長沙市老城區歷史步道規劃設計探析

陳群元，解 成

（1.長沙市自然資源和規劃局，長沙 410013；2.長沙市城市規劃研究室，長沙 410013）

引言

長沙作為國家歷史文化名城，具有重要的名城保護職責。長期以來，社會各界對名城保護的認識和體會不深，沒有完全形成禮讓山水、敬畏歷史、尊重傳統的共識。一方面，一些文物建筑、歷史建筑、風貌建筑被閑置，亟待保護、修繕和活化；另一方面，古城歷史文化風貌區的保護空間不斷被壓縮，格局越來越小，空間越來越破碎，名城保護的壓力越來越大。為落實中央城市工作會議精神，展現“文化長沙、歷史長沙、魅力長沙”的城市個性，提升城市宜居、宜業、宜游指數，2015年長沙市首次提出建設歷史步道，作為老城區實施城市有機更新的重要手段。此后5年來，長沙開展了歷史步道的規劃選線和詳細設計，以及規劃設計指引等編制工作，首條6.4 km長的歷史步道示范線建設基本完成，取得了初步成效。目前，國內對老城區歷史步道的規劃建設研究尚處于起步階段[1-5]，因此本文結合長沙實踐對歷史步道的規劃建設做進一步的探討。

1 歷史步道相關概念及重要性

1.1 歷史步道的概念

歷史步道相關概念最早起源于1964年美國威斯康星州遺產道規劃中提出的“歷史文化遺產旅游步道”，在日本“東京都21世紀長期規劃”中稱為“歷史文化散步道”，類似的概念還有遺產游步道、文物徑等[6-11]。本文所指歷史步道是指通過規劃連接、整合老城區多個歷史文化遺產資源片區，把舊有的街道、街區、水系、祠廟、名人公館、特色民居等歷史文化資源點通過散步道的形式連接，所構成的集歷史文化保護、城市旅游和居民出行等功能于一體的慢行系統。歷史步道依托歷史街巷建設，傳承歷史文脈，留住歷史記憶，展現古城風貌，屬于區域性的線性文化遺產保護方法。

1.2 歷史步道的組成

歷史步道主要由歷史文化節點、路徑系統和為滿足步道游憩功能所配建的配套系統組成。歷史文化節點是指具有一定歷史價值的人文景點及其周邊游憩空間。路徑系統是指保留下來的具有歷史文化特色的適于步行的歷史街巷，以及打通這些歷史街巷步行道的無障礙過街設施（無障礙通道、過街通道）等的非機動車道。配套系統包括標識系統：標識牌、引導牌和信息牌等標識設施；基礎設施：出入口和環境衛生、照明、通信等設施；服務設施：休憩、換乘、租售、咨詢、救護、安保等設施。歷史步道所包含的要素可以概括如下（表1）。

表1 歷史步道基本要素

1.3 歷史步道的功能

通過歷史步道將原來分散于老城區的較為孤立的具有歷史文化價值、科學藝術價值或城市文明風尚價值的歷史人文資源點進行有機串聯，使得歷史步道兼具社會、經濟、文化等多種功能。

1.3.1 社會功能

為老城區居民提供更多休閑健身的場所，為居民開展慢跑、散步等各種戶外活動提供安全空間。同時，提供鄰里戶外交往空間，增進居民之間的融合與交流，構建和睦的鄰里關系，提升宜居水平。因此，歷史步道也是15 min生活圈的重要承載。

1.3.2 經濟功能

成為都市旅游的重要項目，促進老城區旅游觀光、商貿服務等相關產業的發展，并為周邊居民就地、就近就業提供多樣化的機會。同時，提升老城區土地使用價值，改善城市投資環境，推進老城區有機更新。

1.3.3 文化功能

將老城區現存的文化遺跡、歷史建筑和傳統街區有機串聯起來，協調城市有機更新與棚改工作，保護歷史街巷空間肌理和歷史文化資源，留住歷史記憶，彰顯城市的文化魅力，提升城市形象與品位。

1.4 歷史步道的重要性

建設歷史步道網絡格局對名城保護和城市建設的作用主要體現在3個方面。

1.4.1 歷史資源保護的重要手段

建設歷史步道，連接全市的歷史文化遺產資源，有助于固化古城街巷，保護傳統肌理，是歷史文化名城保護的重要手段。

1.4.2 城市有機更新的重要方法

城市有機更新不能再走大拆大建的老路，要轉變理念，把“留”擺在第一位，然后才是“改”和“拆”，要保持老城區的肌理不變，街巷格局不變，讓老城區更有韻味，讓老百姓更具幸福感。建設歷史步道，屬于政府主導方式下的微改造、綜合整治、環境提質的改造方式，是老城區城市有機更新的重要方法。

