建黨百年中共黨組制度變遷及其經驗教訓

摘 要： 當前的黨組制度是對革命戰爭時期中共黨團（黨組）制度的繼承和發展，是中國共產黨領導國家政治生活的基本制度形式。從建黨百年黨組（團）制度變遷史特別是挫折史來看，黨組（團）制度與加強黨的領導和國家治理關系緊密，其變遷與中國政治變遷步調趨同，反映著黨領導中國政治特別是新中國政治變遷狀況的晴雨表。此外，通過歷史梳理與考察發現，在國家政權中設置黨組（團），是中國共產黨將自身組織體系嵌入國家結構從而實現有效整合的方式之一，既有助于加強和維系黨的集中統一領導，又助力民主執政、科學執政，體現的是一種“潤物細無聲”的領導智慧，值得推廣到新時代全面從嚴治黨與治國理政系統工程中去。

關鍵詞： 建黨百年; 黨組制度變遷; 黨的領導; 治國理政

中圖分類號： D23; D25; D262 文獻標識碼： A DOI： 10.3963/j.issn.1671-6477.2021.04.002

新中國的國家建構遵循著一條與西方發達國家不同的政治發展道路——“政黨造國家，國家造社會”。革命戰爭年代，中國共產黨通過軍事斗爭、根據地政權建設和組織社會動員戰勝國民黨成為新中國的締造者。新中國成立后，中國共產黨將根據地時期政權建設的制度經驗運用于國家建設與治理實踐中，特別是將自身的組織體系嵌入國家結構中，通過制度化形式，建構了一個以自己為中心的全新政治體系（治理體系），中國共產黨也成為新中國政治體制的中軸。著名政治學者鄒讜先生曾將新中國政治結構比喻為一個由不同層級的同心圓組成的金字塔，中國共產黨居于這個同心圓的中央，在縱向維度，自上而下一以貫之;在橫向維度上，具有強大的向心控制力[1]。眾所周知，縱向上，黨中央是通過其組織體系和政府間職責同構實現核心領導地位的，比較容易理解。但橫向上呢？中國共產黨又是通過怎樣的制度設計處理黨政關系凝聚強大向心力的——也即黨的組織體系如何巧妙地嵌入政權結構中的呢？這實際上就是新中國逐漸形成的“黨領導體制”①的奧秘所在。“黨領導體制”的奧秘在于，作為一種復合結構（既有政府官僚制，又有政黨組織體系），它超越了政黨組織與政府組織的既定邏輯，通過特有的方式將二者整合在一起，自我生成了一種新的邏輯。政治學者景躍進、陳明明、肖濱等通過研究發現，中國共產黨將自身結構嵌入國家結構從而實現整合的方式主要有六種[2]6-7，其中，歷時最長、涉面最廣、最為常態、最為首要的是在非黨組織的領導機關中設立黨組，也即中國共產黨黨組制度。黨組制度甚至與黨委制度一起，并稱為中國共產黨實現領導的兩大“權力軸心機制”[2]23。那么，黨組制度何以如此重要，它在優化黨政關系、推進民主政治、提升治黨治國能力上發揮著怎樣不可替代的功能呢？建黨百年來黨組制度變遷與國家治理變革（中國政治變遷）之間的內在關聯如何呢？這些都需要進一步地梳理和探討，從中挖掘出有價值的經驗。

黨的十八大特別是十八屆三中全會以來，政界學界對于黨組及其制度建設的關注逐漸增多，產生了一些具有重要價值的文獻成果。但就目前而言，政界關注的焦點在于黨組的制度完善方面，以及通過黨組工作條例的制定明確其在加強黨的領導和新時代黨的建設中的作用②，偏實踐操作層面。學界關注的焦點在于黨組政治問題及黨組政治功能研究③，但對于黨組如何而來、黨組制度的變遷史及其變遷背景考察較少④，特別是將黨組制度變遷置于新中國政權建設與國家治理大背景大視域的考察少之又少。恩格斯曾經說過：“歷史從哪里開始，思想進程也應當從哪里開始，而思想進程的進一步發展不過是歷史過程在抽象的、理論上的前后形式上的反映;這種反映是經過修正的，然而是按照現實的歷史過程本身的規律修正的，這時，每一個要素可以在它完全成熟而具有典范形式的發展點上加以考察。”[3]對黨組制度的歷史考察，是一種追本溯源性的分析，是把握一般規律的起點和基點。基于此，本研究嘗試從中國共產黨的百年建設與政權建設的大歷史環境中去考察黨組（團）制度變遷史，特別是挫折史，從中揭秘黨組（團）制度的曲折變革歷程及其經驗教訓對于當前國家治理的價值啟示。

