西柏坡時期中國共產黨黨內法規建設及其歷史特點

楊暉

[摘要]西柏坡時期圍繞加強黨中央統一領導、擴大黨內民主等重大時代主題，中國共產黨制定出臺了請示報告制度、健全黨委制等重要黨內法規。該時期我黨黨內法規建設在關鍵領域取得重要進展，體現了“少而精”、重實效等特點，具有明顯的承上啟下、繼往開來性質，對革命走向決定性勝利乃至后來我黨的黨內法規建設都具有特殊意義。

[關鍵詞]黨內法規建設;西柏坡;歷史特點

[中圖分類號]D262.6? ?[文獻標識號]A? ?[文章編號]1009-0169（2021）10-0045-04

治國必先治黨，治黨務必從嚴，從嚴必依法度。在慶祝中國共產黨成立100周年大會上，習近平總書記宣布，我們黨已經形成比較完善的黨內法規體系。這一制度建設重大成果，是黨的建設史特別是黨內法規制度建設史上的一個重要里程碑，標志著黨內法規制度建設由此邁入高質量發展新階段，全面從嚴治黨、依規治黨站在新的歷史起點上。

西柏坡時期中國共產黨黨內法規建設在關鍵領域取得重要進展，對革命走向決定性勝利乃至后來我黨的黨內法規建設都具有特殊意義。研究西柏坡時期黨內法規建設的表現及特點，對于新時代貫徹落實全面從嚴治黨、依規治黨重大決策部署具有重要意義。

一、西柏坡時期黨內法規建設的必要性

西柏坡是中國共產黨歷史上最后一個農村指揮所。西柏坡時期，隨著革命形勢發生變化，黨的工作重心由農村轉向城市，黨的任務開始由革命轉向建設，黨的角色也開始由革命黨轉向執政黨。在此背景下，黨內出現的一些制約革命形勢向前發展的突出問題，使該時期黨內法規建設工作提上日程。

（一）黨內存在地方主義、分散主義和某些無紀律、無政府狀態

解放戰爭之前，經歷了長時間的游擊斗爭，很多地方的黨組織和軍隊長期處于分散甚至地下狀態。在該種形勢下，一些地方的無紀律、無政府狀態日益加劇，黨組織缺乏規范的程序意識、制度意識，黨委書記遇事習慣自行決定、自己拍板，經常是事前不請示、事后不匯報，還有些中央局和軍區，既不傳達也不落實中央政策。這些問題后來發展成為很多地方的共性問題，已經嚴重制約了革命形勢的進一步發展。對此，毛澤東同志特別指出：“要求我黨用最大的努力克服這些無紀律狀態和無政府狀態，克服地方主義和游擊主義，將一切可能和必須集中的權力集中于中央和中央代表機關手里?！盵1]

（二）黨內存在集體決策缺失甚至個人專斷問題

黨委制是我黨成功探索出的集體決策基本原則之一。當時各地對黨委制的執行情況參差不齊。有些地方黨內重要問題由黨委書記一人拍板直接做決定，并沒有經過黨委會集體討論。有些地方甚至做出與中央背道而馳的決定。這使得很多地方黨委會集體決策落不到實處，黨委委員成了擺設。

（三）黨內存在著民主生活不健全的狀況

西柏坡時期面臨的革命形勢發生了翻天覆地的變化，“三大戰役”徹底改變了我黨我軍面臨的不利局面。一方面，此前很長一段時間，我黨軍事斗爭多采用游擊戰爭方式，多地黨組織處于“地下狀態”，本應正常進行的黨內民主生活無法落實;另一方面，中國共產黨黨員數量猛增、隊伍迅速壯大，當時已經發展到了300多萬黨員，必須進一步嚴格組織生活。兩方面情況形成了強烈反差。對此，任弼時同志指出：“華北解放區現在已有相對的和平，黨內黨外均應加強民主，建立民主制度，而且制度必須實行?！盵2]

二、西柏坡時期黨內法規建設的主要內容

西柏坡時期，由于特殊的革命形勢和歷史特點，黨內法規建設看似松散、實則主題高度聚焦，主要圍繞加強中央統一領導、擴大黨內民主、恢復和改進各地黨代會等重要內容展開。

（一）加強黨中央集中統一領導

在1948年召開的“九月會議”上，中共中央通過了《關于各中央局、分局、軍區、軍區分會及前委會向中央請示報告制度的決議》。決議內容十分全面、詳細，包括了經濟、政治、軍事、黨務等多個方面共49項。比如，要求各地必須建立起請示報告制度，對上級事前必須請示、事后必須報告。再如，詳細區分了中央和地方的權限界限，黨的路線、方針、政策等事關全局的問題，決定權在中央;工作計劃、任務等屬于解放區范圍內的具體工作，地方有決定權，但要事前向中央報告，中央批準后地方再執行。