1.4.3 改善老城品質的重要方式

建設歷史步道，是改善老城區居民的出行條件和居住環境，解決老街巷電線凌亂、地下管網等基礎設施缺乏、房屋破舊、環境面貌差等問題的重要方式。

2 研究對象選擇

歷史步道規劃選線時需重點考慮3個因素。首先，必須串聯起歷史文化資源較豐富的歷史街巷，才能有更多的文化和旅游吸引點，充分實現歷史步道的價值和意義。其次，應包含較能體現歷史文化特色的街巷，所串聯的街巷應突出體現長沙的歷史記憶、文化特征和街巷格局特色。最后，應是連貫性、可實施性較好的街巷。歷史步道串聯的街巷不是新建仿古街巷，而是基于老城區原有街巷基礎的改造、打通和提升，因此歷史步道選線時需重點考慮街巷的連貫性和可實施性。

基于以上考慮，長沙最終選定的歷史步道總長度達46.9 km，其中示范線長6.4 km（圖1）。歷史步道示范線為貫穿南北的歷史步道主線，連接湖南省立第一師范、西文廟坪、開福寺3個歷史地段，太平街、潮宗街兩個歷史文化街區，20條歷史街巷，以及眾多的歷史文化資源點，穿過長沙歷史資源最豐富、文化底蘊最豐厚、最能體現老長沙特色的區域。

圖1 歷史步道選線規劃布局

3 歷史步道建設的難點

3.1 復雜的利益關系

歷史步道規劃范圍涉及多個老舊社區，街區關系錯綜復雜，建筑產權關系的歷史遺留問題多。由于歷史原因，很多舊房子產權關系不清晰，無證且年代久遠的房子較多，用地邊界也不清晰，拆遷難度大且成本高。此外，歷史步道建設不是一般的房地產開發，要處理好市、區、街道幾級的權責利關系，需要市、區兩級政府形成合力，各職能部門通力合作，以區政府為實施主體，市政府對歷史步道建設加大財政支持力度，街道也要全力配合處理居民關系，才能共同促成規劃的落地實施。

3.2 與現行交通的矛盾

歷史步道建設與現行交通管理及規劃存在較多矛盾。如歷史示范線途經20條街巷和12條城市道路，其斷面形式和交通組織不一，導致歷史步道的連貫性與區域微循環實施難度大。一方面，要優化交通管制，局部道路禁止機動車通行。另一方面，需增加過街設施，引導老城區交通由個體機動出行向“公共交通+慢行”轉變。歷史步道與控規道路也存在多處矛盾，主要體現在道路寬度和線形存在沖突。因此，近期只能按現狀的街巷空間尺度規劃建設歷史步道，遠期需對控規道路進行調整，以落實歷史步道的規劃建設要求。

3.3 與棚戶區改造的沖突

由于棚戶區改造一般采取大拆大建的方式，各級財政有專項資金支持，而歷史步道建設采取微改造有機更新方式，且歷史步道建設無財政專項資金支持。兩者存在較大矛盾與沖突，但歷史步道建設還需借助棚戶區改造專項資金，才能得到更充足的資金保障。因此，需要協調好歷史步道建設與棚戶區改造的關系。其一，涉及老城區的棚戶區改造應根據《中華人民共和國文物保護法》相關要求，保護文保單位周邊控制地帶，整體、成片地保留文保單位所處的周圍環境和氛圍，保留傳統歷史街巷和老地名。其二，棚改區域的房屋征收和拆除方案，規劃部門要進行審核或者參與制定。其三，貫徹“修補”理念，創新棚戶區改造模式，摒棄大拆大建，根據街巷和建筑情況，劃分面積較小的修繕單元，保護歷史建筑，修葺風貌建筑，拆除亂搭建的無價值棚屋作為小型開敞空間和綠地。其四，創新土地出讓模式，采取帶方案招拍掛、定向掛牌、存量補地價等差別化土地供應方式，帶保護保留建筑出讓。其五，創新居民安置模式，在居民安置等方面給予支持政策，探索“協議置換”“居民抽稀”“征而不拆”等多種實施方式，既避免大拆大建，有利于歷史風貌的保護，又減少政府的拆遷安置和建設投資成本。

