基層反洗錢情報處理中存在的問題、原因分析及對策建議

蔣南 李國強 武霞

一、引言

反洗錢情報是指為實現預防打擊洗錢犯罪目標，反洗錢主管部門采取相關措施，督促反洗錢義務機構向反洗錢主管部門或偵查機關報送洗錢犯罪或上游犯罪的線索。反洗錢情報線索被司法機關立案或判決，體現了反洗錢情報的價值，反洗錢情報成案率或判決率越高，反洗錢情報有效性就越高。目前，反洗錢相關法律法規規定，對明顯涉嫌洗錢犯罪、恐怖融資犯罪、嚴重危害國家安全或者影響社會穩定等緊急情形的可疑行為，金融機構要報送中國反洗錢監測分析中心和中國人民銀行（以下簡稱人民銀行）當地分支機構，特別緊急情況下可先行向公安部門報案。金融機構報送人民銀行分支行的可疑交易報告稱之為重點可疑交易報告，是基層職能部門反洗錢情報的主要來源。隨著《金融機構大額交易和可疑交易報告管理辦法》（中國人民銀行令〔2016〕第3號）及配套文件的頒布，反洗錢情報信息制度不斷健全，金融機構特別是大型國有商業銀行履職盡責意識逐步增強，報送的反洗錢情報為破獲案件發揮了積極作用。但從2017—2019年接收移送重點可疑交易報告及判決情況看，反洗錢情報線索立案率和判決率仍然偏低，有效性明顯不足（見表1）。本文從金融機構、人民銀行、公安部門三個角度，對其各自在反洗錢情報線索處理中存在的問題及原因進行了分析，就提高基層反洗錢情報質量提出了相關建議。

二、基層反洗錢情報處理流程

反洗錢情報處理中涉及的基層職能部門主要是金融機構、人民銀行和公安部門。對于金融機構移交的重點可疑交易報告，人民銀行和公安部門建立了嚴格的工作流程，線索分析研判、移交、會商、調查和立案等環節逐步規范。

（一）金融機構反洗錢情報處理流程

目前，銀行、證券和保險機構都開發建設了反洗錢監控系統，有的機構實行了專家做和集中做的處理模式，即將原來分散在基層網點的反洗錢數據補錄、異常交易分析甄別、可疑交易報告等工作集中在一級分行（分公司）由專門的人員分析處理，以實現可疑交易報告研判過程的全視角分析和跨區域協作，并按照客戶洗錢風險的高低實施區別化監控。以國有商業銀行為例，對系統觸發的可疑賬戶，國有商業銀行總行按照客戶區域管轄分發給省級處理中心;省級處理中心根據基層網點對客戶核實的信息及其交易特點進行研判，并記錄分析研判過程，給予上報或排除可疑交易。需要上報的重點可疑交易報告，由省級或市級金融機構向當地人民銀行報送。

（二）人民銀行分支機構反洗錢情報處理流程

人民銀行分支機構對金融機構報送的重點可疑交易報告進行會商研判，需要開展行政調查的，由市級人民銀行向省級人民銀行提出申請;不能排除可疑交易的，移交當地公安機關，并按規定組織金融機構積極配合公安部門調查。

（三）公安部門反洗錢情報處理流程

對人民銀行移交的重點可疑交易報告，公安部門按照上游犯罪類型等相關情況進行初判，轉交給相應的警種開展進一步研判分析。根據《中華人民共和國刑事訴訟法》，認為有犯罪事實需要追究刑事責任且符合立案條件的，進行立案偵查;認為沒有犯罪事實或者犯罪事實顯著輕微、不需要追究刑事責任的，不予立案，并將不立案的原因通知人民銀行。公安機關偵查終結的案件，應當做到犯罪事實清楚，證據確實充分，并出具起訴意見書，連同案卷材料和證據一并移送同級人民檢察院審查，并由人民檢察院決定是否提起公訴。

