我國農村養老服務制度70年的回顧與展望
——基于“提供-籌資-規制”的框架分析

梁 譽，董 靜

(南京財經大學 公共管理學院，南京 210023)

一、研究緣起

我國自2000年步入老齡化社會以來，人口老齡化速度持續加快。據2021年第七次全國人口普查結果顯示，我國60歲及以上老年人口達到2.64億，占人口總數的18.7%(1)《第七次全國人口普查公報》(第五號)，http：//www.stats.gov.cn/ztjc/zdtjgz/zgrkpc/dqcrkpc/ggl/202105/t20210519_1817698.html。。20年間老年人口比例增長了8.4個百分點(2)《第七次全國人口普查公報解讀》，《經濟日報》2021年5月12日。，人口老齡化問題日趨嚴重。為有效解決這一問題，黨的十九屆五中全會將積極應對人口老齡化上升為國家戰略，其中健全養老服務制度成為關鍵一環。就目前而言，我國解決養老問題的關鍵和重心在農村，突破口也在農村(3)杜鵬：《中國農村養老服務現狀與發展方向》，《中國社會工作》2018年第26期。。近年來，農村人口老齡化進程逐漸加速，程度不斷加深，呈現出老齡化速度快于城鎮、家庭日趨小型化和空巢化等鮮明特征(4)陸杰華、沙迪：《新時代農村養老服務體系面臨的突出問題、主要矛盾與戰略路徑》，《新疆師范大學學報》(哲學社會科學版)2019年第2期。，使得農村老人照顧危機、照顧赤字日益凸顯，養老壓力愈加嚴峻。提升養老服務(5)本文所謂的“農村養老服務”是指在農村地區，由政府、社會組織、企業等社會性力量為老年人提供的供養、照料和精神慰藉等服務。的供給能力，滿足廣大老年人的養老服務需求，已成為當前農村養老保障制度建設中迫切需要解決的議題。

經過70多年的建設與發展，特別是在五保供養制度、福利服務社會化、弱勢老年人保障服務等相關政策的建立與推動下，我國農村養老服務制度從無到有，養老服務體系也初步構建起來，在保障農村老年人基本養老服務需求方面發揮了重要作用。然而，受歷史因素的影響，農村養老服務在發展過程中存在嚴重的“欠賬”問題，在供給力量、技術要素、服務觀念等方面都明顯滯后于城市地區(6)杜鵬、王永梅：《鄉村振興戰略背景下農村養老服務體系建設的機遇、挑戰及應對》，《河北學刊》2019年第4期。，對滿足當前農村老人不斷提升的對美好養老服務需求的向往帶來了較大挑戰。因此，亟需全面、系統地梳理70多年來農村養老服務制度變遷的基本路徑，破解農村養老服務供給中的主要困難，為新時代農村養老服務制度的優化改革提供方向。

二、研究回顧與分析框架

隨著我國養老服務發展的不斷推進以及改革實踐的日益深化，從歷史的角度探究養老服務制度的演變路徑與發展邏輯，逐漸成為養老服務研究的一個重要領域，引起了許多學者的關注。如郭林和張亞飛以參與主體為對象，對民間資本參與養老服務體系建設的歷程進行了三階段的分析(7)郭林、張亞飛：《中國民間資本參與養老服務體系建設的變遷與評析》，《學術論壇》2014年第4期。；陳景亮聚焦于機構養老服務的發展，回顧了我國從古至今機構養老服務的變遷(8)陳景亮：《中國機構養老服務發展歷程》，《中國老年學雜志》2014年第13期。；韓艷基于政策文本，梳理了1949—2014年我國養老服務供給政策演進的階段與特點，以及不足與發展方向(9)韓艷：《中國養老服務政策的演進路徑和發展方向——基于1949—2014年國家層面政策文本的研究》，《東南學術》2015年第4期。；伍芷蕾和郁俊莉則以政策網絡為視角，分析了社會養老服務政策變遷的特征(10)伍芷蕾、郁俊莉：《中國社會養老服務政策變遷分析：基于政策網絡視角》，《湖北行政學院學報》2018年第1期。。總體而言，目前學者們大都圍繞參與主體、政策建設、服務模式等方面，探究了養老服務制度發展的歷史路徑，剖析了其中形成的經驗與問題。這種研究路徑雖然對各自關注的內容給予了比較深入地剖析，但卻容易陷入一種生產或提供傾向的局限。尤其是在我國養老服務主體多元化的背景下，僅通過單一維度的關注，很難對養老服務制度的結構進行整體性的呈現與精確性的分析。

