以包容審慎監管助力廣州營商環境優化

楊姝琴

【摘要】“四新”是推動廣州經濟高質量發展的主要力量，“放”與“管”的平衡，一直是備受人民關注的問題。文章首先闡述以包容審慎監管助力廣州營商環境優化的意義，在明晰包容審慎的內涵特征的基礎上，分析廣州目前包容審慎監管成效和存在的問題，提出以包容審慎監管助力廣州營商環境優化的建議。

【關鍵詞】包容審慎監管；營商環境優化；政府監管

【中圖分類號】F727

*基金項目：本文受2021年廣州市委黨校新型智庫課題（DXZK2107C）支持。

信息技術的發展推動了新業態和新模式以及新產業的發展，同時也對政府監管提出了更高的要求。對此，廣州要在政策支撐、優化程序、創新監管等方面持續發力，深化改革創新，為新技術、新產業、新業態、新模式經濟創造良好的營商環境。

一、以包容審慎監管助力廣州營商環境優化的意義

（一）實施包容審慎監管是深化“放管服”改革的直接體現

深化“放管服”改革，是主要的目標任務，對于保持廣州經濟的平穩，以及促進其運行和經濟社會的健康發展，具有非常重要的意義。因此，需要圍繞促進公平競爭和優化市場秩序進一步改進監管，包容與審慎就是平衡“放”與“管”的重要組成，做好包容審慎監管工作，是推進“放管服”改革的有效手段。

（二）實施包容審慎監管是大力支持新經濟企業發展的內在要求

作為國際上著名的商貿中心，廣州正在暢通新的流量，打造新的區域，新興經濟發展方興未艾。為了更好地適應新興經濟的快速發展，需圍繞“四新”企業的特殊性對相應制度和政策開展有針對性、動態的調整優化。實施包容審慎監管，是當前廣州亟待研究，以及要落實的重要課題。在有效監管、防止風險的同時，最大限度地服務市場主體，激發其活力，成為進一步全面優化營商環境不可或缺的一環。

二、包容審慎監管的特征

（一）監管對象主要是新經濟

在包容和審慎監管的對象方面，主要是新經濟，而非傳統的產業。時至今日，我國“新經濟”概念已發生了深刻變化，主要是指以“互聯網+”、大數據、云計算、物聯網、智能化等為要素，集知識、經濟、智能制造以及創新驅動等相關內容于一體，以新的產品和服務、新的技術和模式，以及新的產業為表現形式形成的新經濟形態。

（二）秉持的態度是包容

與傳統業態不同，新經濟通常體現出匯聚新要素、創造新模式、拓展新領域的特點，具有典型的創新性。也正是基于這一特性，新經濟往往突破傳統條框限制，脫離現有法律制度規制，超出政府部門已有的認知。對于這樣的新生事物，客觀上要求政府部門秉持包容態度，以寬容的心態、創新的思維和發展的眼光去對待、監管。

（三）監管的方式是審慎

新經濟意味著新的不確定性，在發展過程中必然風險與機遇并存。從風險角度看，新經濟會對現有經濟秩序和傳統產業帶來沖擊。從機遇角度看，新經濟會帶來新的技術進步、新的市場出現和經濟的轉型升級。因此，這些風險和機遇，客觀上要求政府部門統籌兼顧，慎重制定和出臺準入和監管政策。特別是在看不清、認不準的情況下，要堅決摒棄簡單粗放和過度干預的監管方式，從而避免給新的經濟發展帶來不必要的損害。

（四）監管的主要目的是平衡發展

包容審慎不等于放任不管，基本的落腳點在“監管”。只是由于新經濟的特殊性，需要政府部門采取不同于以往的新思維、新模式，以更加科學合理的監管方式，實現新經濟的平衡發展。