《決議》第一次詳細劃分了中央和地方在重大問題上的決策權限，使中央和地方在自己職權范圍內均能發揮自身的主觀能動性，既注意了堅持原則，又兼顧了因地制宜。《決議》規定：“凡屬決定權完全屬于中央的事項，中央已有決定指示者，各地必須嚴格遵守，正確執行。執行中遇有困難及特殊情形，或有不同意見時，均可向中央說明理由，提出意見，等候中央批示，但不允許擅自修改?！盵3]

對于請示報告制度，《決議》還詳細規定了報告的具體內容，“各中央局和分局，由書記負責（自己動手，不要秘書代勞），每兩個月，向中央和中央主席作一次綜合報告。報告內容包括該區軍事、政治、土地改革、政黨、經濟、宣傳和文化等各項活動的動態，活動中發生的問題和傾向，對于這些問題和傾向的解決方法”，“各野戰軍首長和軍區首長，除作戰方針必須隨時報告和請示，并且照過去規定，每月作一次戰績報告、損耗報告和實力報告外，從今年起，每兩個月要作一次政策性的綜合報告和請示”[3]。

（二）擴大黨內民主

1948年9月，中共中央出臺《關于健全黨委制》的決定。該決定首先提出了實行黨委制的重要性，提出革命關鍵時期必須注重發揮集體的作用。在實行黨委制過程中，不能一味強調個人而忽視集體，也不能只強調集體領導而不讓個人負責，在實際工作中要做到堅持民主、集中二者辯證統一。決定還對一些細節問題做了特別規定，如要注重實效、控制會議時間，不要走過場、走形式、為了開會而開會等等。

與《關于健全黨委制》相配套，該時期還出臺了《黨委會的工作方法》，從方法論角度為黨委制的貫徹執行提供保障。毛澤東同志在黨的七屆二中全會上做了關于《黨委會的工作方法》的重要報告，共5個方面、12種方法，論述十分詳細具體。如黨委一定要抓住本地區革命形勢發展面臨的“主要矛盾”，同時要兼顧各個方面的工作，要學會“彈鋼琴”;黨委書記是黨委一班人的“班長”，不但要科學制定本地區的方針政策，還要把團結班子等“班長”的工作做好，要協調好黨委會每個黨委委員的工作、關系，如處理好與副書記、委員之間的關系等。

西柏坡時期，黨中央根據形勢需要適時出臺《關于健全黨委制》《黨委會的工作方法》等重要規定、文件，使各級黨委工作起來有章可循、得心應手，黨組織的戰斗堡壘作用得到了充分發揮，黨中央的路線方針政策得到了有力執行，對于理順、規范各級黨組織工作制度，建立、健全各級黨組織決策機制，都起到了巨大的推動和保障作用。

（三）恢復和改進各級黨代會制度

1948年9月，為了恢復和改進黨代會制度，黨中央出臺了《中共中央關于召開黨的各級代表大會和代表會議的決議》。對建立解放區各級黨的代表會議、健全黨內民主生活問題，《決議》專門提出，華北臨時人民代表大會通過的法令、條例可為各解放區所參考?！稕Q議》要求，“第一，在一切鞏固的解放區及黨的各級委員會，必須遵照黨章的規定，定期召開黨的各級代表大會及代表會議。第二，對各級黨的代表大會及代表會議，必須賦予黨章所規定的一切權利。第三，必須嚴格執行少數服從多數、下級服從上級的規定，以保持黨內的統一和紀律。”[4]《決議》一經出臺，便得到了各地的積極擁護和貫徹執行。各地紛紛按照規定，組織召開黨的各級代表大會和代表會議，黨內民主生活走向規范化，各地曾經渙散的黨組織重新煥發了活力，廣大黨員的戰斗力、凝聚力明顯增強，為爭取全國范圍的徹底勝利提供了必要條件和組織保障。

三、西柏坡時期黨內法規建設的歷史特點

新民主主義革命時期，我們黨從理論上提出了“黨內法規”概念，并在實踐中探索制定了中央巡視條例、關于中央委員會工作規則與紀律的決定、關于建立請示報告制度、關于健全黨委制等一批黨內法規，特別是西柏坡時期我黨在黨內法規體系建設方面的成功探索，對于當時歷史條件下明確我黨政治綱領、嚴密組織體系、嚴明紀律規矩等，均起到了至關重要的作用。西柏坡時期黨內法規建設在新民主主義革命時期乃至在整個黨內法規建設歷史中，都居于十分重要的地位，具有不同于延安等其他時期鮮明的歷史特點。

（一）數量不多但關系重大、內容重要

從西柏坡時期出臺的黨內法規內容可以看出，不像延安時期的“多而全”，西柏坡時期黨內法規建設突出表現是“少而精”，具有明顯的戰時特點。這是由當時全國處于戰略決戰時期的時代特點、歷史階段決定的，更是由中國共產黨即將由革命黨變成執政黨的歷史方位決定的。