三、基層職能部門在反洗錢情報處理中存在的問題及原因分析

（一）金融機構方面

1. 反洗錢情報監測存在不足。金融機構報送的情報類型集中為網絡賭博、地下錢莊或信用卡套現，在貪污賄賂等犯罪領域的監測預警很少。以山東某市為例，2018—2020年，該市金融機構報送網絡賭博情報線索74份，地下錢莊情報線索40份，POS套現情報線索11份，未報送一起貪污賄賂情報線索。而根據中國裁判文書網查詢統計結果顯示，2018—2020年，該市轄區共判決貪污賄賂案件292起，說明金融機構在一些犯罪領域的監測存在不足。造成部分上游犯罪情報線索較少的原因主要為：一是客戶盡職調查不到位。金融機構不能真實了解實際控制銀行賬戶的自然人和交易的實際受益人，不能掌握銀行賬戶持有人的資金來源、用途、經濟狀況或經營狀況，不能及時發現與其身份不符的大額資金交易行為。二是金融機構監測系統設計存在缺陷。部分金融機構未將客戶身份與其收入、賬戶交易進行閾值監測，不能及時發現客戶的可疑交易行為。

2. 金融機構報送情報信息主動性不夠。以山東某市為例，該市轄區共有金融機構110家，2018—2020年，只有17家金融機構向該市人民銀行報送重點可疑交易報告，其中部分金融機構報送情報線索是在該市人民銀行開展專項監管走訪后或公安部門就相關案件進行協助配合調查時補報的情報線索。造成這一問題的主要原因：一是金融機構對該項工作重要性認識不夠，反洗錢人力資源配備不足。多數市級金融機構反洗錢崗位人員一身多職，工作壓力較大，對可疑交易線索分析判斷流于形式，存在被動、敷衍現象，導致反洗錢情報線索流失。二是缺乏有效獎懲機制。反洗錢崗位人員報送情報線索積極性主動性不高，還面臨著失去客戶的風險，如果判斷不準確，還可能引起客戶投訴。三是缺乏安全保障機制。反洗錢崗位人員存在擔心受到客戶打擊報復的心理。

3. 金融機構反洗錢情報信息數據質量不高。金融機構報送的情報數據分析報告中，跨機構交易對手身份等關鍵信息不全，不能提供IP或MAC地址等關鍵信息，不利于情報線索的追蹤。金融機構與客戶建立業務關系時，無法核實客戶的職業、聯系方式、實際住址等關鍵信息是否正確，客戶隨意填寫上述信息，導致系統不能準確監測預警其可疑行為。造成這一問題的主要原因是信息共享機制不健全，一方面，金融機構不同業務系統之間、金融機構之間存在信息壁壘，有的金融機構系統功能不完善，不能實現對IP或MAC地址的獲取;另一方面，金融機構可以對客戶姓名、身份證號碼等基本信息進行聯網核驗，但對于常駐地址、職業、聯系方式等信息沒有實現與相關職能部門的核實印證，埋下了不法分子躲避資金監測的風險隱患。

（二）基層人民銀行方面

1. 基層人民銀行行政調查存在局限。目前，基層人民銀行獲取反洗錢情報信息主要源于金融機構報送的線索或社會公眾、職能部門舉報提供的情報線索，不能直接主動地從反洗錢監測系統內獲取相應情報。《中華人民共和國反洗錢法》規定，省一級人民銀行發現可疑交易活動需要調查核實的，可以向金融機構進行調查。基于該規定，中國反洗錢監測分析中心未向人民銀行地市級中心支行以下機構下放反洗錢監測分析用戶權限，基層反洗錢部門不能運用反洗錢監測系統主動對本轄區可疑賬戶開展監測，也無法對金融機構報送的線索進行深入研判分析。當前金融機構報送的情報線索限于主體對手的資金交易，若對線索進行深入分析，獲取交易對手下一級交易數據時，需要向省級機構申請行政調查，手續煩瑣，工作時限長，工作有效性低。

2. 反洗錢科技手段應用不足。人民銀行對重點可疑交易報告的審核分析，僅限于金融機構報告的交易數據，基層人民銀行運用自身開發的小程序或人工運用Excel對數據進行簡單分析，對于可疑交易的海量數據分析的準確性不夠。造成這一問題的主要原因：一是人民銀行地市中心支行在科技支持反洗錢監測分析方面的人力和資金投入不足，未開發專業化的反洗錢資金分析系統。二是未能實現數據信息共享。基層信息共享機制不夠完善。 如對于可疑賬戶，由于反洗錢情報部門與政府職能部門沒有實現信息共享，職能部門留存的客戶信息不能對反洗錢情報提供信息支撐。