在福利制度的研究中，對于福利服務供給的認知維度實際上存在一個縱向擴展的過程(11)丁學娜、李鳳琴：《福利多元主義的發展研究——基于理論范式視角》，《中南大學學報》(社會科學版)2013年第6期。。最初，對福利服務制度的分析傾向于關注福利的“提供”；之后，為了更好地揭示福利國家市場化與私有化后政府與其他供給主體之間的關系，以及福利供給形式的多樣性(如使用者付費、合同外包、憑單制等)，“籌資”的維度開始從提供中區分出來(12)Pinker R，“Making Sense of the Mixed Economy of Welfare”，Social Policy and Administration，Vol.26，No.4，1992，pp.273-284.(13)Spicker，P，Social Policy：Theory and Practice，Bristol：Policy Press，2014，pp.256-257.；后來，許多學者認為，通過法規措施干預分配的方式也是福利供給的一項重要機制，卻往往被忽視，故“規制”逐漸被納入到福利制度的分析之中(14)Le Grand，Julian，“Knights，Knaves or Pawns? Human Behavior and Social Policy”，Journal of Social Policy，Vol.26，No.2，1997，pp.149-169.。這使得福利服務制度的研究逐漸形成了一個“提供-籌資-規制”的三維分析框架(15)Martin Seeleib-Kaiser，Welfare State Transformations in Comparative Perspective，New York：Palgrave Macmillan，2008，p.12.(16)[英]馬丁·鮑威爾：《理解福利混合經濟》，鐘曉慧、岳經綸譯，北京：北京大學出版社，2011年，第15頁。，協調政府、市場、志愿部門等供給主體，將其不同功能、服務范圍、資金來源、籌資方式、市場規制等機制整合起來。

為了更為系統地探究我國農村養老服務制度的發展，本文將基于這一福利服務制度的“三維”框架進行路徑分析：首先，在服務提供維度上，主要剖析農村養老服務各供給主體的作用、服務對象的選擇以及服務項目的內容。即服務的提供者是誰？向誰提供服務？提供什么樣的服務？其次，在服務籌資維度上，主要分析農村養老服務的資金來源。即服務的籌資出于政府、社會、市場還是個人？是通過政府補貼、服務收費、社會捐助還是其他方式進行籌集？最后，在服務規制維度上，主要分析政府對農村養老服務管理的范圍及其對其他主體的控制程度。即管理涉及的領域有哪些？在市場準入、價格控制、服務質量評估等方面，政府的管控力度是強是弱？(如圖1所示)

圖1 我國農村養老服務制度發展路徑的“三維”分析框架

三、我國農村養老服務制度發展的基本路徑

由于我國各個發展階段的經濟與社會背景不同，社會政策的具體體制機制和運行方式隨之呈現出差異化的發展態勢(17)關信平：《我國社會政策70年發展歷程與寶貴經驗》，《中國社會科學報》2019年8月27日。。同樣，從農村孤寡老人的救濟與供養到農村養老服務體系的建立，我國農村養老服務制度在不同時期也經歷了不同程度的發展與改革。

(一)服務的提供：從集體救濟到社會化保障

中華人民共和國成立之初，各級政府就十分重視農村鰥寡孤獨群體的生活問題，并將其當作社會緊急救濟的重點對象。土地改革基本完成后，雖然國家由于資金短缺及重工業優先發展戰略的實施，使得農村的一系列社會問題相對擱置，但農業合作化思路的提出卻在很大程度上解決了多數困難農民的生產生活問題，同時也為妥善安排、照顧鰥寡孤獨和殘疾人的基本生活創造了條件。1956年頒布的《一九五六年到一九六七年全國農業發展綱要》與《高級農業生產合作社示范章程》均有規定，對于生活無依無靠、無勞動能力、無經濟來源的孤寡老人和殘疾人及孤殘兒童，農村集體組織要給予“保吃、保穿、保住、保醫以及保葬”，即“五保”供養(18)后文出現的“五保”一詞均指此意，不再另作解釋。。人民公社體制確立后，一些地方開始試辦敬老院，對五保對象實行集中供養。1958年12月，《關于人民公社若干問題的決議》規定：“要辦好敬老院，為那些無子女依靠的老年人(?五保戶?)提供一個較好的生活場所。”(19)《關于人民公社若干問題的決議》，《中華人民共和國國務院公報》1958年第36期。此后，全國各地立足“一鄉一院”的目標，依托農村集體經濟，紛紛創建敬老院，力圖解決五保老人的照顧問題。截至1958年底，全國敬老院總數超過15萬家，收養的五保對象300余萬人(20)崔乃夫等：《當代中國的民政》(下)，北京：當代中國出版社，1994年，第106-107頁。。

