小事治理：煤氣瓶的政治任務

我們這樣一個大國，在最基層的城市社區里，如何治理發生在居民身邊的、與日常生活相關的小事情？

煤氣瓶該不該査？

排查煤氣瓶是杭州調研時，許多社區干部向我們大倒苦水的一件事。排查主要內容包括煤氣瓶生產廠家、來源、用途，是否存在安全隱患等等。這是杭州市迎接G20峰會消除安全隱患的措施之一。

瓶裝煤氣的安全隱患主要有兩個方面。一是存在“黑煤氣”，部分非法經營者為了謀利，利用低價收購超期瓶、摻混二甲醚和水等方式獲利。有的煤氣瓶減壓閥存在安全隱患，容易泄露。二是超期使用，正規的燃氣鋼瓶的使用年限在15年左右，需要定期檢查，如果超期使用同樣存在安全隱患。媒體報道，“據統計，在杭州主城區，大約有16萬瓶裝燃氣用戶，主要集中在城郊接合部、城中村、餐飲店、夜宵攤等”。

煤氣瓶雖小，但散落和隱匿在民間，就構成了威脅安全的不確定性因素，更是峰會超高安保標準的不確定性因素。小廟社區居委會副主任兼衛生委員說：“排查煤氣瓶，燃氣公司提供的數據是發放了1.2萬個，普查后發現有1.8萬個，這下上面一下子慌了，多出來的6000個怎么回事？怎么來的？燃氣公司沒法提供底冊，只好壓給我們社區去做。”

但是，社區對這項工作并不是完全理解，小巷社區書記說：“查煤氣瓶，是街道布置下來的任務，要求15天完成。煤氣瓶有7個品牌是合法的，其他都是非法的，要我們上門去查。但你說，這是不是我們應該做的？這本來是個企業行為嘛。但是，沒辦法，壓到我社區來了。如果我排摸不準確，上報的信息有問題，將來出了問題，會問責的。我查了煤氣瓶，上報了，執法局來給沒收了，你說居民會不會對我有意見？雖然不是我砍的刀，但是是我上報的呀。而且還要考核你的滿意度，人家煤氣瓶被沒收了，怎么會滿意嘛。”

時間緊，任務重，不過，社區的完成效率還是相當高的。小井社區書記說：“煤氣瓶讓職能部門去摸，兩個月還摸不清楚，我們社區一個星期，80%都摸清了。”客觀地說，上面安排給社區的排查煤氣瓶的工作，主要是工作量比較大，要對所有居民和轄區單位，特別是餐飲單位的煤氣瓶進行普查，加上時間比較緊，確實比較累。不過，摸排本身并不是一件技術要求很高的工作，也就是說技術難度不高，只是進行基礎信息的統計。后期對非法和存在安全隱患的煤氣瓶的執法處置都是由城管部門去做的。雖然存在小巷社區書記所說的影響干群關系的可能，但總體來看，還在可承受的范圍內。

而且，社區在接受這項任務時，也并非被動包攬，完全沒有談判能力。如果查煤氣瓶的任務中包含一些專業性比較強、技術要求比較高的內容，交給社區就明顯不合理了。社區對這種任務也并非沒有討價還價的可能。那位小廟社區的副主任就講了一個談判的例子：“前天，區城管局給街道下任務，上門核查家用煤氣瓶的使用，發了一張表格，內容是某某住戶（商家），你的鋼瓶存在以下問題：一、二、三、四，等等，最后落款署名是‘G20峰會液化氣瓶整治領導小組。然后讓煤氣瓶公司給我們上了30分鐘的課，教我們怎么檢查上面的問題。我當時站起來提了幾個問題：一、社工有什么資質去檢查別人家的煤氣瓶？ 二、我們有無專業技術去檢定？就靠這二三十分鐘的課？三、如果發生問題，怎么叫他們整改？等等。他開始解釋，支支吾吾，說不出個所以然。我就說，你讓我們去查煤氣瓶，就是對居民不負責。讓我們去查有多少瓶，是誰的，這是可以的，可以做到很準確，但是做這個，明顯不合理，本來就不該讓不專業的人去做專業的事。第二天，街道又把我們叫過去，做還是要做的，不過表格改成了告知書。這是可以的，告知書就是告訴居民有哪些隱患，這樣就可以了嘛。”

其實，煤氣瓶的事說明了基層治理中一個非常簡單卻重要的原則，社區可以承擔一些專業性不強、技術要求不高的基礎性信息收集等工作，而且可以做得很好，比職能部門直接去做效率更高，但不應該讓社區承擔專業性強、技術要求高的工作。簡言之，社區承擔的行政任務應該在合理范圍內，這樣才能真正發揮其優越性。看得出來，社區干部也認為做基礎性的行政任務是理所應當的，而且他們確有優勢。某些時候，社區與街道、與職能部門之間，也是可以在具體任務分工上進行協商談判的。

所以說，社區該不該去查煤氣瓶？該查。但是，應該是排查，不是檢查。檢查應該是職能部門的責任。

志愿者治安巡邏

組織居民志愿者進行日常的治安巡邏，是峰會期間基層安保工作的又一項重要內容。實際上，居民志愿者大概由3部分組成：一部分是街道和社區工作人員，每天的治安巡邏，社工是必須要參加的，街道工作人員則要在每個周末到社區參與巡邏。第二部分是社區黨員，這是志愿者隊伍的主體，其中又以退休黨員為主，包括平常就比較熱心、積極參與社區工作的居民骨干，也包括平常參與不多但這次被動員起來的普通黨員。第三部分則是普通居民，這部分數量比較少。實際上杭州是全城動員，所有餐飲、零售單位的服務員、保潔員、保安員等都被要求佩戴治安志愿者的紅袖標。

