市級國土空間規劃中的城鎮開發邊界劃定思路

李越軒，李 曉，王 宇，王秋雨

（哈爾濱工業大學建筑設計研究院沈陽規劃分院，沈陽 210100）

引言

城鎮開發邊界是對城市空間發展進行管控和引導的管理工具，其概念最早可追溯至田園城市規劃理論，在之后波特蘭、墨爾本等西方國家城市的規劃探索中，其設計理念和管控落實方法逐步走向成熟[1]。2014年，中國14個試點城市進行了國內城鎮開發邊界劃定的初步嘗試[2-4]。自此之后，國內部分城市逐步開展了劃定工作的探索。自然資源部成立后，城鎮開發邊界的核心管控地位進一步得到強化，在《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》中明確提出，要在資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價基礎上，統籌布局生態、農業、城鎮等功能空間，確定城鎮、農業、生態空間，劃定生態保護紅線、永久基本農田保護紅線、城鎮開發邊界等空間管控邊界以及各類海域控制線，強化底線約束，為可持續發展預留空間?！冻擎傞_發邊界劃定指南》（試行，征求意見稿）中明確城鎮開發邊界劃定的目標是“防止城鎮盲目擴張和無序蔓延，促進城鎮發展由外延擴張向內涵提升轉變”。城鎮開發邊界在國土空間規劃體系中的重要地位不言而喻，這也是中國提升國土空間治理體系和治理能力現代化水平的重要抓手。

在國土空間規劃體系建立工作開展之前，很多地市的城鄉規劃和土地利用總體規劃行政主管部門分頭而治，其價值取向、劃定思路、工作方法、供需匹配關系、開發保護控制、管控剛性程度均存在明顯差異[5]。導致2018年大部制改革前的城市城鎮開發邊界劃定工作標準難以達成統一，針對開發邊界的學術探討亦是眾說紛紜[6]。2018年3月自然資源部掛牌成立后，面向國土空間規劃體系建立的“多規合一”工作需求，城鎮開發邊界劃定工作無論是在政策指引上還是在地方個性化探索上，均向達成普適性經驗這一核心目標傾斜，針對城鎮開發邊界劃定思路和方法的探討和實踐逐步推行，歷史遺留的價值差異、方法差異、管控差異隨改革進程終將走向協調和統一[7]。筆者在參與市級國土空間總體規劃編制工作的過程中，對于城鎮開發邊界劃定面臨的現實困境進行了思考，并結合實踐提出在國土空間規劃體系下，創新解決此類困境的思路和技術手段。

1 市級國土空間規劃中城鎮開發邊界劃定的困境

1.1 邊界劃定面臨規模大小之困

在國土空間規劃編制體系下開展的市級城鎮開發邊界劃定工作推進過程中，對開發邊界面積（即城鎮建設空間控制規模，特別是新增建設用地規模）大小的探討貫穿始終。從城鎮開發邊界劃定工作設計初衷上看，需通過此管控工具對全國城市未來15年城鎮建設用地規模和用地空間形態進行剛性控制，應在確保城鎮建設發展需求的基礎上，嚴格控制城鎮開發邊界規模。從地方行政主體視角看，由于城鎮開發邊界劃定隱含邏輯為“開發邊界面積=現狀建設用地面積+新增建設用地面積”，即所謂“圖數一致”，對城市建設空間起到形態與規?！半p控”的管制作用，多數地方政府認為該邊界將對地方發展空間以及經濟社會發展產生巨大影響，所以劃定工作十分謹慎。

同時，在強調高質量發展和存量優先的規劃價值導向下，全國未來15年預期建設用地增量指標與上一個土地利用總體規劃期（2006—2020年）相比折減較多，與地方預期規模相差較大（以北方某地級市為例，規劃編制過程中預下發的新增建設用地規模指標約為上一個土地利用總體規劃期的1/3）。雖然近年來中國土地利用日益精細化，但目前來看，本輪國土空間規劃編制期內地方能獲得的新增建設用地指標與過去15年差距很大。中國地方政府長期以來對土地財政、固投拉動、產業驅動的發展路徑依賴，導致在規劃預期上仍保持大量的建設用地需求。