三、廣州目前包容審慎監管的成效和存在的問題

（一）改革措施及成效

1.廣州在全國首創監管執法領域免處罰免強制的“雙免”模式

推出了對包括新技術、新產業、新業態、新模式在內的各類市場領域輕微違法經營行為依法免處罰免強制的“雙免”舉措，通過出臺清單的形式，向全社會公布相關行業，主要涵蓋交通運輸和文化方面、旅游和電子商務方面，以及廣告、建設和能源方面等重點行業，涉及市場監管和交通、文化和城管等領域，并且在綜合執法領域以及商務和價格、安全生產和消防等執法領域，列出共計245項市場輕微違法經營行為免處罰免強制事項，為全市各級行政執法部門依法開展包容審慎監管工作提供了有力指引。

2.對中小企業和新興業態實施包容審慎監管

有關部門聯合印發了《廣州市交通運輸市場輕微違法經營行為免處罰免強制清單》《廣州市文化和旅游市場輕微違法經營行為免處罰清單》。一是明確了對網約車等交通領域、電子商務領域新興業態相關的免處罰免強制事項，并將個體工商戶等中小企業相關市場輕微違法行為納入了免處罰免強制范圍。二是對免處罰免強制措施做出了原則性指導，對于新技術、新產業、新業態、新模式“四新”行業中的輕微違法經營行為，符合法定條件的，可以依法予以“雙免”，進一步擴大了廣州市“雙免”措施的覆蓋范圍。

3.實施包容審慎的市場主體信用監管措施

發布了《廣州市市場監督管理局關于支持企業復工復產加強信用監管服務若干措施的通告》，對市場主體實施包容審慎的信用監管措施。截至目前，全市共計對18 159戶企業、2429戶地址異常個經營戶實施了暫緩列入經營異常名錄（狀態），對3603戶企業實施了暫緩列入嚴重違法失信名單的包容審慎監管措施。同時，上線了經營異常名錄、嚴重違法失信名單信用修復小程序，為企業提供了便捷的信用修復渠道。截至目前，全市共計37 695戶市場主體通過小程序提出了信用修復申請，市場監管局修復了符合條件的24 697戶經營異常名錄（狀態）市場主體、32戶嚴重違法失信企業名單企業的信用，為市場主體發展提供了有力支持。

（二）存在的問題

1.措施不全面，沒有現成的可操作性制度規范

從全國各地實踐來看，在包容審慎監管方面提出的要求就是“在監管中找到新生事物發展規律，合理處置，客觀對待，推動新業態更好更健康地發展”的邊實踐邊總結的做法。從總體情況來看，貫徹落實的力度還亟待加強。此外，政策不系統、措施不全面、內容相對分散等現象較為普遍，導致政策落實難以形成整體合力。

2.標準不明確，監管臨界點難以界定

包容審慎監管的對象，主要是新經濟。在實踐中存在著傳統經濟與互聯網逐步融合的現象，以及少數經營者以“創新”為旗號觸犯法律等現象。對此，如何有效區分新經濟與傳統業態、如何科學界定包容審慎監管的適用范圍、如何確立支持鼓勵和引導規范新經濟發展的舉措等，都需要建立健全、規范、統一的標準體系，以提供科學有效的指引。對監管部門來說，由于包容審慎監管和新興產業都屬于新事物，很多部門因擔心把握不好包容問題的臨界點而承擔監管責任，在制度實施過程中容易裹足不前。

3.指導不清晰，包容審慎監管措施合法性和可行性低

包容審慎監管由于標準不明、制度欠缺、指導缺乏等原因，導致基層監管部門在推進落實的過程中無所適從，“不敢、不愿、不會”現象時常出現，還存在“打統賬”“一刀切”，將各類行政監管措施統一打包裝筐的現象，不求有功，但求無過。目前，在包容審慎監管措施采取上，多數采用的是批評教育、指導約談、引導督促等柔性監管措施，上述措施的合法性和可行性等在法治方面均需有所回應。

