粵港澳大灣區稅收協調路徑研究

滕明明

【摘要】粵港澳大灣區由我國香港、澳門和廣東省珠三角九市所組成?！痘浉郯拇鬄硡^發展規劃綱要》的印發，為深化粵港澳合作、推進大灣區建設奠定了堅實基礎。文章基于粵港澳大灣區的實際情況，分析廣東珠三角、香港與澳門的稅制和協調現狀，對比歐盟、東盟等國外典型地區的稅收協調經驗，提出粵港澳大灣區稅收協調的解決路徑，為優化大灣區稅收布局等提供決策參考。

【關鍵詞】粵港澳大灣區；稅收協調

【中圖分類號】F810.42

★基金項目：廣東省軟科學課題“粵港澳大灣區科技創新稅收政策研究”（2019A101002081）。

粵港澳大灣區對標于世界三大灣區，是我國開放程度最高、經濟活力最強的區域之一，在國家發展大局中具有重要戰略地位。然而現階段，大灣區的發展面臨跨區域、跨制度等機制障礙，在稅制結構、稅收協調等方面尤為明顯，極大地制約了粵港澳大灣區的經濟建設與一體化進程。本文擬通過分析珠三角、香港與澳門的主要稅制結構和協調現狀，研究歐盟、東盟等國外典型地區的稅收協調經驗，探析粵港澳大灣區稅收協調的路徑，為優化大灣區稅收布局、減少征管利益沖突和涉稅爭議提供參考。

一、大灣區的稅務現狀與稅收協調情況

（一）大灣區的基本稅制

香港地區以直接稅為主體。香港地區最主要稅種為利得稅、印花稅和薪俸稅。薪俸稅的基本稅率為15%，兩級利得稅稅率分別為8.25%和16.5%。香港地區的課稅年度為每年的4月1日至次年的3月31日，由香港稅務局和律政司負責管理。2019—2020財年，利得稅約為1559億元，占整體稅收的比重為51.35%；薪俸稅504億元，占比16.6%；印花稅672億元，占比22.1%。香港地區不征收增值稅。

澳門地區的稅制結構以直接稅為主體。澳門地區的主要稅種包括營業稅、所得補充稅、職業稅等。澳門個人和企業的最高邊際稅率均為12%。澳門地區的課稅年度為每年的1月1日至12月31日，由澳門財政局負責管理。受疫情影響，2020年澳門地區博彩收入大降，政府至11月的收入約為421.7億澳門元，博彩收入占比65.1%；直接稅95.1億澳門元，間接稅31.4億澳門元。澳門對進口貨物不征收關稅，僅對部分貨品征收少量手續費。

廣東珠三角地區以間接稅或流轉稅為主，有效稅種18個。與港澳地區相比，珠三角地區的稅率偏高，個人所得最高邊際稅率為45%，企業所得最高稅率為25%。珠三角地區的課稅年度為每年的1月1日至12月31日，由稅務局負責管理。2019年珠三角地區國內稅收約為17 920.6億元，其中增值稅占比約為35.3%。

（二）稅收協調的必要性

香港與澳門地區采用來源地稅收管轄原則進行征稅，而珠三角地區更多考慮納稅人的居民身份；由于地域管轄權與居民稅收管轄權之間存在沖突，港澳地區以直接稅為征收主體，因此大灣區在所得稅方面的重復征收現象較為嚴重，而在間接稅方面的重復征收現象相對較輕。

隨著《粵港澳大灣區發展規劃綱要》等文件的發布，兩岸三地經濟合作前景廣闊、經濟一體化進程日趨明顯，生產要素將由稅負高的地區向稅負低的地區流動。一方面，粵港澳三地的稅負不平衡，港澳地區稅收競爭優勢明顯，企業可能將總部設置在港澳，而將生產或服務基地設置在內地，這可能會導致內地稅款的流失，影響大灣區內部的利益分配。另一方面，珠三角內部的稅收優惠也有差別，深圳、珠海和三個自貿區可享受更多稅收優惠政策，可能使得珠三角九市間的要素流動出現差異。為平衡區域內稅負分布，優化大灣區的產業布局，應當對大灣區十一個城市的稅收進行協調。

而從避稅的角度來看，由于港澳與內地、珠三角城市之間稅收政策的差異，納稅人的同一經濟業務在不同地區的稅負也各不相同，這也會引發避稅行為。目前，在港澳與內地之間的大量經濟業務中存在避稅行為，因此有必要采用稅收協調措施，削減大灣區企業總體稅負在不同地區的差異性，以減少或杜絕避稅空間。