因此，在城鎮開發邊界劃定過程中，自上而下的中央政策導向和自下而上的地方發展訴求難以達成價值統一。政策導向以指標控制和邊界限制城鎮粗放式蔓延，核心價值取向為盡量畫“小”，保持管控剛性。地方發展訴求是在未來難以準確判斷的情況下，最大化保障可建設空間，核心價值取向為盡量畫“大”。在地方實際操作中，主要途徑有二：一是盡量在三調建設用地基礎上，增加建設用地認定面積[8]，如批而未供、供而未用、圍填海等三調非建設用地，本質上是變相將大量歷史遺留存量空間問題在本輪規劃中解決，與中國近年推行存量消解、“增存掛鉤”等土地高效利用的主體思路背道而馳；二是在規劃編制過程中，通過建設用地規模需求，論證、提高新增建設用地需求指標，如對人口、產業、經濟體量發展規模超額預估，增設新城、園區等大面積、成片發展空間，將自前而后的規劃預測過程變為結果導向的反向規模論證，這一定程度上會影響規劃的嚴謹性。

實際上，城鎮開發邊界劃定價值取向的核心矛盾點在于該邊界是否應為規劃期內城鎮建設規模和形態的嚴格剛性管控依據。城鎮開發邊界中的彈性發展區和特別用途區與城鎮建設規模增長無直接聯系，城鎮開發邊界中的集中建設區劃定大小與規劃建設用地規模直接掛鉤，即“圖數一致”的邊界劃定模式。這難以滿足國土空間規劃改革背景下強調彈性和適應性的規劃管控需求，并可能對地方城鎮建設空間發展與優化產生極大制約。其原因有二：一是國土空間總體規劃是15年的長期規劃，在此期間，地方城市空間發展不確定性很大，難以根據規劃期末準確預測城市規模及建設形態。利用“圖數一致”的城鎮開發邊界進行長期剛性管控，將對地方城市發展自由度和實際建設行為造成很大制約，并且如此剛性的“計劃管理模式”亦與國家管理權限下放、推進治理體系與治理能力現代化的基本初衷相背離；二是國土空間規劃體系繼承了原城鄉規劃和土地利用總體規劃中的建設用地規模指標管控工具，該指標作為規劃“五級三類”體系中重要的傳導要素之一，從設置初衷上應為管控地方城市空間無序發展和擴張的最核心手段。而城鎮開發邊界實質上更注重城鎮發展形態和建設行為上限控制，將城鎮開發邊界劃定工作與建設用地規模指標直接掛鉤，會造成定量指標管控和定性規劃引導的調和困難，一定程度上限制規劃編制的技術方法使用（即從“多規有機融合”變成機械的“城土規合一”）。可以預見，按照“圖數一致”的模式劃定城鎮開發邊界，如果地方發展過程中出現重大機遇或重大變數，會造成規劃頻繁修正報改，影響國土空間規劃作為中長期規劃的科學性和嚴肅性。所謂“規劃折騰是最大的浪費”，亦是城鎮開發邊界劃定工作需要解決的重要問題。

城鎮開發邊界作為國土空間規劃體系中的核心成果之一，其劃定思路和方法在全國范圍內已展開廣泛討論。除傳統的“圖數一致”劃定方法，亦有按照現狀建設用地規模倍數劃定，按照規劃預期人口（“以人定城”）、產業規模（“以產定城”）確定大小劃定等工作思路。城鎮開發邊界的劃定應充分考慮以下3條基本原則：一是保障建設上限管控剛性，二是最大程度上摒棄“指標計劃性”，三是保護地方城鎮發展可能性和空間彈性。

1.2 建設指引面臨管控強弱之困

“城市開發邊界”在美國波特蘭地區取得成效[9]（時稱“城市增長邊界”），其產生背景是在美國土地私有化和自由交易開發的制度作用下，非完全理性市場行為與城市規劃的高效公共資源配置預期難以完全匹配，出現大量城市無效或低效蔓延現象。為遏制此類現象，規劃管理部門通過“城市增長邊界”這一政策工具實現對私人土地開發行為的引導和限制，其主要功能有二：一是通過建設行為空間限定，對生態資源、農業資源進行統籌保護；二是確保私人土地合理開發，與公共資源配置相匹配，提升城市建設和運行效率，避免資源浪費。時至今日來看，前者與俞孔堅先生提出的“反規劃”方法論[10]和部分學者提倡的“剛性開發邊界”[11]劃定思路契合。為保障生態安全和糧食安全，劃定“永久性城鎮開發邊界”（即是最大城鎮發展上限），與生態保護紅線、永久基本農田保護紅線共同構成城鎮“終期”理想空間格局。后者與中國城鎮開發邊界劃定實踐中的劃定要求和管控要求類似，在國土空間規劃體系中，即是以城鎮開發邊界控制2035年城鎮建設用地規模和形態，并以邊界內用地性質設計引導城市功能布局。由于該邊界有明確的規劃管控期限，下文以“規劃城鎮開發邊界”予以區分。