（三）公安部門方面

1. 線索立案前的調查存在難點。公安部門核實金融機構提供的重點可疑交易報告時涉及的機構、賬戶較多，跨行交易較多，有的還跨省市，查詢較為困難，導致案件進展緩慢。

2. 案件調查效率不高，偵辦緩慢。為追溯反洗錢情報線索最終資金來源和去向，需要金融機構提供上下幾級交易對手的交易信息，公安部門要向人民銀行申請開展行政調查，地市中心支行無行政調查權，按規定向副省級以上人民銀行申請查詢數據，涉及全國范圍的賬戶數據還需要向中國反洗錢監測分析中心進行申請，工作效率低下，影響了案件偵辦進程。

四、提高基層反洗錢情報有效性的對策建議

（一）提高金融機構資金監測有效性

反洗錢情報質量的高低直接影響案件的偵查效率。金融機構要采取有效措施提高線索質量：一是優化反洗錢監測標準設計規則。加強對洗錢犯罪及上游犯罪案例資金交易特點的分析總結，密切關注社會風險事件輿情監測，根據監管部門發布的風險提示，以及金融機構自身發現的洗錢活動特點，及時優化反洗錢監測系統，提高系統監測有效性。二是強化客戶盡職調查。要嚴格落實客戶盡職調查規定，掌握客戶本人的真實身份，了解客戶的交易目的和交易性質、資金來源和用途，落實有關規定。三是加強反洗錢培訓，提高崗位人員反洗錢專業技能。重點加強分析方法、數據篩選技巧方面的培訓，提升專業技能，積極探索提高反洗錢情報質量的方法措施。四是建立激勵機制和安全保障機制。將反洗錢情報報送工作納入業績考核范圍，對反洗錢情報質量進行考核評價，提高崗位人員主動發現洗錢線索及上游犯罪線索的積極性。加強對情報人員安全保護，做好保密工作，采取有效措施解決情報人員的后顧之憂。五是要加強交易數據信息的治理。實現反洗錢系統與各業務系統信息聯通，完善信息關鍵要素內容，全面反映交易時間、方式、網絡地址和交易對手等信息。有條件的機構要開發情報數據分析系統，直觀反映可疑資金來源與去向，為案件偵破、鎖定偵查方向提供便利。六是積極配合偵查部門的案件協查工作，采取合理有效措施避免引起犯罪嫌疑人的警覺。

（二）加強監管制度建設

一是人民銀行要加強對金融機構報送反洗錢情報的監管力度，建立和完善金融數據信息共享網絡系統，實現金融機構之間高風險客戶風險信息共享，打通銀行機構之間以及銀行與支付機構等第三方資金交易對手的對接，便于可疑交易報告的分析和資金交易的追溯。二是穩步推進職能部門政務數據信息共享機制建設。按照《關于完善反洗錢、反恐怖融資、反逃稅監管體制機制的意見》（國辦函〔2017〕84號）要求，建立數據信息共享標準，明確相關單位的數據提供責任和數據使用權限，探索建立工商、稅務、網絡信息通訊、水電等行政職能部門間的電子化網絡，實現安全、高效的大數據信息共享。三是下放行政調查權限。修改《中華人民共和國反洗錢法》，賦予人民銀行地市中心支行反洗錢行政調查權限和反洗錢監測分析中心相應的用戶權限，便于人民銀行地市中心支行主動獲取本轄區重點可疑交易客戶在各金融機構或支付機構的資金情況。四是強化義務機構反洗錢情報考核制度。人民銀行應從可疑交易報送的時限、數量、質量、立案和判決各方面進行量化考核，在年度考核中突出可疑交易報告權重，加大對金融機構可疑交易監測的檢查力度，提升金融機構報送情報的主動性和有效性。

（三）加大金融信息數據實戰力度

公安機關應加大運用金融情報信息實戰的力度，采取有效措施，對涉嫌洗錢犯罪活動開展全鏈條打擊。一是提高反洗錢情報信息的重視程度，加大對犯罪分子利用線上、跨行業甚至暗網進行非法資金轉移犯罪行為的打擊力度，進一步發揮數據偵查破案的積極作用。二是強化與金融機構、人民銀行、檢察院等部門的情報會商，就重點可疑交易報告立案偵查、審判查處等優先處理，將相關犯罪活動扼殺在萌芽狀態。三是加強保密教育，做好情報人員安全保障工作，提高其積極性和主動性。

（責任編輯? ? 王? ?媛;校對? ?GJ，WY）