改革開放之后，伴隨著家庭聯產承包責任制的推行和人民公社體制的解體，農村集體福利事業一度因農村集體經濟的迅速萎縮而陷入供給不足的境地，但農村五保供養制度在一定程度上卻得以維系。20世紀80年代中期，社會福利社會化改革推動了農村養老服務供給社會化的萌芽，農村養老服務事業建設的資金渠道不斷拓寬，個人、社會和市場的力量逐步參與其中。如一些先富裕起來的農民自籌資金個人開辦敬老院，義務供養五保老人(21)1988年7月，民政部發出《關于支持和表彰個人辦敬老院的決定》，在會議和《決定》的推動下，個人辦院得到了較快的發展。據不完全統計，到20世紀80年代末，個體辦的敬老院已發展到40多所。見崔乃夫：《當代中國的民政》(下)，北京：當代中國出版社，1994年，第120頁。。1997年，《農村敬老院管理暫行辦法》規定：“敬老院是農村集體福利事業單位。敬老院以鄉鎮辦為主，五保對象較多的村也可以興辦。提倡企業、事業單位、社會團體、個人興辦和資助敬老院。”(22)《農村敬老院管理暫行辦法》，http：//www.gov.cn/ztzl/2005-12/31/content_143926.htm。由此，農村敬老院開始從救濟型向福利型轉變，其接受對象也開始從單純的五保老人逐步向社會老人擴展。

進入21世紀以來，為了解決農村五保供養存在的經費挪用、標準降低、應保未保等問題，國務院于2006年修訂了《農村五保供養工作條例》，開始強化地方政府和中央政府對于五保供養的財政責任，標志著農村五保供養責任由農村集體向國家轉移。此外，為了更好地應對人口老齡化快速發展對傳統家庭養老模式的沖擊，2006年，國務院還出臺了《關于加快發展養老服務業的意見》，明確規定：“發展養老服務業要按照政策引導、政府扶持、社會興辦、市場推動的原則，逐步建立和完善以居家養老為基礎、社區服務為依托、機構養老為補充的服務體系。”(23)《國務院辦公廳轉發全國老齡委辦公室和發展改革委等部門關于加快發展養老服務業意見的通知》(國辦發〔2006〕6號)，http：//www.gov.cn/zhuanti/2015-06/13/content_2879022.htm。這促使更多的社會和市場主體參與到農村養老機構的建設中，一些新型的養老服務模式如社區養老、居家養老等開始向農村地區延伸。

“十二五”和“十三五”時期，《關于加快發展養老服務業的若干意見》《“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃》等一系列文件的出臺，進一步深化了農村養老服務多元化的供給結構；《關于加強農村留守老年人關愛服務工作的意見》《國務院辦公廳關于推進養老服務發展的意見》等政策的實施，使得農村地區建立起經濟困難老人補貼制度與留守老人關愛服務體系。高齡、空巢、失能等老年群體被納入到養老服務保障范圍內，可以無償或低償地獲得托養、互助養老、健康管理、長期護理等服務。“截止到2019年底，農村地區已建立養老服務機構15932個，機構床位數達164.5萬張，接受入住老人涵蓋特困、自費和優撫人員達87.7萬多人。并且，農村擁有社區養老照料機構和設施數33805個、社區互助型養老設施也建有90276個”(24)《中國民政統計年鑒2020》，北京：中國社會出版社，2020年。。