一、 政權建設嘗試與黨團制度的構建

黨組制度，簡單地來說，就是圍繞中國共產黨黨組的產生、設置、權責、運行、撤銷所形成的一系列規范。現實生活中，黨組的身影極為少見，存留于文件、報紙和新聞報道上，也難以找到黨組辦公的場所和實體機構。可以說，對于大多數學者和黨員干部而言，黨組就像空氣一般，虛無縹緲但又確實存在，不見身影卻又時刻受其影響。在政治實踐中，很難接觸到或感受到黨組的運行;但在黨章中，又一直單列一章對“黨組”進行專門規定，明確其設立于中央和地方國家機關、人民團體、經濟組織、文化組織和其他非黨組織的領導機關中，發揮領導核心作用。黨組乃是所在單位（部門）的領導核心，是聯系黨的機關與非黨組織領導機關的紐帶、抓手。黨組制度是一種聯系黨組織（特別是一級黨委）與非黨組織（主要是國家機關）并實現黨的領導的銜接機制。

黨組制度的前身是革命戰爭時期的黨團制度。黨團制度的淵源可追溯到19世紀上半葉的英國議會黨團，是政黨競爭與政黨溝通的產物。當時的英國議會是政黨活動的中心，政黨出于在議會中經常性活動和交往的需要，便自覺地組成或與其他政治主張、傾向相同的議員聯合組成黨團，代表所在政黨在議會中與其他政黨競爭和溝通。可以說，黨團在議會中象征著政黨的存在，是政黨在議會中的主要行動載體。列寧對這一制度進行改造后運用于蘇俄布爾什維克，并將其活動范圍擴大到蘇維埃及一切社會團體，借此擴大黨的影響，確保黨在政治上的領導地位，成為列寧主義政黨的一種特殊制度。在學習蘇共組織模式和參考國民黨黨團制度后，為了增強自己在群眾組織和政治組織中的影響力，與國民黨政權爭取革命領導權，中國共產黨在革命戰爭時期也效仿創建了黨團制度。其實，早在大革命時期，中國共產黨就在探索黨團實踐，在1922-1923年的京漢鐵路大罷工和開灤五礦同盟罷工期間，中國共產黨就嘗試性地在領導罷工的機構罷工委員會中組建成立了中共黨團，成為罷工斗爭的核心機構⑤。“黨團”負責領導全局，一些重大決策都須經黨團討論[4]。此后黨中央通過的一些決議案中，也相應地對黨團設立進行表述，黨團活動范圍延伸至群眾性團體和政治團體中，便于擴散黨的影響力。

到1927年6月，中共中央政治局通過《中國共產黨第三次修正章程決案》專門單列一章對“黨團”作了系統規定，并明確要求“中央委員會經過黨團指示政府及其他社會團體之工作方針”。此后的黨中央組織工作決議案和中共六大通過的黨章中，對黨團制度進行了初步構建，并初步提出“經過黨團”影響和支配政治組織和群眾團體的原則，這也是中國共產黨初步提出的處理黨與非黨組織關系的一種原則，一直延續至今。特別是在土地革命時期與延安政權建設時期，年輕的中國共產黨初步著手自己建設政權，需要避免國民黨式的一黨專政和以黨代政頑疾，對黨團制度進行了進一步的建設，更加重視黨政分工和黨外力量的團結。1942年中共中央政治局通過的《九一決定》，對根據地政權建設中的黨團地位和功能作了進一步的明確，不僅對“經過黨團”領導原則進行了強調，使其成為中國共產黨領導政權的一個基本規律和原則，還對如何領導黨團、如何加強黨團建設以及黨團如何領導政權等具體運用環節作了原則性規定，強調黨既要通過黨團領導政權機關，避免以黨代政，又要通過黨團協調黨外人士加強黨對根據地政權及民眾團體的集中統一領導，防止根據地政府中的黨員干部不接受黨的領導，各自為政[5]。

在革命戰爭年代，黨團制度不負眾望，增強了黨的組織性和影響力，特別是在邊區根據地政權建設中，既擴大和鞏固了抗日民族統一戰線，鞏固了黨對邊區政權的領導，又有效地破解了科學執政、民主執政的難題，從而增強了邊區政府的合法性和群眾基礎。當然，這其中也出現過黨團空轉和過快運轉的情況，一種情況是地方黨委（黨部）弱化，忽視黨團，直接對紅色政權發布指令，另一種情況是政權機關中的黨團成員過強，挾政府而弱化黨委的領導。后來，通過取消上下級黨團之間的領導關系、選拔骨干黨員充實黨團和強化同級黨委領導黨團原則，黨團制度的柔性領導功效逐漸增強。

二、 全面執政建設與黨組制度的建立

鑒于黨團制度的重要性，中共七大確立“經過黨團”領導政府與群眾團體的重要領導原則，并根據國內斗爭與國家建設需要將“黨團制度”發展為“黨組制度”。在這次會議上，中國共產黨系統地總結了四大以來黨團制度發展的經驗教訓，特別是總結了抗日民主政權中黨團制度的積極功能。為更有效地凸顯黨團的銜接性領導功能，健全黨的領導體系，推進黨對黨外組織的“統一化”領導，中共七大決議把“黨團”改為“黨外組織中的黨組”。中共七大通過的黨章單列一章分三條對黨組的目標任務、屬性、設立范圍、設立條件、成員構成、產生方式及其與黨委關系作了原則性規定[6]55：

第六十條 在政府、工會、農會、合作社及其他群眾組織的領導機關中，凡有擔任負責工作的黨員三人以上者，即成立黨組。黨組的任務，是在各該組織的領導機關中指導黨員為加強黨的影響，實現黨的政策而工作。