針對管轄原則、征管利益和涉稅爭議解決等難題，通過稅收協調，明確并細化征管權限，可有效減少或避免兩岸三地之間的征管利益沖突，為打通涉稅爭議解決和訴訟渠道奠定基礎，提升涉稅爭議的解決效率。

（三）大灣區主要稅收協調進展

為促進內地和港澳地區經濟的共同繁榮與發展，2003年始中央分別與港澳地區簽訂了《關于建立更緊密經貿關系的安排》（簡稱為CEPA）及多個補充協議，就兩岸三地的關稅進行協調與安排；2006年始，中央分別與香港、澳門簽署了《內地和香港特別行政區關于對所得避免雙重征稅的安排》和《內地和澳門特別行政區關于對所得避免雙重征稅和防止偷漏稅的安排》以及配套的議定書，就涉及兩岸三地的部分企業所得稅和個人所得稅進行協調。其中，CEPA協議是中央與香港、澳門兩個單獨關稅區之間簽署的自由貿易協議，主要面向兩岸三地的關稅實施優惠以及解決兩岸三地的重復征稅和利潤、股息、特許權使用費等優惠稅率問題。在這一系列自由貿易協議中，內地就對原產于香港、澳門的部分貨物實行零關稅，對部分服務放寬市場準入，并增加兩岸三地在知識產權保護等領域的合作。香港和澳門地區也將對原產于內地的貨物實行零關稅。隨著CEFA協議的實施，內地和香港、澳門地區的經貿合作得到長足發展。

廣東省司法廳、香港律政司及澳門特別行政區政務司先后于2019年9月和2020年12月舉行了首屆和第二屆粵港澳灣區法律部門聯席會議，通過了《粵港澳大灣區調解平臺建設工作方案》，為大灣區建設提供法律保障。

二、國際典型區域的稅收協調機制

粵港澳大灣區兩岸三地的稅收制度存在顯著差異，將阻礙區域內生產要素的有效流動。為解決這一難題，可參考歐盟、東盟等區域市場稅收合作的經驗，為制定大灣區稅收協調機制提供參考。

（一）歐盟地區的稅收合作機制

歐盟地區是世界上稅收合作水平最高的區域。為解決各成員國之間的關稅壁壘、重復征稅等難題，法國、聯邦德國、意大利等六國于1957年簽署《歐洲經濟共同體條約》（也稱為羅馬條約），旨在建立工業體關稅同盟，削減同盟內部的關稅以促進貿易發展，推動勞動力、貨物與資本等生產要素在區域間的自由流動。隨后，歐共體于1967年始頒布67/227、67/228等系列指令，采用統一的增值稅以替代原先的流轉稅；于1990年始頒布90/434、90/435等系列指令，采用統一稅收制度促進區域內的所得稅合作。

在增值稅領域，歐共體于1967年開始頒布67/227、67/228等指令，構建增值稅法律制度；通過引入增值稅定義，要求成員國采用統一的增值稅以替代原有的流轉稅，并明確相應的增值稅計稅原則。此后，歐共體還頒布71/401、72/250、77/338等指令，對共同體內部各成員國之間的增值稅法律進行協調，要求各成員國設定統一、簡化的兩檔增值稅稅率。基于2019/162/ EC指令，歐盟于2009年開始實行目的地征稅原則，以保證歐盟國家之間更公平的分配稅收。

在企業所得稅領域，歐共體于1990年頒布90/435指令，以解決跨國公司在不同成員國設立子公司而帶來的重復征稅難題；該指令于2013年進行修訂，以避免濫用所帶來的避稅問題。根據90/434指令，對公司合并、分設、轉讓等進行協調，以克服企業合并的稅收障礙。歐盟還于2011年正式推出共同統一企業稅基計劃（Common Consolidated Corporation Tax Base，CCCTB），以利潤分割法為實踐方案，就各成員國的企業所得稅稅基進行協調和分配；這一政策打破了傳統模式下某一國家/區域內稅收分配適用的局限性，避免重復征稅、逃稅避稅等問題，提升歐盟內跨國企業經營的便利性。

在個人所得稅領域，歐盟于2005年和2015年分別提出“儲蓄利息稅指令”和“行政合作指令”，由此構建納稅人收入信息交換機制，要求各成員國將納稅人的儲蓄利息收入、個人工資薪金所得、不動產所得、退休養老金所得等信息交換給居民所在成員國，并擬拓展至股息、紅利等金融所得。此外，依據“儲蓄利息稅指令”，歐盟還要求成員國對非居民所持的離岸儲蓄利息收入按照居民所在成員國稅法進行征稅，從而確保所有歐洲居民對投資在其他國家的儲蓄利息收入公平付稅。