在整個新民主主義革命時期，西柏坡時期黨內法規建設都起到了夯基壘臺的作用。特別是西柏坡時期制定出臺的請示報告制度，在當時特定歷史條件下，從制度層面杜絕了地方主義、分散主義的蔓延、滋生，加強了黨中央的集中統一領導，確保我黨在短時間內取得革命全面勝利，為后來的新中國成立乃至中國共產黨黨內法規建設都提供了寶貴的制度經驗。黨的十八大以后，習近平總書記專門提出，“請示報告制度是我們黨的一項重要制度，是執行黨的民主集中制的有效工作機制，也是組織紀律的一個重要方面”，要求各級黨委必須嚴格執行這一制度。

黨內法規體系以“1+4”為基本框架，“1”為黨章，“4”分別為黨的組織法規、黨的領導法規、黨的自身建設法規、黨的監督保障法規。在黨的自身建設法規中，黨的政治建設方面的法規居于核心地位。西柏坡時期黨內法規建設主要聚焦黨的政治建設內容，為后來黨的自身建設法規的形成、完善奠定了堅實基礎，對新民主主義革命時期乃至整個中國共產黨黨內法規建設都發揮著立柱架梁的角色。

（二）突出問題導向、注重實效

西柏坡時期黨內法規建設都聚焦當時必須解決的重大問題，比如黨中央集中統一領導，不解決就會形成突出問題，不解決就會影響全國大局。突出問題導向、注重實效是當時黨內法規建設的又一特點。

解放戰爭初期，在貫徹執行黨中央決定、維護黨中央集中統一領導方面，很多地方出現了正反兩方面情況。一方面，某些地方缺乏制度意識、規矩意識，請示報告制度執行不到位，給革命斗爭等帶來了一些難以挽回的損失;另一方面，一些地方嚴格遵循事前請示、事后報告，嚴格遵守黨中央規定、落實中央決策，避免或減少了工作損失。黨中央發現各地存在的上述正反兩方面的經驗、教訓后決定，從1948年起在全黨全軍實行請示報告制度。這是黨內法規建設的一個大發展，使全黨全軍在方針上、政策上、行動上達到了統一，對黨在革命斗爭中更好地加強領導和改善領導作出了突出貢獻。

延安時期一些重要的黨內法規，通過黨內成文法的形式實現了位階“升華”，如堅持民主集中制、實行黨的集中統一領導等內容，在1945年召開的七大上被寫入黨章。而西柏坡時期，我黨面對多種復雜的斗爭環境以及全新的形勢任務，黨內法規更加注重具體問題具體分析，更加注重形式靈活、突出實效。如與《關于健全黨委制》配套出臺了《黨委會的工作方法》，通過這種“1+1”的形式，既站位高遠又具體實用，不拘泥具體形式，真正體現了黨內法規原則性與靈活性兼顧。

（三）具有明顯的繼往開來性質

西柏坡時期的黨內法規建設與延安時期既一脈相承、又與時俱進，很多都成為后來中國共產黨黨內法規體系建設中支柱性內容甚至核心性內容的雛形，具有明顯的承上啟下、繼往開來的特點。如當時出臺的健全黨委制等相關要求及工作方法，對于我黨制度建設中一直強調的、充分發揮黨委的集體決策作用，都是十分關鍵的一項奠基性制度文件。1948年5月20日，劉少奇在中共中央華北局擴大會議上的講話中指出，“我們現在建設的各種制度將來要為全國所取法”[5]。

請示報告制更具有繼往開來的特點。請示報告制度是我黨的一項重要政治紀律、組織紀律、工作紀律，黨的十八大以后，我們黨專門出臺了《中國共產黨重大事項請示報告條例》，建立健全重大事項請示報告體制機制和方式方法，已經成為推動廣大黨員干部堅定自覺做到“兩個維護”，保證全黨團結統一和行動一致，確保黨始終總攬全局、協調各方的重要保障。而這一制度恰恰發端于西柏坡時期我黨的黨內法規體系建設。

黨內法規制度建設只有進行時、沒有完成時。隨著新時代黨的建設和黨的事業不斷前進，黨內法規制度建設必須與時俱進、改革創新。站在新的歷史起點上，我們要深刻總結運用包括西柏坡時期在內的我黨加強黨內法規制度建設的寶貴經驗，適應新形勢、新任務要求，把牢政治方向、遵循客觀規律、深化制度改革，使黨內法規體系更加完善，黨內法規制度更具活力，為黨團結帶領人民實現中華民族偉大復興的中國夢提供更加堅強有力的制度保障。

參考文獻：

[1]毛澤東選集：第4卷[M].北京：人民出版社，1991：1031.

[2]李明華，王榮麗.西柏坡檔案：第一卷[M].北京：中國檔案出版社，2012.

[3]中共中央文獻研究室，中央檔案館.建黨以來重要文獻選編：第二十五冊[M].北京：中央文獻出版社，2011：3-4.

[4]王昆.西柏坡時期黨的建設研究[D].天津：天津師范大學，2013：91.

[5]劉少奇年譜（1898-1969）：下卷[M].北京：中央文獻出版社，1996：148.

責任編輯：籍雪梅