開發邊界所具備的對生態、農業、建設3類空間理想格局的剛性控制功能，經多年討論目前國內學界已初步達成共識，即“永久性城鎮開發邊界（剛性開發邊界）”作為城鎮“終期”理想空間格局建設控制邊界的主體地位已基本得到確定。此類邊界可通過“雙評價”等新技術手段予以確定[12]。

但上文提及的第二項功能，即“規劃城鎮開發邊界”對規劃期內城鎮開發建設行為是否應起到完全剛性控制作用，仍值得進一步討論。此類邊界不應起完全剛性作用，或至少應保持“動態剛性”屬性，其原因有三。一是城鎮開發邊界管控城鎮建設開發行為的“他山之石”并不能簡單地復制使用，“波特蘭經驗”的大前提是美國的土地所有及開發的制度環境，“城市增長邊界”起到的是“弱控制”和引導作用。中國城鎮土地歸屬國有，地方政府對土地交易嚴格把控，且有控制性詳細規劃、修建性詳細規劃等規劃管理工具對土地開發建設行為進行極剛性控制，以“規劃城鎮開發邊界”進一步控制中長期土地利用和城鎮開發建設空間布局，實現了從建設用地總量到建設用地選址到建設用地性質再到建設用地開發指標的全面控制，無疑進一步強調了這種剛性的作用。此模式與中國土地交易和開發逐步市場化的歷史進程相悖。二是從城鎮發展形態控制功能上來看，多數國家均強調以城鎮開發邊界引導城市空間格局完善，而非強調對具體邊界線位的管控?？膳c之類比的是中國原規劃體系中的空間發展策略和空間發展四至描述，即“東擴、西進、南優、北控”和“東至XX河，西至XX街，南至XX路，北至XX保護區”的區別，以“規劃城鎮開發邊界”尤其是“圖數一致”的“規劃城鎮開發邊界”作為剛性控制因子，一定程度上會限制自由市場的資源合理配置。三是以“規劃城鎮開發邊界”作為剛性控制依據，會導致地方政府將空間規劃和空間治理重心集中于邊界確定、邊界調整和指標置換，導致管控價值錯位，并可能擴大權力尋租空間。

1.3 指標分解面臨公平效率之困

中國新增建設用地指標分配歷來采用自上而下的層層計劃分解模式，上級政府對建設用地指標的總體統籌以及同級政府的競爭博弈對指標分解均有影響。市級國土空間總體規劃作為國土空間規劃體系中承上啟下的重要環節，亦需要實現縣、鎮、村建設用地指標的分配。如何厘清指標分解邏輯、明確指標分配傾向并在指標分解中兼顧效率與公平，是國土空間規劃體系下市級城鎮開發邊界劃定工作中需研究的重點課題之一。

指標分配方面。很多地區在上版土地利用總體規劃中采用數理模型進行指標分解，如熵權法，其主要內容是選用直接反映所轄各地區經濟社會發展效能的多項指標和建設用地發展指標進行綜合推算，確定所轄各地區指標分解比例。以市級規劃向區縣級規劃展開指標分解為例，多選用GDP、固定資產投資額、人均收入水平、一般公共預算收入水平等指標作為地區經濟發展評價因子，建設用地總量、人均建設用地、建設用地地均產出等指標作為空間發展評價因子，存量用地總量等作為負面評價因子，建立熵權模型，統籌計算得出各區縣指標分配比例，進而確定各區縣新增建設用地指標。在國土空間規劃體系下，此方法存在諸多問題：一是利用單一的數理模型進行經濟社會和城市空間規模預測和分解，難以完全應付未來的不確定性；二是僅選用部分現狀數據和歷史變化數據作為評價因子對未來中長期發展態勢進行預估，數據選取存在一定局限性；三是此方法對于中國城鎮化轉型、工業化轉型和經濟結構轉型的預判不足，在中長規劃期內難以實現用地指標的科學分配和公平效率兼顧。綜上，以上方法在國土空間規劃體系下并不完全適用。