第六十一條 黨組設書記一人，黨員人數超過十人之黨組，設黨組干事會，擔負經常工作。黨組干事會及書記，由所屬黨委指定之。

第六十二條 各級非黨組織中之黨組，服從各該級黨的委員會之領導，并執行其決議。各級黨委的會議，得吸收重要黨組的負責人參加。

1949年中華人民共和國成立時，中國人民政治協商會議第一次全體會議通過的《中國人民政治協商會議共同綱領》和《中華人民共和國中央人民政府組織法》雖然明確規定了工人階級在國家中的領導地位，并建立了一套中央政府組織體系，但對代表無產階級的中國共產黨如何全面領導國家政權沒有作出任何具體規定。當時的中央人民政府是一個由中國共產黨、各民主黨派和無黨派民主人士共同組成的聯合政府，政府下屬各部門、機構中都有許多黨外人士擔任領導職務，其中15人還擔任正職領導職務[7]。顯然，中國共產黨不能像對待下級黨組織那樣，對自己全力倡導和標榜的民主聯合政府進行直接領導和發布命令。如何實現黨對政府及政府中黨員的全面有效領導，使黨的路線、方針和政策通過政府轉化為政府法令、政策而得到全面落實呢？這就需要關注黨政組織（機構）的中間環節，需要一個發揮紐帶、抓手角色的機構。與此相似，如何實現黨對人民團體的領導也需要從組織和制度層面作出安排。為實現這一政治目標，中國共產黨充分延用了已有制度資源——挖掘并進一步建立健全革命戰爭時期行之有效的黨組制度。

中共中央政治局還通過了《關于在中央人民政府內建立中國共產黨黨組的決定》，正式在新中國政府體系中建立黨組制度，決定指出：為實現和加強黨中央對中央政府的領導，以便統一并貫徹執行黨中央的政治路線和政策，由在中央人民政府中擔任負責工作的共產黨員組成黨組[8]。據此，設立了政務院黨組、最高人民法院及最高人民檢察署聯合黨組，二者間無領導關系，中央人民革命軍事委員會及中國人民政協全國委員會不設黨組而由中央政治局直接領導;政務院黨組又分為4個分黨組及各部、會、院、署、行的黨組小組，并設黨組干事會統一領導各黨組的經常性工作。黨組必須保證執行中共中央一切有關政府工作的決定。新中國初期，中國共產黨逐步在各級國家機關、人民團體和全國性群眾團體中設置了黨組，有效地將自身的組織體系嵌入了非黨組織，既保證了黨對國家的全面領導，又巧妙地實現了民主執政，國家政治生活充滿了活力，國家建設欣欣向榮。

三、 過度集權與黨組制度的逐步萎縮

從1949年到1956年，中國共產黨在建立領導體系、實現對政府與社會全面領導的過程中，充分吸取和發揚了革命戰爭時期的領導原則和領導方式，強調“經過黨組”領導政府組織與人民團體，黨組制度的銜接性領導功能也符合黨的預期，既實現和加強了黨的集中統一領導，也保證了政府組織與人民團體的自主性，整個政治體系（國家治理體系）的有機性在不斷增強。但自1957年后，隨著政治形勢與政治目標的變化，黨出現過度強調集權領導，領導原則和領導方式逐步轉向極權化，黨組制度的銜接功能逐漸被忽視，黨組制度也逐步邊緣化，走向萎縮。

1957年，隨著反右傾斗爭的擴大化，年輕的中國共產黨在指導思想上的“左”傾錯誤開始急劇發展，經濟建設上急于求成的冒進傾向也很快占了上風。為實現“大躍進”目標，中共中央對領導機構和領導制度進行了一系列調整，以更好地實現黨對國家各項事業的高度集中統一領導，政府機構的權力隨之不斷向黨的機構偏移與集中。1958年6月，毛澤東對政治形勢誤判，錯誤地認為：“大政方針和具體部署，都是一元化，黨政不分。”[9]267-268“一元化”領導和“黨政不分”黨政關系的提出，預示著黨和國家機構之間的銜接環節已不再重要，黨的機構將直接對接國家機構，處理行政事務。“經過黨組”領導也已經失去初衷。1958年6月10日，中共中央對分口領導制度進行了強化，決定設立財經、政法、外事、科學、文教五個小組⑥，直接分管國務院五個大口的工作。并且強調“這些小組是黨中央的，直隸中央政治局和書記處，向它們直接作報告”[9]268。黨中央逐漸形成了一套幾乎與國務院完全對應的行政性管理機構，黨中央各工作部門也與國務院所屬各職能部門形成了對應關系。如此一來，國務院的決策權便被架空了，剩下的只有具體的執行權——成為黨中央的執行部門。這種分口領導制度的強化，進一步壓縮了黨組的運行空間和自主性。與國務院及其部門相同，黨組的決策權也被上收到各中央小組，剩下的只有“具體執行和細節決策”;又由于各中央小組可以直接管理相應政府部門的業務，黨組這一銜接性領導機構變得更為無關緊要，甚至可以忽略和破壞。一個典型的事件就是，1958年6月-8月，在中央政法小組的直接指示下，司法部黨組全體成員被一舉打成“反黨集團”[10]。這一事件對國家的民主法制建設造成了一定的負面影響，也標志著黨對司法體系的過度集權領導全面展開。1960年11月，中共中央取消了最高人民法院和最高人民檢察院的黨組設置，決定合并到公安部，由公安部黨組統一領導，進一步強化了黨對司法體系的集權領導，黨的體系與司法體系開始了“過度集權”的進程。與此同時，黨對國家行政監察機構的“過度集權”領導進程也在加速。1959年4月，中共八屆七中全會討論了撤銷國家監察部的問題;同月，第二屆全國人大第一次會議決定撤銷司法部、監察部，監察業務歸屬黨中央監察委員會。地方政府各級監察機構和上級監察機關派出的監察組也隨之撤銷，并入各級黨的監察機關，由黨的監察體系取代行政監察體系執行行政監督權。這種高度集中統一的監察體系的生成也就意味著黨組制度的逐漸萎縮。由于黨的監察機構與國家行政監察機構分屬不同的體系，在性質、功能領域和運行方式上都有區別，前者不可能完全替代后者，因此合并后的監察體系難以對政府和社會進行全方位的監督，為一些干部的違紀違法行為留下了空間。