(二)服務的籌資：從村社支持到多渠道籌資

人民公社時期，人民公社的分配原則在公社內部具體化為工分制。集體提留的公益金作為這一分配制度的重要內容，構成五保供養最重要和最基本的經濟來源(25)肖林生：《農村五保供養制度變遷研究：制度嵌入性的視角》，《東南學術》2009年第3期。。實行家庭聯產承包責任制之后，集體經濟逐步衰敗，五保制度因此一度遭遇籌資困難。在工業相對發達的沿海地區，鄉鎮企業為農村公益事業提供一定的經費支持，而在工業不發達的中西部地區，“村提留、鄉統籌”幾乎是五保供養的唯一經費來源(26)顧昕、降薇：《稅費改革與農村五保戶供養融資體系的制度化》，《江蘇社會科學》2004年第3期。。1991年，《農民承擔費用和勞務管理條例》規定：“村提留包括公積金、公益金和管理費……公益金用于五保戶供養、特別困難戶補助、合作醫療保健以及其他集體福利事業……鄉統籌費可以用于五保戶供養。五保戶供養從鄉統籌費中列支的，不得在村提留中重復列支。”(27)《農民承擔費用和勞務管理條例》，《中華人民共和國國務院公報》1991年第41期。1994年以后，隨著分稅制的實施，縣、鄉鎮財政危機普遍出現。另外，從1997年開始，鄉鎮企業逐步走向低谷，縣鄉財政和農村集體出現經濟拮據(28)陳錫文：《中國縣鄉財政與農民增收問題研究》，太原：山西經濟出版社，2003年，第16-25頁。。農村集體福利事業只能通過農村集體向農民進行收費和攤派加以維持(29)貢森、王列軍、佘宇：《農村五保供養的體制性問題和對策——以山東省為例》，《江蘇社會科學》2004年第3期。。與此同時，為了減輕集體和國家的負擔，20世紀80年代中后期以后，許多農村敬老院都發展起了院辦經濟，如自營農副生產、敬老院辦廠等，走上了“以副補院”的道路。并且，在農村敬老院，可以多種方式開展生產經營性活動，如接收社會老人自費入院等；個人或組織也可以通過慈善捐贈的方式支援農村敬老院建設。總體來說，社會資金的引入客觀上為農村五保供養制度籌資問題的解決提供了一條新的路徑。

進入21世紀以來，農村稅費改革為農村五保制度的籌資帶來了新轉機。農村公益事業的經費逐步改變列支方式，由“村提留、鄉統籌”轉向農業稅和農業特產稅附加稅。2006年修訂的《農村五保供養工作條例》規定：“農村五保供養資金，在地方人民政府財政預算中安排……中央財政對財政困難地區的農村五保供養，在資金上給予適當補助”(30)《農村五保供養工作條例》，http：//www.gov.cn/zwgk/2006-01/26/content_172438.htm。。這一規定標志著國家開始承擔五保供養的財政責任。為了加快推動農村養老服務體系的整體性發展，近年來，伴隨著《社會養老服務體系建設規劃(2011—2015年)的通知》《中國老齡事業發展“十二五”規劃》《國務院關于促進健康服務業發展的若干意見》等支持性政策的出臺，農村居民收入水平的提高，農村養老服務的籌資渠道不斷擴展，政府補貼、社會注資、經營性收入，甚至一些私人捐助等，逐漸成為農村養老服務籌資的主要渠道。至此，包括國家、社會、市場、個人在內的多元化的農村養老服務籌資格局逐漸形成。

(三)服務的規制：從集體管理到政府規制

自中華人民共和國成立到改革開放初期，我國對于農村養老服務的制度安排，主要散見于一些與農業生產、集體建設相關的文件中(如表1所示)，且在內容上只對供給主體、救濟對象、籌資及補助方式等做出了簡單的規定，沒有形成獨立的規制體系。這一時期，國家對于農村敬老院這種養老服務機構的行政管理，常常伴隨著社會政治運動而施行各種整頓、調整(31)張再云：《從管控到規制：新中國成立以來我國養老機構監管政策的歷史脈絡》，《老齡科學研究》2015年第1期。。因此，對養老資源與各類服務的分配基本上是由農村集體進行自我管理，規范化水平相對較低。

表1 中華人民共和國成立早期農村養老服務的相關政策文件

資料來源：由作者自行整理而得。

改革開放以后，為了改進五保供養工作，民政部于1982年開展了第一次五保普查，推動了五保相關規章制度的建立。與此同時，河北、云南等省和許多縣也相繼頒發了五保工作地方性法規，對五保工作做了相對明確的規定。1994年，國務院頒布了第一部關于五保供養的專門性法規《農村五保供養工作條例》，它與1997年出臺的《農村敬老院暫行管理辦法》，加強了對五保供養的對象、內容、形式，以及農村敬老院院務、財產、生產經營等方面的管理，標志著農村五保供養工作開始走向規范化。隨后，全國各省、市、縣、鄉鎮結合當地情況，制定了一系列關于農村五保供養細則和敬老院管理辦法，逐漸形成自上而下相對協調統一的管理制度體系。

