PPP項目模式下概預算的應用

張先智

摘要：近年來，各地在完善基礎設施過程中，廣范采取PPP模式進行建設，在穩增長、促改革、惠民生方面發揮了積極作用，政府可以從繁重的事務中脫身出來，從過去的基礎設施公共服務的提供者變成一個監管的角色，從而更好的保證工程建設質量，還可以拉長資金支付時間節點，減輕政府財政壓力。PPP項目一般投資較大，建設周期較長，項目建成后能否達到期望的成效是項目建設的核心問題，其中做好PPP項目概預算工作，可以有效的提高工程建設價值，使項目建成后充分發揮經濟效益和社會效益，從而達到預期的成效。文章對PPP模式下項目實施階段的工程概預算進行探討，并提出一些相關建議。

關鍵詞：PPP模式;工程概預算;PPP項目概預算管理

PPP模式，即政府和社會資本合作，是公共基礎設施建設中的一種項目運作模式，在該模式下，鼓勵私營企業、民營資本與政府進行合作，參與公共基礎設施的建設。由于PPP項目建設與傳統公開招投標項目建設模式存在本質的區別，政府可能與社會投資方對PPP項目的認識存在一定差異，甚至在某些方面存在相互對立的觀點，且各地PPP項目建設內容呈現多元化，目前總結的經驗教訓不統一，沒有相對穩定、完整且具體的參考對象，給項目建設質量及項目投資效益帶來了一定的挑戰性。PPP項目建設的最終目的是創造長期穩定的經濟效益，有效開展工程概預算管理是節約工程建設成本的重要手段，能夠促使工程造價控制更加精準和精細，使項目實施能夠更加的穩定、高效、安全、可控，從而提升工程建設價值和使用價值。

一、PPP模式下概預算的特點

PPP模式下，項目全生命周期涉及項目識別、項目準備、項目采購、項目執行、項目移交等階段。項目執行階段，是PPP項目資金支出最大的階段，該階段是項目實施的核心，政府方出資代表與社會資本投資方共同組建項目公司（SPV），以項目公司的名義共同作為項目業主負責PPP項目實施，由政府行業主管部門作為項目實施機構，監督項目實施。該階段又分為項目建設期和項目運營期，根據以往經驗，社會資本投資方往往是大型國有企業，若具備所實施PPP項目主體工程建設要求的相關建設資質，在項目建設期一般都會以項目“施工方”的身份出現在項目實施過程中，相當于社會資本投資方即作為項目業主之一又作為項目施工單位進行項目建設，而政府出資方代表作為項目業主之一與社會投資方在項目實施整個過程中以平等身份協商相關事宜，共同推進項目建設，在整個合作過程中，雙方既互相支持，也相互博弈。

二、PPP模式下概預算工作出現的問題

以四川省某市某開發區PPP建設項目為例（四川某市國家產業技術開發區生態科技城項目，以下簡稱“生態科技城項目”），項目立項總投資約76.32億元，其中：工程費用約55.36億元，工程建設其它費用約15.52億元（含土地費用12億元），預備費約2.94億元，建設期利息約2.5億元。該項目包含公共管理與公共服務設施、道路與交通設施（含綜合管廊）、公用設施項目、綠地與廣場建設、安置房建設等 5 大類共56個子項目，項目執行階段子項目建設工期為5年。

（一）工程可行性研究階段估算出現的問題

該“生態科技城項目”屬于城鎮綜合開發-園區開發項目，包括了道路、綠地、停車場等諸多市政基礎設施和公共服務設施，具有強烈的公共產品屬性，可研報告委托專業咨詢機構編制完成。項目總投資較大，建設內容涉及多個基建類型，項目建設工期較長，征地拆遷較多較復雜，且整個建設過程可能存在國家政策調整、市場經濟變化等不確定因素影響，項目可研編制投資估算較粗糙，同時，由于項目建設規模較大，前期反復論證、反復修改過程比較謹慎，在項目識別、項目準備、項目采購階段總共所花時間較長，真正到了項目執行階段，征地拆遷、用地供地、資金籌集等要素保障情況可能已經發生了一些變化，造成可研編制深度可能不滿足實際建設需要，項目建成后是否能達到預期目標需進一步再深化研究

（二）設計階段概算出現的問題

設計階段分為方案設計、初步設計（或擴大初步設計）、施工圖設計，由于PPP項目建設的特殊性，方案設計只是一個概念性的設計，只對項目建設范圍、建設內容、子項目分布情況進行總體的規劃描述，并沒有每個子項目具體的設計方案，給子項目在初步設計階段留下更多的設想空間;而初步設計則是對項目具體建設內容進行明確，是施工圖設計及概預算編制的依據，若初步設計已定型，雖然施工圖設計及施工圖審查能起到修正初步設計、控制造價的作用，但也只是被動的造價控制，針對項目設計標準、材料選型、主要結構等相關功能參數是無法改變的。由于“生態科技城項目”是一個大的項目包，里面包含的56個子項目工程，均需分別進行初步設計（或擴大初步設計）、財評等工作，對于社會資本方而言，施工利潤也是項目投資動機的一部份，因此，受施工利潤的影響，子項目在設計階段難免存在故意將利益向后輸送的可能;對于政府方而言，資金投資效率則是考慮的重點，對工程項目的建設標準、設計意圖應嚴格把關，選擇科學合理的設計方案，做好項目造價控制。

（三）財評階段預算出現的問題

財政投資評審區別于 PPP項目的財政承受能力評價，財政承受能力評價一般在PPP項目識別階段完成，這時子項目還沒有分別進行初步設計，項目整體概算非常粗造，相當于投資估算，而財政投資評審則是政府財政部門對PPP項目具體實施的每一個子項目工程進行預算評審。對于PPP項目而言，社會資本方在項目采購階段中標后，其中的多數子項目工程由社會資本方下屬的符合資質要求的施工企業總承包建設，子項目不再另外進行工程招投標，財評結果往往是簽訂施工合同、設計變更、經濟簽證、辦理竣工結算及審計決算的重要依據。因此，PPP項目財政投資評審工作比傳統公招項目要求更高、評審工作壓力更大。財評質量的高低，對合理有效控制工程造價有著深遠的意義。