在中央黨政關系風云變化的影響下，地方黨委也紛紛效仿黨中央，對地方政府的領導方式也在朝“過度集權”方向變化。黨委過度集權乃至個人專斷，使得政府逐漸淪為黨委的執行機構甚至是工作部門，黨組的運行空間也隨之收縮。1962年1月，毛澤東在擴大的中央工作會議上的關于加強黨的集中統一領導的講話[11]又被片面地宣傳和理解為對一切工作的全面的、絕對的、直接的領導，政府中的黨組進一步變為黨委的執行機構，失去應有的自主決策和監督權，有些甚至處于空轉的狀態。與政府體系中的黨組處境相似，人民團體中的黨組在“過度集權”下也遭遇了重大打擊。中國共產黨試圖通過建立從中央到地方的高度集中統一的領導體系來推動“大躍進”。實現經濟目標的初衷是好的，但過度集權也降低了黨組織與政府等非黨組織間的有機聯系，損害了它們的積極性和創造性，導致黨領導的治理體系的有機性不足。“過度集權”領導一方面使得各級黨委過多地陷入了瑣碎的行政事務，無法集中精力討論決定重大事務;另一方面又極大地損害了政府的積極性和活力，反而不利于各項黨委決策的貫徹落實。雖然后來毛澤東和中共中央意識到過度集權的弊端，進行了一定程度上的調整，但依舊沒有從思想和制度上糾正領導原則問題，“經過黨組”領導政府原則依舊沒有被重視，黨的領導仍是全面的、直接的。再到后來，隨著“文革”的爆發，整個政治環境急劇惡化，黨和國家政治生活紊亂，“經過黨組”領導原則被徹底拋棄，黨組制度逐漸萎縮。

四、 過激改革與黨組制度的局部收縮

“文革”結束后，政治生活逐漸正常，黨組制度作為中國共產黨的一種組織與工作制度重新回歸。中共十一大通關的黨章重新寫入黨組，隨后中共中央接連發布了《關于國家機關、人民團體改設黨組的通知》和《關于建立黨組、黨委問題的補充通知》[12]，進一步明確了黨組在國家機關和人民團體中的領導地位。黨組的重建表明中國共產黨對政府和社會的領導方式和領導制度開始發生積極轉變，也意味著黨的領導體系的逐步恢復和調適性發展。十一屆三中全會后，迎著改革的春風特別是黨和國家領導制度改革的推進，黨組制度重新煥發生機。中共十二大對黨組制度進行了全面恢復和進一步發展，十二大修訂的黨章專列一章“第九章”對黨組制度進行規定，既全面延續了八大通過的黨章關于黨組的一般規定，又根據時代背景和黨的領導目標要求作了適時性調整，更具指導性。有學者甚至認為“十二大黨章對黨組作了中共執政以來最完備的表述”[13]。

隨著國家經濟體制改革和中國共產黨領導制度改革的持續推進，黨的權力不斷下放，政府的自主性不斷增強，活力不斷提升，社會和市場活力也不斷釋放，各種類型的經濟、社會組織不斷發育和產生，黨政關系、黨社關系不斷分開。這本為黨組制度的全面發展提供了良好機遇，黨組運行和生存的空間有望得到進一步延伸。但1987年11月中共十三大卻決定撤銷政府黨組，這一激進改革終止了黨組制度的發展步伐。從此，黨組制度由盛轉衰，再次呈現徘徊和收縮之勢。

中共十三大通過的黨章至少在兩個方面嚴重弱化了黨組制度：其一是撤銷政府部門黨組，黨組的設立范圍嚴重縮小。設置黨組，主要就是科學有效地處理黨政關系，優化黨對政府的領導，而這一改，也就意味著黨組的作用發揮失去了“主戰場”，整個黨組的數量急劇減少;其二是黨組設立的必要性降低、重要性減弱。中共三大黨章關于黨組設立的用詞是“可以成立”，較之十二大的表述“成立”語氣柔和了許多;此外，“對下屬單位實行高度集中統一領導的國家工作部門”中的黨組肯定是要撤銷的。