2000年，民政部制定《老年人社會福利機構基本規范》；同年，財政部發布《關于對老年服務機構有關稅收政策問題的通知》；2002年，人力資源和社會保障部頒布《養老護理員國家職業技能標準》。這些文件對包括農村地區在內的所有社會養老服務機構的服務內容、護理標準、機構管理、人員配置等方面，都做出了較為詳細的規定。2006年，《農村五保供養工作條例》重新修訂，針對農村養老機構的建設，更是提出了審批、管理、建設、財稅方面的要求，并進一步明確了各級政府部門監督管理的職責，建立了社會公告監督制度，增設了相應的法律責任。這些規章制度的集中出臺，體現了國家層面及各級政府對農村養老服務規制的提升。2013年之后，國家又加強了對于養老服務供給側領域的改革，更加注重服務的高質量與標準化建設。例如，2017年3月，民政部等六部門開始了為期四年的“養老院服務質量建設”專項行動，對全國養老院服務質量進行大檢查、大整治。2017年以來，國家又陸續發布了《養老機構服務質量基本規范》《養老機構等級劃分與評定》《養老機構服務安全基本規范》等國家標準，完善了養老服務的標準體系。

(四)從一體化到多元化：農村養老服務制度的結構性轉變

總體而言，經過70多年的建設與改革，我國農村養老服務制度在結構上走出了一條從“一體化”到“多元化”供給的道路。中華人民共和國成立之初，尤其是1956年之后，我國的農村養老服務制度被框定在五保供養制度之內，服務的主體僅僅是村社組織，服務的對象是五保老人，服務的內容較為基礎，主要是生活救濟，服務的資金主要依靠集體經濟，服務的供給規范化程度比較低。

改革開放以來，隨著農村集體經濟的逐步瓦解以及人口老齡化問題的日益凸顯，計劃經濟時代傳統村社一體化的養老服務制度，在結構上開始發生多元化的改變，并在范圍上逐漸突破集體福利的性質，擴展到社會福利的范疇。首先，在提供領域，一些社會力量通過興辦敬老院的方式進入到服務的生產環節，一部分原有的農村敬老院逐步走上民營化的道路，向社會開放。這種“由外向內”與“由內向外”所形成的雙向社會化運動，實現了農村養老服務主體與對象、內容與類型的多樣化發展。其次，在籌資領域，20世紀80年代中后期，院辦經濟以及自費收養等經營管理方式的引入，為敬老院的發展注入了新的資金來源。2006年《農村五保供養工作條例》的修訂，公共財政成為五保制度的籌資主體，加上近年來政府陸續出臺的一系列推動養老服務發展的激勵性政策，都促使農村養老服務朝向多渠道的籌資格局轉變。最后，在規制領域，伴隨著相關養老服務供給規章制度的建立以及監管行為的實施，國家加強了對農村養老服務提供主體、覆蓋對象、服務內容、生產形式等方面的管理，農村養老服務的規制進入到規范化和標準化的新階段(如表2所示)。

表2 農村養老服務制度的結構性轉變

四、我國農村養老服務發展的主要問題

經過70多年的建設，我國農村養老服務制度歷經從無到有，在結構上走出了一條從“一體化”到“多元化”供給的道路。然而，近年來伴隨著農村老年人生活水平的不斷提高，尤其是對高質量養老服務需求的日益提升，現有的養老服務制度在供給過程中顯露出一系列的發展問題。