4 歷史步道的規劃設計

4.1 歷史步道設計理念

老城區是城市歷史的杰出代表，記錄了城市發展的歷史軌跡，這些歷史軌跡體現在老城區遺存下來的歷史建筑、歷史街巷和傳統生活方式上[12]。歷史步道建設是長沙歷史文化名城保護和老城結構肌理線性保護的一種創新方式，應充分考慮歷史文化街區保護與強化老城整體空間結構的關系，加強歷史文化街區保護與傳統道路骨架網和街巷格局、重要景觀視廊和街道對景、重要文物等之間的有機聯系。歷史步道建設中，對傳統風貌保護和控制應與街區的活態保護和有機更新相融合，延續歷史形成的街區功能、人口構成和社區結構，推動居住條件改善，提升街區宜居度，促進文化傳承和提升街區活力。應系統挖掘、梳理、評估歷史步道規劃范圍內的各類保護要素和整治要素，作為街區傳統風貌保護和控制的依據。同時，不得擅自更改和生造地名。

因此，歷史步道的規劃設計與建設實施既要考慮歷史人文、自然景觀、現狀道路和建設條件等要素，堅持歷史原真性和以人為本的理念，也要兼顧目標的多元性與功能的復合性，包括保護歷史文化資源、挖掘本土文化、創造步行空間、組織游憩活動等，提升步道的綜合服務功能。通過歷史步道的規劃建設，不僅解決城市發展的問題，也解決古城再生的問題[13-14]。歷史步道的規劃設計應做到6個原則：（1）保持原真性，體現古樸、靜逸、通融、整飭的理念[15]；（2）保持傳統街巷肌理，體現歷史街區的完整性；（3）保持街巷特色，不過分強調景觀和建筑材質的統一，容忍傳統建筑格局的缺陷；（4）契合改善民生需求，結合旅游發展，提升步道價值；（5）主題性開發與復合利用，活化步道功能內涵；（6）結合城市更新和棚改工作，保護與更新相結合，注重可實施和落地性。

4.2 歷史步道設計內容

歷史步道的詳細規劃設計應包括現狀和規劃條件分析、設計總體構思、規劃設計總平面、空間整治與改造、歷史文化保護與利用、景觀與環境設計、配套設施，以及綜合交通等方面的內容。

4.2.1 現狀與規劃條件分析

要從可識別性、可達性、安全性、歷史性等層面對歷史步道的現狀歷史資源情況進行分級、分類評價，包括歷史步道沿線的建筑質量、建筑高度、建筑風貌、用地產權、街巷空間尺度、服務配套、基礎設施、景觀環境、綜合交通（包括道路交通、軌道交通、慢行交通、公交、停車場地等）。重點對歷史文化資源等進行分析和梳理，從歷史文化保護與城市更新、風貌格局營造、景觀環境提升、交通系統組織、基礎設施布局、步道實施建設等角度出發，總結存在的問題。總結和提煉上位及相關規劃的要求，為歷史步道詳細規劃設計提供依據。

4.2.2 設計總體構思

結合現狀分析的相關問題，提出相應的解決對策。根據歷史步道特色對其進行分段，確定分段主題，并圍繞主題從空間整治與改造、景觀與環境設計、市政基礎設施以及綜合交通等方面提出設計優化的總體構思。對歷史步道進行分類，根據歷史資源數量可分為一般和重點路段，根據通車情況可分為完全步行、限制機動車通行和混行等類型。

4.2.3 規劃設計總平面

設計總平面需詳實反映設計構思和理念，落實建筑空間形體、景觀環境、市政設施和綜合交通等專項設計內容，標明建筑、綠地、道路、廣場、停車場、景觀環境設施等的位置和范圍。設計總平面需達到修建性詳細規劃深度要求。

4.2.4 空間整治與改造

空間整治與改造需緊扣城市更新和棚改，落實歷史文化保護要求，利用歷史文化資源，塑造特色和亮點。從空間和建筑兩個方面出發，劃定歷史步道沿線重點區段和一般區段，并結合實際情況提出整治與更新的設計構想。在街巷空間尺度方面，宜統籌街巷的整體空間格局，保護歷史街巷的傳統空間。沿線街巷從整體保護出發，沿用原有巷道的傳統空間尺度，宜結合街巷空間特色確定新建建筑的高度和改造街巷的紅線寬度。在建筑整治與改造方面，根據現狀風貌情況、資源點特色，明確風貌主題，應協調重要節點和歷史文化保護類建筑及周邊建筑的風貌，并規范雨棚、招牌、墻面、屋頂、門窗、防盜窗等附屬設施的設置。確定現狀保留、整治改造與新建的建筑，提出建筑沿街立面的改造與更新方案，明確其建筑風貌、色彩和材質。