那么，為何要大面積裁撤黨組呢？當時的情況是，從中央到地方，各級政府部門的行政首長都是中共提名的，都是共產黨員，但在這些部門中又都設有黨組。如果行政首長兼黨組書記還好，否則，黨組起到的作用就會降低決策效率;與此同時，安置干部造成了機構臃腫，降低了政府效能。黨組的存在也難以避免干預一切，結果又會滋長官僚主義習氣，破壞黨與群眾的聯系[14]。此外，有改革領導者認為黨組制度是戰爭年代的特殊產物，是服務于戰爭集權的，“戰爭年代的體制不能適應和平時期的需要，群眾運動的體制不能適應現代化建設的需要，高度集中的體制適應不了發展商品經濟的需要。形勢、任務起了變化，領導體制就不能固守原來的那種方式，這是歷史條件決定的”[15]。基于上述認識，中共十三大修改了黨章中關于黨組的條款，規定：“在中央和地方各級人民代表大會、政治協商會議、人民團體和其他非黨組織的經選舉產生的領導機關中，可以成立黨組。”這就是說，不經選舉產生的領導機關，不成立黨組。政府各部門和法院、檢察機關自然就不用設立黨組。按照這個規定，十三大后各級政府部門都開始裁撤黨組。有研究者估計，在一年多時間內，90%的黨組都撤銷了[16]。

中共十三大通過的黨章對黨組制度的大幅度弱化，其初衷和愿望是好的，是為了增強政府的自主性，更好地實現政府工作的統一和效能。政府工作好了，黨的領導自然也加強了。但事與愿違，黨組制度的弱化并沒有優化黨政關系，反而減弱了黨政機構間的有機聯系，削弱了黨的領導。政府部門黨組撤銷后，其原來承擔的黨務職責自然落到政府中的機關黨委和各級黨支部身上。但在實際運作中，機關黨委并不能有效地發揮銜接性領導效果。機關黨委扮演的是“監督者”、“協助者”角色，“積極支持和協助行政領導做好部門的各項工作，也就是緊緊圍繞部門的中心任務，發揮好‘保證監督’和‘協助’的作用”，沒有決策功能，機關黨的自身重大問題也要及時征求行政領導的意見。結果反倒是：（1）機關黨委并不能替代黨組起到“上承黨委、下領單位”的功效，各級黨委領導政府和其他非黨組織沒有了組織化抓手，決策難以順暢地貫徹下去，組織工作也難以抓起來，導致政府體系和非黨組織體系中黨的基層組織渙散，喪失戰斗力。（2）政府機關和其他非黨組織中由于撤銷了黨組，感覺失去了依靠，特別是一些重要黨務和業務，缺乏與本級黨委溝通的紐帶，工作難以開展。為了開展工作，各級黨組織特別是黨委又需要直接領導政府和非黨組織的工作，結果又導致黨的直接干預。此外，黨組的撤銷還弱化了“黨管干部”原則。“各地經過試點后發覺少數部門黨組撤銷后，給一些政府部門帶來一些弊端，許多部門感到由黨組審批或提名的干部改由行政主要領導審批或提名后，難以體現黨管干部原則。”[17]這些潛在的問題，為黨組制度的再回歸和再發展創造了必要條件。而1989年的“政治事件”，則為黨組制度的強勢回歸提供了充分條件。

1989年“政治事件”后，國家政治環境和政治領導層發生了巨大變化，政治體制改革的風向開始由“黨政分開”、“改善黨的領導”向“穩定”、“加強黨的領導”轉變，突出黨政之間的有機聯系對于黨的領導的重要性。這一外部形勢的急劇變化與上述潛在問題的結合，決定了黨組制度必然再次強勢回歸。此后，跟隨著黨領導國家政治建設平穩發展的步伐，黨組制度一直穩健生長。中共十八大后特別是十八屆三中全會以來，隨著國家治理體系和治理能力現代化總目標的提出，全面從嚴治黨、全面深化改革和全面依法治國戰略持續縱深推進，中共中央于2015年6月印發了《中國共產黨黨組工作條例（試行）》，進一步推進黨組工作制度化、規范化、程序化;中共十九大黨章修正案對黨組職責作了充實，進一步明確了黨組管黨治黨的政治責任;2019年4月，中共中央根據新的形勢、任務和要求，修訂頒發了《中國共產黨黨組工作條例》，這是近年來黨組工作的理論、實踐和制度創新成果，黨組制度建設達到了新的歷史高潮。

五、 黨組（團）制度變遷的經驗教訓

綜上中國共產黨黨組（團）制度變遷史特別是挫折史的梳理與考察，不難發現，黨組制度是對革命戰爭時期黨團制度的繼承和發展，黨組（團）制度經歷了一個近百年的曲折性發展歷程，這個歷程與中國共產黨的建設歷程幾乎是同步的，存在著千絲萬縷的聯系。繼承性后發展的黨組制度更是與黨治國理政同步同向而行。黨組（團）制度產生與發展的根本動力和根本政治目標在于實現和加強黨的領導，黨組制度優質地加固了新中國“黨領導體制”，黨組制度發展情況與黨的領導及國家治理健康狀況息息相關。