(一)農村養老服務的供給能力不足

從目前的主體結構來看，我國農村社會養老服務大部分是由鄉鎮政府以及村級集體提供的。例如，到2017年底，江蘇城鄉已建成養老機構2463家，其中農村敬老院1135家，占比達到農村養老機構的絕對多數(32)唐悅：《江蘇2463家養老機構接受史上最嚴標準化大檢查》，《新華日報》2018年5月31日。。雖然，我國近年來不斷鼓勵并支持社會組織、企事業單位、個人等社會力量進入農村養老服務提供領域，但受農村養老服務市場環境不足的影響，社會力量提供農村養老服務的熱情和參與度依然不高，甚至不愿進入。供給主體結構的失衡，在很大程度上阻礙了農村養老服務普惠化和多樣化的進程。一是社會化提供力量的不足，使得農村養老服務的覆蓋范圍仍然以少數困難和弱勢的老年群體為主，那些有養老服務需求的一般老人，哪怕是自費老人，可能會因資格性和可及性的限制而無法充分獲得相應的服務(如表3所示)。二是市場化生產機制的欠缺，造成服務提供者對服務需求的敏感性和技術性偏低，即服務生產的內容更多側重于較為單一的和基本的生活類照顧以及休閑類服務，而在滿足老年人醫療保健、康復護理、精神慰藉等多樣化和專業化服務需求上存在明顯的短板，如設備、人員、技能短缺，進而影響了服務的供給質量。

表3 2015—2017年城鄉養老機構服務對象比較情況

資料來源：根據2016年至2018年的《中國民政統計年鑒》相關數據資料整理所得。

(二)農村養老服務的籌資渠道不暢

財政資金是當前農村養老服務籌資的主要來源之一，其主要體現在國家對五保供養、經濟困難的高齡和失能老人提供養老服務補貼，以及為社會力量舉辦的養老服務機構提供資金支持，但總體來看，我國目前對農村養老服務的投入仍存在資金短缺的問題。一是受自身財政壓力限制，鄉鎮政府對于農村敬老院的資金支持不足，致使許多敬老院在日常運轉和管理上存在困難。二是各級政府對市場化養老服務的財政補貼力度較小，尤其在一些欠發達地區，政府用于養老服務體系建設的資金存在投入稀少、擠占挪用、執行不力等問題，很難保障農村養老服務機構的建設和運營。三是我國農村“未富先老”的特點格外突出，尤其是農村老年人的養老金偏低。盡管近幾年中央及地方不斷提高標準，但農村基礎養老金人均水平到2020年底也僅有170元/月(33)新華網客戶端：《未來五年，城鄉居民養老金還會漲嗎？》，https：//baijiahao.baidu.com/s?id=1694394085305943861&wfr=spider&for=pc。。加之“養兒防老”的家庭養老傳統，使得農村老年人的服務消費意識比較保守，個人與家庭的消費性資金對于農村養老服務的拉動效用并不明顯。另外，在現階段，社會對養老服務事業捐贈意識仍較薄弱，加上金融市場對養老服務機構貸款融資的壁壘等因素，都進一步加劇了農村養老服務籌資的困難。

(三)農村養老服務的規制安排不善

雖然農村養老服務已經實現了從集體規制到政府規制的轉變，但就現行的規制情況而言，其在制度設計與實施上仍存在一些問題。一是在規制層級方面，目前養老服務規制的層級主要停留在行政法規和規章標準層面，雖然具有一定的規范性作用，但其終究不屬于法律的范疇，影響了農村養老服務行業管理、監督、懲治的效力。二是在監管方式方面，過度依賴政府監管的現象普遍存在，第三方監督與評估機制的引入率和成熟度還比較低。在操作環節上，對于農村養老服務的監管缺乏精細化的措施與標準，并且大多數規則的設置多關注服務準入與主體監管，而對服務的輸出如質量與價格的控制等則涉及較少，在很大程度上降低了服務監管的專業性、科學性與效率性。三是在獎懲機制方面，現有的支持性政策偏重于符合資質的非營利性機構，疏忽了對其他如企業和私人性質且作出貢獻的機構的優惠與獎勵。而現有懲治性政策的處罰力度又不強，導致養老服務提供者的違規成本較低，不利于農村養老服務市場規范有序的發展。

