進自然有極大的正效應，但隨著這種“極化管理”工作方式在基層推廣，干部激勵機制逐漸扭曲變異，在基層干部中滋生出一種日益嚴重的管控困境：基層干部的自主自治空間被極大壓縮，創新活力喪失。為什么出于良好動機的“管好管嚴”，隨著行為鏈條的延伸，潛在地變異為“管住管死”？

由于層層下壓的各項任務，一些地方的基層干部并沒有多少時間自主創新;層層下查的責任追究，讓基層干部也“不敢”有多少自主創新，由此形成人人只求完成本職工作，不求有功但求無過的“不被追責”心態。同時，由于各種任務和督查，形成了“人人都很忙，但并非人人都關心工作實績和實效，人人自保其職位和利益，人人難以創新擔當”的管控困境。

這種管控困境并不是上級領導或部門有意為之，或直接人為建構的，而是在各種良好動機下推動的，是逐漸在下級干部行為的演變中，次第生成和沉淀下來的一種行為取向，是一種非直接、非有意的極化管理的“副產品”。

責任壓力與內在激勵不平衡

基層治理中的管控困境，更多與工作的制度環境和約束機制有關。

鄉鎮政府作為中國五級政府行政管理體制的最底層，并沒有多少法定執法權和資源調配權。同時，基層政府對于來自上級部門的任務和項目，幾乎沒有任何討價還價的余地。

由于繁多的任務和檢查考核，讓本來就沒有多少自主空間的基層政府更是處于匆忙應付的狀態中，其自主擔當、創新干事的自治空間更加狹小。

在現行的權力上收、責任下卸的壓力型體制下，上下級政府之間的體制性權責關系并不平衡，這在縣、鄉兩級政府之間體現得更加明顯。

上級部門的“權力最大化、責任最小化”，與基層政府的“權力最小化、責任最大化”形成強烈反差。這也是鼓勵基層干部創新擔當的容錯糾錯機制難以落地實施的重要原因，因為創新擔當者和容錯糾錯者都要承擔責任，并通過追責鏈條，逐漸下延到最終行為者身上。

針對基層干部的激勵機制和獎懲措施，除了對有晉升前景的鄉鎮主要領導和年輕干部有一定的激勵效果外，對于大多數基層干部來說，難以轉化為內在激勵。

此外，由于基層工作大多是集體合作完成的，很難分清楚個人貢獻大小，且基層工作很難具體量化，個人做的工作，只有在最后的總體工作成績中才能體現。因此，各種榮譽獎勵和物質獎勵，只能以集體的名義獎勵給集體。但如果工作中出現任何差錯和失誤，上級部門進行責任追查，板子一定會打到具體責任人的頭上。組織激勵很難轉化為個體激勵，造成基層干部形成唯上唯權的風氣。

建構持續有效的基層治理激勵機制

要破除“想干事而不敢干事”的基層管控困境，激勵干部創新擔當，僅依靠干部思想素質培訓遠遠不夠，還需依靠頂層設計性質的制度和體制改革。

要賦予基層政府與其責任相匹配的權力和資源。深化“省直管縣”體制改革力度，為基層政府放權賦能，減少權力上收、責任下卸的屬地化管理，劃定縣、鄉兩級政府的權力責任清單。在科研單位等事業單位組織中，管控困境也普遍存在，同樣需要改革管理體制，通過放權賦能，給予基層組織更多的自主權力和活力。

要大幅減少各自為戰、紛繁多樣的重復督查考核。各個職能部門都在提升各自的管理標準，加強各自的管理規范，同時開展各自的督查考核。這種“自轉空耗”的督查考核，近幾年來更以“大數據管理”、“智能化管理”、“全過程管理”等智慧管理的名義，大行下卸壓力和責任的“電子官僚主義”之實。

要加強基層民主監督和民主評議，提高內在激勵和個體激勵力度。在大幅縮減督查考核的同時，應加強自下而上的民主監督和民主評議，特別是在事關重要干部的提拔任用和獎勵懲罰上，基層群眾的意見和判定十分重要。

要構建黨政統合、多方參與、協同共治的基層治理體系。必須改變基層政府“大包大攬”的全能慣性，切實扭轉不斷下沉的行政化趨勢，加強鄉村基層社會的民主自治能力，推動鄉村社會自治組織的制度化建設。

在加強基層群眾自治組織化能力建設的同時，用強大的自下而上的民主監督力量，推動和激發基層干部創新擔當的活力和動力，建構真正持續有效的基層治理激勵機制。同時，推動資源要素在城鄉間雙向自由流動，吸納企業事業單位、社會組織、公民個體積極參與基層治理，真正構建多方參與、協同共治的基層治理現代化體系。

（摘自七一網 七一客戶端/《廉政瞭望》）