（一） 黨組制度是反映黨領導中國政治變遷的晴雨表

黨團制度孕育和建設于革命戰爭年代，隨著國家政治的穩定而華麗轉型。黨團制度總體趨勢是向前發展，中國政治總體趨勢也是朝著和平穩定發展。期間，黨團制度受到一些挫折，那是因為沒有處理好與黨委之間的關系。一則是政權機關中黨團組織體系過大過長，黨團自成體系，地方黨委又由于忙于軍事斗爭和根據地分散聯系不暢，導致根據地政權機關中的黨團有時會出現過強而弱化黨委的領導，但都是局部性的;二則是由于政權機關建設讓位于軍事斗爭、政治動員、社會資源整合，地方黨委對于根據地政權的控制過于急切，繞開黨團直接指令政府。而無論黨團過強或過弱，根據地政權建設都會陷入困境。新中國政權建立以來，黨組制度總體發展態勢是曲折性向前發展，這與新中國以來的政治發展態勢基本上是步調一致的。從1949至1956年，是黨組制度的快速發展階段，同時也是中國政治體系快速建立階段。這個階段，黨組制度也正如黨所預期的那樣，在黨組織與政府和人民團體之間發揮紐帶和抓手功能，將它們聯系為一個有機整體：中國共產黨處于統一體的核心位置，掌決策;政府與人民團體自覺接受黨的領導，司執行。黨的方針政策經過政府與人民團體中的黨員（尤其是黨員領導干部）同非黨員干部充分溝通、協商，達成一致后，由政府和人民團體自主執行。這種黨政社關系狀態是非常和諧的，這種黨領導的政治體系的有機性也是非常強的。當然，政務院黨組改革的事例也告誡我們，黨組是一個非實體性機構，自主性弱，黨組的特性強調精簡性和紐帶性，黨組體系的膨脹和黨組過強都不利于其功能發揮，都會減弱黨領導的政治體系的有機性。從1957年至“文革”，是黨組制度徘徊與萎縮階段，同時也是新中國政治體系逐漸進入病態、政治生活逐漸混亂的階段。1956年后，中國共產黨領導的政治體系基本建立，黨的組織體系與政府組織體系和社會組織體系實現良好銜接，但由于執政經驗不足，加之主要領導人個人判斷失誤，在現代國家建設推進的過程中，這種銜接逐漸轉向重疊乃至重合，過度地強調集權領導和直接領導，黨組制度逐步萎縮，黨領導的政治體系的有機性也逐漸減弱，整個國家政治生活步入危機。“文革”結束以后，中國共產黨又恢復了黨組制度，此后黨組制度迅速恢復，并逐步健全。這與當時的國家政治發展狀況也是趨同的，特別是十一屆三中全會以后，國家政治生活逐步走向正常，中國共產黨領導的政治體系迅速恢復，國家政治發展迎來全新的時期。直到中共十三大后，政府黨組被撤，黨組制度再次受挫，而這一階段也正是中國政治不穩、政治體系進行結構性調整的陣痛期。1989年新一屆中央領導班子上臺后，中國政治又重新轉回正軌，黨組制度也全面恢復與發展，此后，中國政治與黨組制度都步調趨同地平穩發展。縱觀70多年黨組制度的變遷史與新中國政權建設史，可以發現，黨組制度是反映新中國政治發展狀況的晴雨表：黨組制度發展順暢，中國政治就平穩;黨組制度受挫收縮，中國政治就不穩定不健康。

但同時，新中國以來黨組制度的兩次較大的階段性挫折也表明，黨組強弱情況與黨的領導強度間存在復雜的變化關系。黨組制度在豐富黨政結構、釋放政府與社會活力、優化中國共產黨的領導體系和強化黨的全面領導方面發揮著至關重要的積極功能，值得全面推廣。但任何制度都不是無限制、無邊界的，都有一定的局限性，黨組制度也不例外。黨組制度與黨的領導之間并不是一味的直線性正相關關系，黨組制度也有限度，黨組過強或過弱都容易減弱其銜接特性，弱化黨政機構間的有機聯系，進而削弱黨的領導（如圖1）。1952—1953年政務院黨組干事會改組及撤銷，就是因為黨組體系過于龐大、政務院黨組過強削弱了黨中央權力，不利于中央集權;而中共十三大撤銷政府黨組又過于壓縮黨組制度空間，黨組過弱也不利于黨的集權領導。因此，黨組的建設有根紅線——精簡的黨的銜接性領導機構，半獨立的組織機構。

（二） 黨組制度是助力民主科學執政的優質資源

黨組制度繼承了革命戰爭時期黨團制度的基因。黨組與黨團一樣，都是設立于非黨組織主要是政治性組織中，發揮的功能是領導作用。需要強調的是，這種“領導”是一種柔性的、間接的領導，是一種影響力，而非強制力，這種“領導”是不存在于國家法律制度框架內的，是隱秘的、超然的。從中共四大通過的《對于組織問題之決議案》到六大黨章，強調的“領導”都是“加強黨的影響”，目的是“貫徹（實行）黨的政策”（如表1）。