五、我國農村養老服務發展的優化方向

不同于一般的產品，養老服務是一類可能會由個人偏好缺陷而導致消費者消費量低于社會希望的消費量的產品，屬于“有益品”(Merit Goods)的范疇(34)Jansson J O.“The Myth of the Service Economy—An Update”，Futures，Vol.41，No.3，2009，pp.182-189.。為了釋放它所具備的外部效益(35)[美]鮑德威、威迪遜：《公共部門經濟學》，鄧力平譯，北京：中國人民大學出版社，2000年，第44頁。，避免人們對其消費和使用的無知與不足，此類產品應在國家干預下完成供給(36)劉虹：《有益品的性質與公共利益的識別》，《當代財經》2007年第8期。，即國家要在農村養老服務的供給中發揮主導作用。但通過對我國農村養老服務70多年的發展歷程分析發現，無論是計劃經濟時期的集體供給，還是近年來相關的政策輸出與資金投入，國家對于農村養老服務供給責任的承擔與功能的發揮均處于缺位與不足的狀態，這也是造成農村養老服務供給在社會化、多渠道、規范性等方面不充分的根本原因。為此，未來促進農村養老服務制度更好發展的治本之策，便在于強化國家的供給責任。當然，這種責任的強化并不是“全環節”或是“統包式”的增強，關鍵是各級政府如何在漸已成型的多元結構中，通過自身供給角色的最優化扮演，實現各參與主體供給功能的最大化發揮。

(一)創造良好的制度環境，構建現代型的服務提供體系

一般而言，市場在提高福利服務的生產效率、服務質量、需求回應上比政府更為靈活多樣。因此，在農村養老服務提供環節，政府要做好促進者的角色，更多地引入市場機制，提升與擴大服務的生產能力。具體而言，一是政府要從農村養老服務的生產領域逐步退出，大力推廣農村敬老院民營化改革(如公辦/建民營)，利用存量資源擴大社會老人的服務受益范圍；二是政府要為農村養老服務的社會化發展創造更為有利的政策條件，如制定更為優惠的稅費減免政策，嚴格各項支持性政策的執行，開發更多的公私合作項目，維護公平的市場環境等，以吸引和培育社會組織、企事業單位等社會力量更為廣泛與深入地參與農村養老服務建設，提供更加專業化、多樣化以及貼近民眾需求的養老服務。政府還要做好安排者的角色。從未來趨勢看，相關部門要更多從農村的傳統習俗與現實需求出發，將農村養老服務制度建設更多地投向居家與社區養老領域，重點圍繞多層次服務體系(尤其是醫療保健、康復護理、精神慰藉等服務)，以及基礎服務設施建設和專業人才培養，構建現代型的農村養老服務提供體系。

(二)發揮政府的多重籌資功能，拓展多樣的資金渠道

養老服務的有效提供，離不開充足的資金保障(37)林閩鋼、梁譽：《準市場視角下社會養老服務多元化籌資研究》，《中國行政管理》2016年第7期。，因此，建立一個制度化、可持續的農村養老服務籌資機制尤為關鍵。一是要充分發揮政府的直接籌資功能，加大財政資金對農村養老服務業的支持力度，如以單獨設項的方式將養老服務支出納入到各級財政預算體系，增加福彩公益金用于養老服務的支出比例，以及嚴格落實各項資金支持政策的發布與執行等，為農村養老服務體系建設提供穩定的資金來源。二是要強化政府的間接籌資功能，激發更多的社會資金注入農村養老服務領域。如政府要進一步提高農村居民基礎養老金待遇以及困難老人的服務補貼水平，以增強農村老年人的養老服務消費能力；政府還要制定更具激勵性的慈善政策，激發全社會對農村養老服務的捐贈意識和行為，為農村養老服務的發展拓展更多的籌資渠道。

(三)加強法制建設與生產監管，建立強效的規制制度

構建起強有力的農村養老服務規制制度，須從多個方面入手。一是強化法制保障，要彌補現有法律方面的缺失。盡快制定《老年人社會福利法》這一養老服務領域的“基本法”，并在此基礎上配套出臺《養老服務管理條例》，對養老服務的規劃建設、責任范圍、內容形式、監督管理、法律責任等方面進行統一規范，確保農村養老服務的各項規制行為有法可依。二是加快養老服務標準體系建設，要將規制改革的重點聚焦于養老服務的生產與評估。健全涵蓋建筑設施、環境安全、服務提供、人員管理、機構運營等養老服務供給各要素的結構完整、標準明確、操作性強的體系。三是建立多元監督與評估機制，要更多地引入第三方監督與評估的方式。在強化政府部門對養老服務行業的監管之外，將專業的服務交由專業機構與專業人員進行評估；開辟專門渠道將養老服務使用者和社會大眾的反饋充分納入進來，從而為農村養老服務供給的管理與獎懲提供專業化和科學化的評判依據。