（二）東盟地區的稅收合作機制

為促進東盟地區的經濟發展，東盟十國在稅收領域進行協調合作。由于東盟國家發展程度存在較大差異，因此現階段東盟各國關稅合作最為緊密，直接稅合作層次略低，增值稅/商品勞務稅仍有待協調。

在關稅領域，東盟于1976年和1977年分別簽署《東盟協調一致宣言》和《東盟特惠貿易安排協定》，并在隨后十余年間通過“一攬子交易方式”將關稅的特惠幅度增加至減讓50%以上。隨后，東盟于1993年簽署《共同有效優惠關稅協定》，將東盟特惠貿易轉為自貿區優惠關稅，將90%以上產品的關稅降至5%以下。在2003年以后，東盟成立“東盟經濟共同體”，進一步實施《共同有效優惠關稅協定》，目標是在東盟內部取消關稅。

在直接稅領域，東盟成員國已簽訂超過35個所得稅稅收協定，并構成稅收協定網絡，以推動東盟內部貿易和資本的流動。通過簽署所得稅稅收協定，東盟內部可避免重復征稅，并將企業所得稅稅率趨同。然而，由于東盟國家內部發展存在較大差距，因此所形成的稅收協定網絡密集程度各不相同；東盟各成員國可采取單邊行為，為境內外的投資者提供免稅政策，這不利于區域經濟的一體化進程、區域內資本的自由流動和利潤匯回。此外，東盟十國的企業所得稅稅率仍存在較大差異，但已逐漸處于趨同模式。

在間接稅領域，東盟從未對增值稅和商品勞務稅等進行協調。為保證政府收入規模，在東盟十國降低直接稅的同時，其愈發依賴于以增值稅為主的間接稅收入。目前，東盟大部分國家增值稅稅率保持穩定，菲律賓、新加坡、越南、印尼、泰國、馬來西亞等國的增值稅均介于6%至12%之間；文萊和緬甸尚未開征增值稅。鑒于成員國內部間接稅差異較大，相信東盟內部再協調間接稅稅制過程中，將采用逐步指令以進行彈性協調。

三、粵港澳大灣區稅收協調的路徑要點

參考歐盟、東盟等國際典型地區稅收合作與協調機制，針對粵港澳大灣區的發展現狀，為完善兩岸三地在稅收分工合作、溝通協調等層面的體制機制，打破區域同質化競爭與經濟合作壁壘，可采用以下要點助力大灣區的協調創新發展。

（一）建立常態化、高級別的稅收協調機制

粵港澳大灣區涉及的經濟改革領域眾多，稅收協調將涉及大陸、香港和澳門的三種不同稅收機制。由于“一個國家，兩個系統和三個管轄區”的獨特特征，現有大灣區框架內很難由當地政府自行協調解決。在當前粵港澳大灣區建設領導小組、大灣區調節工作委員會和法律部門聯席會議的基礎上，由中央牽頭，逐步完善大灣區稅收的頂層設計，對稅收協調磋商、政策釋義、爭議處理等問題進行處理。并參照歐盟與東盟等系列指令，修訂相關政策文件，構建納稅人信息的交換機制，對增值稅、企業所得稅、個人所得稅等進行協調、平衡與再分配。在實際操作層面，賦予珠三角地區部分城市更高權限，形成頂層設計和實際操作的互動，鼓勵深圳、廣州、珠海等開展特色創新，加強珠三角內部城市的聯動，進一步提升大灣區的開放度和創新程度。

（二）構建良性的稅收協調政策

針對大灣區稅收優惠同質化競爭等不利現狀，應從大灣區經濟一體化發展的高度出發，調整、削弱不利于大灣區協調發展的稅收政策，在關稅、直接稅、間接稅等多層面布局政策和規范，以避免區域內的無序競爭，探索削弱稅制差異、稅收再分配等政策對大灣區一體化發展的影響。針對大灣區的科技發展，探究稅收優惠政策以鼓勵灣區的協同創新；構建科技產業導向型稅收政策，扶持廣深港珠澳創建“科技創新走廊”，提升區域內的整體創新能力。

在共同反避稅層面，可參考歐盟的CCCTB計劃，通過利潤分割法，就灣區內各個城市間的企業所得稅稅基進行協調和分配，以提升灣區內企業經營的便利性。在稅收協同政策層面，除考慮廣東、香港、澳門三地稅收政策的協同，還需考慮我國“一帶一路”“中國—東盟自貿區”等外部條件因素，以形成錯位和差異化發展。

另外，在政策制定和執行過程中，考慮兩岸三地的實際情況，所提出的稅收協調政策需循序漸進、分步驟、分階段進行推進實施，以保障政策的平穩著陸。

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