黨組是位于黨政（黨社）關系之間的一種實際操作中的結構性存在，發揮的是結構性功能——銜接性領導，也即“經過黨組”領導。革命戰爭年代，中國共產黨就一再強調“經過黨團”領導根據地政府的重要性，建國后，同樣強調“經過黨組”的領導原則。“經過黨組”并不是說通過黨組直接對政府下命令，而是經過黨組成員的影響力使所在單位部門的領導接受，進而轉化為所在單位部門的指令。換言之，“經過黨組”依賴的是黨組成員的影響力。正如中共七大通過的黨章規定的黨組的任務那樣，“是在各該組織的領導機關中指導黨員為加強黨的影響，實現黨的政策而工作”[6]55。由于黨組成員與所在單位領導機構成員幾乎是重疊的，這也就保證了黨組的結構性功能。而這種結構性功能的發揮，自然就達至了雙重效果：一是巧妙地避開了“黨政不分”、“以黨代政”的弊病，助力民主執政;二是黨組發揮影響力貫徹黨的政策的過程也是一個黨內黨外溝通、協商的過程，更有助于集思廣益，科學決策。

（三） 黨組制度是推進全面從嚴治黨縱深發展的關鍵抓手

黨組制度是中國共產黨領導國家政治生活的基本制度形式和運行方式，黨組是黨員領導干部活動的基礎平臺和作為的基本組織形式，黨組在所在單位處于“領導核心”地位，是最高政治地位和決策機構的存在。換言之，黨組是黨在一單位或系統的最高代表，統率所在單位或系統的黨員領導干部和一切重要事務。根據黨的十九大修訂的黨章規定，黨組有六大職權（任務）：（1）貫徹執行黨的路線、方針、政策;（2）加強對本單位黨的建設的領導，履行全面從嚴治黨責任;（3）討論和決定本單位的重大問題;做好干部管理工作;（4）討論和決定基層黨組織設置調整和發展黨員、處分黨員等重要事項;（5）團結黨外干部和群眾，完成黨和國家交給的任務;（6）領導機關和直屬單位黨組織的工作。如此一來，黨中央要推進全面從嚴治黨向政權體系縱深發展，必然繞不開黨組這個“中間環節”。如果將全面從嚴治黨比喻為一個系統工程，那么黨組就是其中的一個關鍵環節，把控著其中各項子工程進入政權體系的大門。全面從嚴治黨的各項舉措都必須經過黨組這個“把手”。此外，即便各項舉措進入政權體系，沒有黨組的銜接性過渡和局部性統籌、加壓，也難以下沉到基層機構和黨員個人。沒有黨組，各單位（部門）就沒有了總抓手，各項治黨舉措就沒辦法統籌部署和分壓下沉。沒有黨組的統籌，也就意味著所在單位領導干部的缺席，沒有了“表率”、“領頭羊”，僅僅依賴機關黨委等基層黨務機構，是無法形成系統性、全網式、壓力型黨內治理的，中共的自治政策也沒辦法“一插到底”。

當前，全面從嚴治黨已經進入縱深發展的攻堅期，并與全面深化改革協同并進，全面從嚴治黨本身也是一項黨內的重大改革，是中國共產黨的自我革命與自我凈化。自我革命與自我凈化絕非一朝一夕之事，決不能單兵突進，需要加強黨的組織體系與制度體系的系統性、整體性和協同性。特別是隨著全面從嚴治黨的縱深發展，涉及領域更大、打擊面更廣、力度更大，隨之而來的阻力就越大，既得利益集團和腐敗分子就拼命阻撓、反撲，甚至形成派系，對抗組織。因此，全面從嚴治黨越深入，就越發考驗黨中央的權威與治黨智慧。這也意味著，全面從嚴治黨持續、深入推進，就需要更強大、更系統化的領導核心和健全的領導體系。同時，這種自上而下的全面從嚴治黨還要避免個人化、人治化，走組織化、制度化之路。在此嚴峻的政治形勢與明確的治黨目標下，黨組制度作為黨植入政權體系內的一種黨的組織制度與生活制度，必然是保證全面從嚴治黨在政權體系內落地生根的強有力保障和關鍵一招;黨組作為政權機關中的領導核心，也必然是統領機關黨的建設高質量發展的關鍵抓手。習近平總書記指出：“從嚴治黨，關鍵是要抓住領導干部這個‘關鍵少數’。”[18]抓“關鍵少數”就是抓住了全面從嚴治黨的“牛鼻子”和新形勢下管黨治黨的重要著力點。而黨組就是組織化的關鍵少數，黨組成員就是領導干部。