4.2.5 歷史文化保護與利用

落實對各類文物保護單位、歷史建筑、古樹名木、非物質文化遺產的保護要求，提出對現有的物質文化遺產和非物質文化遺產的改造和利用方案。同時挖掘街巷歷史和名人軼事，通過歷史情景營造等手段增強歷史步道的趣味性。

4.2.6 景觀與環境設計

（1）從步行環境的體驗性、舒適性和標識性出發，對歷史步道鋪裝、景觀小品、空間綠化、照明設施以及標識系統進行設計。對其空間布局、植物配置、樣式、材質和色彩等進行詳細設計。

（2）考慮材質的美觀、耐用性、安全性、生態性及性價比，對步道鋪裝的樣式、材質和鋪設方式進行設計，區分一般路段和節點鋪裝的不同特色。結合歷史元素和傳統符號進行設計，突出步道鋪裝的設計感和標識性。

（3）完善歷史步道沿線的景觀小品布置，營造有特色的微空間體驗。提升步道景觀空間活力，植入休憩、餐飲、運動等設施。強化步道公共藝術性，鼓勵采用反映歷史典故和傳統生活場景的雕塑等藝術品進行裝點。增強觀景和體驗的舒適性，完善桌椅、長凳等休息設施布置。

（4）提高歷史步道沿線的綠化配置，完善綠地系統網絡，對街角廣場、建筑退讓地界等微空間的綠化配置和利用提出設想。根據設計主題對重點地段和節點的植物種植進行搭配，凸顯其特色。提出對實墻、院門進行綠化裝飾的具體方案（圖2）。對妨礙行人通行、缺乏藝術美感的配電箱等市政設施提出整改措施。

圖2 歷史步道立體綠化示意圖

（5）結合步道流線組織和植物配置進行夜景照明設計，在重要節點突出氛圍烘托和情景營造的體驗效果。明確照明設施合理的照明范圍、強度、色彩和間距。

（6）從引導、解說、指示、命名、禁止、警示功能出發，完善步道標識系統的布局，明確步道標識的樣式、材質、色彩、內容和設置方式（表2、圖3）。

圖3 歷史步道標識系統配色推薦

表2 歷史步道標識設置要求

4.2.7 配套設施

根據服務對象的容量和需求，完善服務設施和基礎設施的配置。對管理中心、展示中心、游客服務中心等服務設施的配置提出設想。結合歷史步道建設，運用海綿城市理念對市政管線提出改造方案，完善消防安全、醫療衛生、環境衛生等設施布局，明確其容量規模和設置標準。配套設施既要滿足外來人口的旅游需求，也要滿足本地居民的日常生活需求[5]。

4.2.8 綜合交通

（1）歷史步道詳細規劃設計需理順歷史步道內部交通組織，同時優化與城市交通之間的聯系和銜接。從“公共交通+慢行”為主導的交通出行模式構建為出發點，對公共交通、慢行系統、停車配套的組織和銜接提出設想。

（2）公共交通方面需要考慮歷史步道、軌道交通和路面公交之間的換乘與銜接聯系，考慮歷史步道人流的集聚和疏散，確定與重要軌道站點、公交站點之間的流線組織，對占路停靠的公交站點提出改造為深港灣式公交站點的方案。

（3）慢行系統方面，以保證行人安全暢行為原則。首先，宜結合交通分析明確街巷禁行機動車的可能性，劃分人車分離、人車混行、機動車禁行3種不同的路段，對步道的斷面形式進行設計。同時結合機動車禁行的影響，提出緩解機動車禁行對交通影響的措施。此外，宜對過街交通的組織進行設計，對天橋過街、地下通道過街、地面二次過街、斑馬線與信號燈過街等進行布局，并明確過街設施的形式和樣式。

（4）停車配套方面需從容量和需求出發，考慮私家車、旅游大巴，以及非機動車等停車場地的配置與布局，并對其與歷史步道的銜接進行流線組織。可以采用結合綠地、公園增設地下停車場，通過棚改地塊開發新增停車場地，以及協調周邊社區及大型綜合商業停車場的空余停車位等形式滿足停車配套需求，并對其進行設計構思。