治安巡邏的主要任務就是在小區內進行巡查，一般兩人一組，每天巡邏兩次，大概一兩個小時，視小區大小決定。巡邏的內容不僅僅是發現治安隱患，還包括監督環境衛生等各方面的情況，以及收集居民訴求，向社區匯報，社區再將不同問題進行分類處理。

綜合來看，社區為峰會做了3類不同性質的基礎性工作：一類是基礎信息統計，主要是進行數據和信息收集，難度不大，遇到的阻力也相對較小。但是，由于牽涉到居民個人隱私，還是會有一些居民不配合。盡管如此，社區做這類工作還是得心應手的，效率也非常高。調研時，社區干部也認為這項工作他們有優勢。

第二類是群眾動員，治安巡邏就是典型，此外還包括其他活動類的，目的都是讓居民參與進來，營造迎接峰會的社會氛圍。這項工作從結果來看也是可以接受的，但動員的實質效果并不特別理想，因為實際上參與者還是以黨員和公職人員為主，真正的普通居民參與較少，而且，以退休的老人居多。這是當前基層群眾動員面臨的普遍困境。

第三類工作則是社區最頭疼的，屬于行政性比較強的工作，立面改造是典型代表。這類工作是整個城市統一部署的，統一規劃，格式化的、標準化的，又帶有明顯的“面子”工程色彩，用社區干部的話說是“美觀性與實用性有矛盾”的。社區要做的是在規定時間內完成。“用感情”“靠意志力”“反復勸說”是社區僅有的工作辦法，但雖然簡約且高效，完成了執法部門不可能完成的任務，但用社區干部的話說，在一定程度上透支了他們與居民間歷年積累的感情資源。

社區作用的有效性與有限性

政治任務與常規任務一起，構成了社區承擔的兩大類行政任務。所謂政治任務，其基本特點有四，一是要動員整個城市行政體系應對，或至少是要動員相當多行政資源;二是一般集中在某個時期內要完成，也就是常說的時間緊、任務重;三是標準化程度高，強制性要求比較多，相應的給予基層的自主性和談判空間就比較小，強調基層要不折不扣完成;四是政治任務的激勵與問責比常規任務強度更高，如果說常規任務更多遵循科層體制的行政責任的話，那么政治任務內在的“政治責任”要比“行政責任”更有威力，其運作的政治邏輯也往往突破常規行政的制度約束。正是政治任務的上述特點，使其傳遞到社區一級時，社區在落實過程中會更加充分地顯示其優越性和局限性，或者說有效性和有限性。

政治任務落實過程中，行政體系內高強度的自我動員往往是非常高效的，是突破科層體制的常規運作模式和規則的。這時，社區的優越性和有效性就體現出來了。社區本身并非一級行政部門，其行為并非執法行為，其工作方式就充滿了非正式色彩，靠感情、靠反復上門、靠勸說，總而言之，靠的是社會性資源，用的是人情化的方式。用“社會性”的工作方法完成政治性任務，以規避缺陷，這就是社區的優越性。

社區的優越性，還體現在其對社會基礎信息更為全面、及時、靈活的獲取能力。無論是統計特殊人群還是煤氣瓶、空置房排查，這些社會的基礎性信息分散在個體、家庭之中，無論是靠市場機構，還是靠行政機構，都有一個獲取信息的巨額成本問題。即使不考慮成本，也還有個信息準確性和有效性的問題。而且，因其是社會本身的信息，基于隱私權的支持，無論行政主體還是市場主體在收集這些信息時，都要面臨合法性的拷問。當然，其實最關鍵的，還是沒有任何一個主體能夠像社區這樣，可以低成本且高效準確地收集社會信息。為什么？也是因為社區本身就深嵌在社會之中，其嵌入程度，既與社區天然地處于國家與社會之間有關，更與社區運作過程就是始終與社會互動有關：給居民解決實際困難，與居民建立人情化關系，動員社區重要的輔助力量——積極分子本身就分散在社會中。

但是，與此同時，我們也要重視社區的局限性、有限性。社區是“多能”的，但遠非“萬能”的。社區的有效性有賴于其非正式性，或者說社會性的一面，但其有限性也與此有關。社區不是行政主體，沒有行政執法權，所以社區只能去做靠感情解決得了的問題，勸說不成，感情失效，就需要執法部門出面了。比較模糊的任務可以靠社區用非正式手段化解，但明顯于法有據的可能就很難用非正式化手段解決了。比如“拆違”，你說別人是“違建”，遇上較真的，就必須拿出法律條文予以證明，此其一。其二，社區多能，是因為其不專業，所做的事情、所采取的方法也就可以不受專業限制。但是這種方式之所以有效，也有賴于其處理對象本身不是專業領域事項。相反，如果是專業領域，就不應該再由社區出面了。

前文提到的煤氣瓶可以排查，但不能檢查就是這個道理。與之類似的還有消防檢查、安全生產檢查。社區可以去做一些安全告知、信息采集，以及比較基礎性的排查工作——也就是排查那些靠“生活常識”而非“專業知識”可以把握的火災隱患、安全隱患等。因此，對于那些社區有局限性的領域，就要在職能部門與社區之間進行合理的分工，避免職能部門對社區“過度使用”，引來社區的不滿和抵觸。

（摘自廣西師范大學出版社《治城：中國城市及社區治理探微》??? 主編：賀雪峰? 沈山??? 作者：王德福）