指標傾斜領域方面。在本輪國土空間規劃實施期限內，中國優勢資源和人口將繼續向特大、大城市集聚，此類城市城鎮化水平、工業化水平和城市首位度將進一步提升，原因如下：一是城市規模增大有益于實現規模經濟，人口集聚和產業集聚能有效提升經濟運行效率，并能進一步降低基礎設施配套成本，促進專業化分工并實現集中人力資源的學習提升效應。長遠看來，符合中國國情的合理發展路徑。所謂“大城市病”是城市規劃和城市建設實施之困，而非進一步擴大城市規模的邏輯否定。二是隨著中國內循環經濟結構的逐步完善和產業結構的創新轉型，城鎮配套功能需要豐富補完，反映在空間上即是更多的土地指標需求。三是對比國際經驗，中國城市集聚度和首位度尚未達到發達國家水平，城鎮化進程落后于工業化進程、人口集聚落后于經濟集聚的發展特征是經濟學和規劃學界已達成的普遍共識。四是根據中國“十四五”最新戰略規劃導向，大城市群將成為中國參與國際競合的主要空間承載。綜上，未來中國新增城鎮建設用地指標可能會進一步向大中城市傾斜（即強調“效率”），這與過去對經濟不發達地區適度予以用地指標傾斜和近年關注縣域經濟、鎮域經濟、村域經濟的發展思路（即強調“公平”）不甚一致。在國土空間規劃體系下，如何在新增建設用地指標分解中兼顧公平與效率，應重點探討。

1.4 形態控制面臨城土差異之困

國土空間規劃作為規劃改革背景下的新規劃類型產物，綜合了原城鄉規劃體系的戰略引領和空間結構設計功能以及土地利用總體規劃體系中的剛性控制和指標落地管控要求，目前兩者在國土空間規劃體系中的主體作用尚不明晰，規劃內容混雜交織，在城鎮開發邊界劃定工作中亦如是。近年，針對城鎮開發邊界劃定應以城鄉規劃價值導向為主還是以土地利用總體規劃為價值導向的討論不斷，自然資源部對城鎮開發邊界劃定的指導工作亦是在不斷深化協調此兩類觀點。原不同類型規劃的工作方法和價值準則如何在城鎮開發邊界劃定工作中發揮作用并相互協調，有待進一步明確。

2 市級國土空間規劃城鎮開發邊界劃定的基礎邏輯

2.1 梳理“規模大小”邏輯——永久邊界大，規劃邊界小

參考國內外城鎮開發邊界劃定和研究經驗，采用雙重開發邊界劃定工作模式：一是在本輪規劃編制過程中，科學論證并確定“永久性城鎮開發邊界”即“大邊界”或“剛性控制邊界”。其工作基本方法為參考水資源等自然資源承載能力，分析城市最大承載人口規模和建設用地承載規模，并結合生態保護區域、農業發展區域等進行邊界校核，劃定城市開發建設最大控制范圍，納入“三線”管控體系，統一“三線”為“永久性”（極特殊情況下可調整）管控邊界。二是結合15年城市發展和建設實際空間需求，在2035年規劃期限劃定“規劃城鎮開發邊界”，即“小邊界”或“預期發展邊界”。同時，建議該邊界不與建設用地規模指標完全對應，即不按照“圖數一致”和“圖數皆管”的模式開展劃定工作，可依據地方城市實際發展需求和規劃構想，統籌進行空間結構設計，進而引導該邊界空間形態的確定。

至于城鎮開發邊界對城市空間格局和城市集聚程度的管控作用，建議以建設用地規模、城市連綿度、土地產出效率、基礎設施投資及使用效率等指標判斷城市空間開發建設效率，構建“效率剛性、空間彈性”的管控手段。將以上指標納入地方政府年度考核指標體系，并根據歷年實際考核情況，建立完善的建設用地規模指標動態調整制度。結合國土空間規劃“一年一體檢、五年一評估”的規劃實施評價工作，對城鎮建設用地規模指標使用情況較差、開發進度緩慢、發展動力不足、土地使用低效的地方城市，予以“規劃城鎮開發邊界”動態調小的規劃制約；對城鎮建設用地規模指標使用情況較好，發展動力強勁、延續性較強的城市，應傾斜指標獎勵，于規劃期內適度擴大“規劃城鎮開發邊界”。