5 歷史步道建設的制度保障

城市有機更新是對城市客觀發展規律的基本遵循，需要打破傳統城市更新模式，全方位進行探索，找出一條符合長沙發展實際的有機更新之路。

5.1 加強制度頂層設計

歷史步道作為城市有機更新的重要手段，應從政策、規劃、標準3個方面入手，謀深、謀細城市有機更新的實現路徑和保障體系。一是完善政策法規。在老城區有機更新試點經驗基礎上，加快出臺《長沙市城市有機更新辦法》，明確在規劃統籌、土地支持、財政補助、不動產登記、金融等方面的政策意見，為開展城市更新工作提供法定依據。出臺《長沙市城市有機更新辦法實施細則》和若干配套政策文件，逐步構建“1個有機更新辦法、1個實施細則和若干配套文件”的城市有機更新政策法規體系。二是制定科學規劃。充分對接全市國土空間總體規劃，對全市存量土地開發的總體目標、發展方向和總潛力規模進行全面分析，開展城市更新、土地整備、棚戶區改造等不同存量開發模式的統籌研究，制定城市有機更新專項規劃，將規劃的歷史步道納入其中，增強歷史步道建設的可實施性。三是規范技術標準。加快技術標準制定和完善，如進一步完善針對老舊建筑改造、修繕在規劃審批、消防驗收等方面的技術規范。逐步統一和規范城市有機更新基礎數據調查內容、口徑、方式，規范數據匯交及管理流程，實現平臺化管理。

5.2 創新建設管理模式

堅持項目全生命周期管理，在歷史步道建設項目管理模式、資金籌措、業態導入等方面大膽創新、積極探索，解決歷史步道建設的堵點、難點。一是加強項目審批服務。優化審批流程，壓縮審批時長，在歷史步道建設中，對不涉及土地權屬變化的項目，要精簡用地手續辦理；對涉及土地權屬變化的，開辟項目審批“綠色通道”，實行“清單式”管理、并聯式審批。二是拓寬資金來源渠道。發揮財政資金引導作用，積極爭取國家政策性資金、政策性金融機構專項貸款，或者發行專項債券籌集歷史步道建設資金，加快項目落地建設。發揮社會資本撬動作用，通過貢獻公益性用地和設施、補繳地價、收益分成等形式進行自主改造或聯合社會資本成立股份制公司進行改造。三是加強后期運營管理。注重產業功能導入，制定合理的功能分區，科學配置業態比例，綜合評估項目效益，保證項目后續運營。做好與非遺傳承、長沙老字號、古戲臺等傳統文化結合，適度引入創意辦公、餐飲民宿、商業配套等現代業態，在經濟效益、社會效益、空間效益之間找到最佳平衡點。引進專業物業管理公司進行科學化管理，引入居家養老、衛生健康、教育培訓等社會組織，為小區居民提供更豐富的公共服務產品。

5.3 制定建設考核辦法

歷史步道的建設實施主體是區（縣）政府，因此應由市政府制定對區（縣）政府的考核辦法。考核內容為歷史文化步道的任務完成情況和建設水平考核。任務完成情況考核依據年度下達的建設計劃，按逐條道路考核完成情況。建設水平考核依據《長沙市歷史文化步道規劃設計指引》，主要從設計方案、街道鋪裝、空間尺度、建筑界面、基礎設施等方面進行考核（表3）。該項考績納入市政府對區（縣）政府的績效考核事項，保障歷史步道的有效實施。

表3 歷史步道建設考核指標構成

6 結語

歷時5年，長沙歷史步道示范線基本建成，示范效果已初步顯現（圖4）。歷史步道作為線型文化的保護載體，其保護不僅有利于整合散布、孤立于老城區各個角落的單體歷史建筑、單個歷史遺跡，同時兼顧對文化遺產中處于動態變化的物質和非物質元素的保護，將離散的歷史遺存、碎片化的城市記憶再次串聯、整合，極大促進了老城區歷史文化遺產與現代都市環境的和諧共生，從而實現對歷史街巷肌理的有效保護，增添歷史文化名城的魅力。歷史步道建設作為歷史文化保護的重要手段，初期建設取得了較好成效。本文僅從規劃設計和實施路徑方面進行了一些探討，在后續推進歷史步道網絡建設過程中，還有更多細節方面需深入探索。

圖4 改造后的西園百里歷史步道