六、 結 語

建黨百年，中共黨組（團）制度也經歷了近百年的曲折性發展。特別是新中國成立70余年來，黨全面執政、全面領導，為有效地推進國家政權建設與國家治理，黨運用高超的政治智慧對黨和國家結構進行了良好的設計，逐漸塑造了當前的“黨領導體制”，從整體上破解了政黨組織與國家組織內在沖突的運行邏輯。這其中，由黨團制度轉型而來的黨組制度就是一種歷史悠久、科學有效、穩定固化的策略技藝：延續革命戰爭年代的黨團制度，通過在非黨組織（主要是政權體系）領導機關設立黨組——精簡的非實體的銜接性領導機構，巧妙地將自身的組織機構植入非黨組織，組建黨政融合（黨政合一）的領導機構，既在非黨組織體系內建立起了黨的領導體系，又高效地完成了黨政領導體系的無縫對接，保證了黨對國家政權和社會核心組織的集中統一領導，避免了以黨代政，釋放和激發了政府組織與社會組織的強大活力，保障了以中國共產黨為中心的政治體系（國家治理體系）的統一性與活力性。這一制度設計所體現的間接且柔性的領導所達至的是一種“潤物細無聲”的治理藝術，值得推廣到新時代全面從嚴治黨與治國理政系統工程中去。

注釋：

① 對當代中國特色政治及黨政關系的表述，學界有諸多討論，包括“中國共產黨領導的政治體制”、“黨和國家領導制度”、“黨的一元化領導體制”、“政黨國家”、“黨國體制”、“黨導體制”、“黨政體制”，等等。

② 2013年11月，中共中央發布《中央黨內法規制定》;2015年6月，中共中央印發了《中國共產黨黨組工作條例（試行）》，被譽為黨內關于黨組的“首次立規”;2019年4月，中共中央印發了修訂后的《中國共產黨黨組工作條例》，進一步完善黨組制度，強化其政治功能。期間，2019年1月，中共中央印發《關于加強黨的政治建設的意見》，2019年3月，中共中央印發《關于加強和改進中央和國家機關黨的建設的意見》，強化黨組的政治屬性，強調黨組在加強黨的領導和全面從嚴治黨中的政治責任與政治功能。

③ 參見胡德平的《中國共產黨黨組政治研究》（復旦大學2014年博士學位論文），儲建國、余禮信的《讓黨組歸位：對中共黨組制度有效運轉的探索》（《理論與改革》2015年第5期），吳曉林、郭慧玲的《黨組政治研究：“雙重嵌套”的政治整合結構》（《探索》2016第3期），姜永熹的《中國共產黨黨組制政治整合功能研究》（山東大學2017年碩士學位論文）。

④ 當前學界已有學者嘗試探討黨組制度的歷史變遷。參見胡南紅的《中共黨組制度的歷史邏輯、運作機理及實踐要求》（《華僑大學學報》（哲學社會科學版）2020年第3期），秦前紅、胡南的《論中國共產黨黨組制度的邏輯展開》（《吉首大學學報（社會科學版）》2020年第3期）。

⑤ 羅章龍回憶的“黨團”雖然未見于中共文件，但在《中國煤礦工人運動史》一書中得到佐證，書中提到：“中共北方區委、勞動組合書記部和唐山黨組織召開會議，認真分析了形勢，認為進一步領導工人斗爭的時機已經成熟，決定發動唐山地區同盟罷工，并由羅章龍、王盡美、鄧培等人組成罷工指揮部，罷工的最高組織是黨團，由羅章龍負責。”參見羅章龍的《椿園載記》一書（三聯書店1984年版第202-203頁），以及中國煤礦地質工會全國委員會編著的《中國煤礦工人運動史》一書（河南人民出版社1986年版第117-118頁）。

⑥ 財經、政法、外事、科學、文教五個小組的組長分別為：中央政治局委員彭真、中央政治局委員陳毅、中央軍委副主席聶榮臻、中央政治局候補委員陸定一。參見中共中央組織部編著的《中國共產黨組織史資料》（第9卷），中共黨史出版社2000年版第628頁。

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[18]中共中央文獻研究室.習近平關于全面從嚴治黨論述摘編[M].北京：中央文獻出版社，2016：138.

（責任編輯 文 格）

CLPMG Institution Change of the CPC and

Experiences on Its Centenary

YU Li-xin

（School of Marxism，Nanchang University，Nanchang 330031，Jiangxi，China）

Abstract：The Institution of Leading Party Members’ Groups （LPMG） is the inheritance and development of the Party Groups of CPC.It is a basic institutional form of the CPC’S political life.From the history of the CLPMG Institution on the Centenary of the CPC，especially the history of setbacks，we can see that the CLPMG Institution is a barometer reflecting the political changes，and it is closely related to strengthening party leadership and state governance.In addition，setting up the CLPMG in state organs is one of the ways in which the CPC embedding its own organizational system into the national structure to achieve effective integration through historical combing and investigation.The institution reflects a kind of leadership wisdom of “moistening things silently”，which is worthy of being promoted to the strict governance of the CPC and the State Governance in the new era.

Key words：centenary of the CPC; changes of the CLPMG institution; leadership of the CPC; state governance

收稿日期：2021-04-08

作者簡介：

余禮信（1989-），男，江西南昌人，南昌大學馬克思主義學院講師，碩士生導師，政治學博士，主要從事中國共產黨與中國政治研究。

基金項目：2019年教育部人文社科項目“黨組在加強黨的全面領導中的功能研究”（19YJC810014）;2019年江西省高校人文社會科學重點研究基地項目“部門黨組與新時代黨的政治建設研究”（JD19101）