4.執行不到位，權利救濟問題缺乏規定

實踐中制度建設相對滯后，政策措施有待細化，如果新興產業市場主體對包容審慎監管措施不服，是否可以通過行政復議、行政訴訟等現有渠道進行權利救濟，尚需在制度建設過程中予以明確。另外，如果新興產業因行為失范給其他市場主體造成損失，責任分擔問題也應當加以詳細規定。

四、以包容審慎監管助力廣州營商環境優化的建議

（一）理清思路，正確處理兩大關系

第一，正確處理政府和市場之間的關系。包容審慎監管的核心在于充分發揮市場在資源配置中的決定性作用和政府監管的重要作用。對市場監管部門而言，要學會尊重市場、信任市場，相信市場的自我調節功能和作用。要堅決摒棄片面、孤立和靜止看待問題的思想，善于和敢于“讓市場的子彈飛一會兒”。要學會運用動態平衡觀點，以創新發展的理念、寬容大度的心態、靈活機動的方式妥善處理問題。

第二，正確處理發展與安全的關系。無論是傳統監管還是包容審慎監管，根本目的在于促進發展。對市場監管部門而言，要創新監管模式，注重運用柔性監管方式，為新經濟的發展營造寬松有序的市場環境。同時，也要時刻保持清醒，切實把握“包容審慎監管不等于放任不管”，對于涉及公共利益還有人身財產安全方面的問題，應當堅持底線思維，并且嚴格地依法履職，科學設置“安全閥”和“紅線”。要綜合運用鼓勵、支持、引導、規制等方式，推動新經濟均衡發展。

（二）把握關鍵，積極推進法治和標準建設

一是完善制度建設。要大膽探索并且審慎出臺新經濟發展的準入和監管政策。在現有條件下，可以因地制宜地采取區別對待政策：在市場機制方面，能夠調節或能納入現行法律體系中進行調整的通過制定完善的政策予以引導；對市場機制不能解決或缺乏現行法律體系調整的通過修改現行法律制度予以規范；對時機和條件成熟的通過制定新法等對市場予以規范和調整。

二是完善標準建設。加強統籌協調，依據是否有利于提高社會生產力，是否有利于增強國家的綜合國力，以及是否有利于提高人民的生活水平三個方面總體地進行規劃。并且推進包容審慎監管，建立標準的體系，同時建立相關判定標準，充分結合市場監管工作職責和管理目標要求，逐步細化形成具體、量化、可操作的工作標準。

（三）創新方法，全力構建社會共治體系

包容審慎監管是一個復雜的系統工程，需要政府積極的作為，還有社會的共同參與。所以市場監管部門，應當改變過去的角色定位，克服“事無巨細、統管細查”的監管定式，積極探索構建包容審慎監管與社會共治相銜接的監管格局。

一是切實發揮自身職能優勢。堅持問題導向，緊貼新經濟發展所需，認真梳理工作職責，并深度挖掘職能優勢，推出包容審慎監管措施，提高政策影響力。

二是有效發揮社會資源優勢。充分認識社會力量在改進和完善市場監管中的重要作用，加快構建多元主體合作共治機制。在法治建設、標準推進、政策落實等進程中，市場監管部門應始終堅持廣泛征求意見、傾聽民眾聲音、滿足人民需要，營造良好的市場環境，促進新經濟健康發展。

（四）主動探索，積極推進“沙盒監管”

在監管方面，可借鑒北京市海淀區市場監管領域包容審慎執法的做法，其在直播和短視頻購物領域，率先試用“沙盒”理念，實施包容審慎監管，制定《北京市海淀區市場監管局關于直播和短視頻購物行業相關行為的指導意見（試行）》，引導行業健康規范發展。在法律框架內擬定包容審慎執法手段使用的原則、范圍和注意事項等。對違法行為及時地糾正，對沒有造成危害的涉案企業，不予行政處罰，應當強化行政指導，探索運用信用承諾等手段強化監管。

主要參考文獻：

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