2.2 梳理“管控剛彈”邏輯——底線管控強，功能管控弱

進一步明確城鎮開發邊界的分類管控要求，采用“邊界彈性、底線剛性、功能彈性、要素剛性”的總體管控策略。所謂“邊界彈性”，即明確“規劃城鎮開發邊界”與“永久性城鎮開發邊界”的區別，前一邊界可在規劃期內根據實際發展進程和隨機性需求進行動態調整，故邊界管控相對“模糊”；所謂“底線剛性”，即以“永久性城鎮開發邊界”嚴控開發建設行為上限，與生態保護紅線和永久基本農田保護紅線共同構成永久性空間管控線體系；所謂“功能彈性”，即在市級國土空間總體規劃中僅明確規劃城市空間結構和功能分區，對邊界內具體用地功能不進行統籌控制，將土地管理權限充分下放至區縣，在不違背城市主體功能格局設想的前提下，在控制性詳細規劃階段深化用地管控，并采用“戰略留白用地”等手段進一步提升用地管控彈性；所謂“要素剛性”，即對邊界內的重點管控要素進行剛性控制，如規劃“四線”、開發強度、建筑高度等。

2.3 梳理“公平效率”邏輯——效率中公平，公平中增效

為滿足上文中提到的城鎮化和工業化水平進一步提升的根本需求，并滿足綜合統籌城市、區縣、鎮、村經濟和空間發展，建議在國土空間規劃體系下，建立既能最大化用地指標投放效率，又能充分維護地域間、城鄉間發展公平性的新增建設指標分配規則。對此應做出兩點嘗試：一是在保證效率的基礎上保障不同地域公平發展權，建立以“機會公平”而非“數理公平”為價值導向的指標分配機制，即在確保投放的新增建設用地指標使用效率均能得到有效控制的前提下，擯棄行政系統對新增建設用地指標的計劃控制，打破現有建設用地指標分配機制桎梏，采用動態、彈性的指標分配模式，即無論是國分省、省分市、市分區縣、區縣分鎮和鎮分村等指標分配行為，均不應以具體指標數值形式下發，可采用上文提及的彈性用地管理模式或預留大量機動指標模式解決此問題。應充分利用“級差地租”效應，最大化地以市場機制推動新增建設用地指標的分解、使用和流動，有效引導社會資本和公共資本投入整體利益最大化區域，保障城鎮經濟發展動力，同步促進地區配套服務水平不斷完善。二是在保障“機會公平”的分配機制建立基礎上，嚴控土地使用效率，將土地使用投入、產出等指標充分納入行政管理考核體系，健全考核評估機制，完善低效用地騰退置換機制。以此兩項舉措互為促進，全面推動新增建設用地指標投放和土地使用實現帕累托改進。另外，應進一步豐富建設用地新增途徑，除新增建設用地指標外，本輪規劃應強調存量指標合理利用，并重點關注集體建設用地流量增減掛鉤指標。

2.4 梳理“城土差異”邏輯——土規管底線，城規定格局

針對上文提及的原城鄉規劃和原土地利用規劃技術價值和方法體系如何在國土空間規劃體系中融合應用的困境，需要充分發揮兩規各自的優勢，加強對底線管控和對格局引導的能力。

土地利用總體規劃體系中的重點管控規則可分兩部分實施：一是生態保護紅線、永久基本農田保護紅線和“永久性城鎮開發邊界”應明確邊界準確坐標，剛性劃定和控制保護底線及發展上限；二是應用新增建設用地指標管控工具，與新增建設用地指標使用情況、用地利用效率等指標共同成為考核地方政府土地規劃管理效率和調整優化國土空間總體規劃方案的重要依據。

城鄉規劃體系中的規劃技術價值取向，將作為“規劃城鎮開發邊界”劃定的重要依據，通過對人口、產業、用地規模的科學預測，設計理想化空間格局?；谠青l規劃編制經驗，該論證和格局設計必將存在不準確性和難以預見性，故在國土空間規劃方案制定過程中，對于多數城市而言，多中心網絡化的城市功能和空間布局尤為重要。一旦經規劃實施發現規劃規模或空間形態論證有誤，可根據實際城市發展需求對若干組團進行整體削減或增加，而非大規模調整城市規劃空間結構和與之匹配的市政、交通、公服、綠地系統等其他相關空間規劃內容。

3 創新城鎮開發邊界劃定后的管控機制

3.1 打破行政管理壁壘，促進土地要素市場化流動

城鎮開發邊界劃定初衷是保障發展底線和控制城市無序蔓延，但在中國實踐期間逐步演化為對用地規模指標和用地布局形態進行上下貫穿的剛性計劃管控，如在國土空間規劃體系下，逐步放開土地行政管理權限，全面提升土地利用市場化水平，將一定程度上緩解此類困境。但從國土空間政策管理機制上，仍存在一定制約因素，如中國與其他西方國家土地管理權限最大不同即中國城鎮土地全部國有，且自由流動開發受到行政管理限制，土地指標的異地流轉目前也未完全放開，這與土地指標流動和使用最大化市場化的觀點二律背反。

在中國漫長的土地制度改革歷史上，其實存在諸多類似嘗試，如成渝地票等，為土地指標跨地區投放，提升市場經濟效率做出了先行探索。實際上，雖未得到土地管理法明確指引或中央政策文件的系統支持，在部分地區現實操作中，行政區間常以跨區飛地、行政區或鎮村私下稅收分成和轉移支付協議等模式實施，已形成介于政府剛性控制和自由市場交易流動之間的土地指標跨區域使用市場機制。值得一提的是，除增量建設用地指標外，增減掛鉤指標異地交易制度已探索推行多年，但政府統一定價的土地指標流轉模式，制約了土地指標交易的市場定價權，實際實施過程中難以有效起到平衡地區貧富差距和引導財政合理轉移支付的作用。因此，全面放開土地指標異地自由交易市場，適度剝離土地指標行政定價權，是未來值得深度探索的土地交易機制方向。

3.2 建立生態農業保育補償機制，因地制宜設置行政區行政考核指標

以生態安全保育、農業安全保育等戰略功能為主的行政區、縣、鎮、村在當前的城鎮開發邊界劃定和指標分解思路中并未得到充分考量，為保障生態農業空間而犧牲的建設空間發展權，在目前自上而下的國土空間規劃體系和城鎮開發邊界技術路線中并沒有得到有效補償。建議在國土空間總體規劃編制過程中，建立完善的生態農業保育補償機制，如針對濕地保護、國家公園保護、森林保護、基本農田和耕地集聚區等生態農業保育功能重點承載區域，制定全國統一的財政支出和轉移支付機制，并充分對接中國碳達峰、碳中和發展目標，策劃建立完善的碳排放指標交易方案，確保生態保育和農業保育地區能得到強有力的經濟支持，全面促進生態保護向生態經濟轉軌，農業保障向農業經濟轉軌。

另外，針對此類區縣、鎮村行政主體，應跳出“唯經濟發展論”的發展模式制約，堅持生態農業發展引領，區別城鎮和產業重點發展行政區域，避免“千城一律”“千區一律”“千鎮一律”“千村一律”追求產業園區建設帶來的產業經濟收入和空間發展帶來的固定資產投資經濟拉動力。應明確生態農業地區發展定位，確立以生態環境保護和農業安全保護為主的行政效能指標考核體系，在行政管理體制上支持地區差異化發展，充分發揮各地區比較優勢。

3.3 建立完善的國土空間規劃彈性調整變更機制

可以預見，國土空間規劃作為統管15年國土空間資源開發與保護的綜合性空間規劃，難以畢其功于一役，指望一次性將15年空間發展藍圖于規劃編制期間敲定難于登天，這也是各城市國土空間規劃成果和城鎮開發邊界劃定方案難以完成的掣肘之處。建議結合規劃“1年一體檢、5年一評估”的動態體檢評估機制，建立完善的國土空間總體規劃調整完善機制?？稍O計多重開發邊界劃定方案共同納入規劃主體成果的報審模式，即將上文提及的“永久城鎮開發邊界”和“規劃城鎮開發邊界”共同納入審批程序。在未來土地增量不確定的情況下，土地審批以“永久開發邊界”為剛性控制要素，嚴格不得超出該邊界范圍；以“規劃城鎮開發邊界”為依據，盡可能將按照規劃用地組團布局集中布局新增建設用地，提高設施配套和土地使用效率。通過5年建設用地指標使用情況進行綜合評定考核，土地增長過慢的城市適度降低“規劃城鎮開發邊界”面積，土地增長較快的城市適度增大“規劃城鎮開發邊界”面積，保障規劃隨實際發展情況動態更新完善。

4 結語

綜上，筆者認為，城鎮開發邊界劃定工作需充分預留空間管控彈性，落實效率和公平兼顧的價值取向。該項工作是市級國土空間規劃編制工作的核心環節之一，其劃定方法在近階段將繼續深入探索和廣泛討論，本文僅從市級國土空間規劃實際工作角度提出個人觀點，旨在拋磚引玉，希望能引發國土空間規劃實操工作者的相關思考。