宅基地“三權分置”改革與農民收入增長

張廣輝 張建

摘? ?要：宅基地“三權分置”改革能有效破解“兩權分離”產權制度下的權能困境，提高宅基地要素配置效率，促進其財產權能實現，帶動農民收入增長。在厘清宅基地所有權、資格權和使用權之間關系的基礎上，宅基地“三權”分別通過所有權虛位權能實現、資格權潛在價值顯化、使用權多元化流轉機制促進農民收入增長，但面臨著所有權虛位權能實現“難”、資格權潛在價值顯化過程“雜”、使用權多元化流轉遇“阻”等現實困境。為推動宅基地“三權分置”對農民收入的促進作用，應進一步激發所有權實現動能，激活資格權潛在價值，暢通使用權流轉通道。

關鍵詞：宅基地“三權分置”改革;使用權流轉;財產權能;農民收入

中圖分類號：F323.8? ?文獻標識碼：A? ?文章編號：1003-7543（2021）10-0041-16

生活富裕是實施鄉村振興戰略的總要求之一，如何提高農民的收入水平則是實現生活富裕要求的關鍵。近年來的中央“一號文件”多次提出要拓寬農民增收渠道，促進農民持續增收。但在農村空心化、農業邊緣化和農民老齡化背景下，提高農民的收入水平面臨諸多困境?！吨腥A人民共和國2020年國民經濟和社會發展統計公報》顯示，2020年底我國常住人口城鎮化率超過60%。隨著我國經濟發展水平不斷提高，農村人口不斷向城市轉移，導致大量宅基地閑置。中國社會科學院農村發展研究所研制的《農村綠皮書：中國農村經濟形勢分析與預測（2018—2019）》顯示，2018年全國農村宅基地空置率為10.7%，分區域來看，東部、中部、西部、東北地區農村宅基地空置率分別為13.5%、7.7%、11.4%、11.1%，全國處于閑置狀態的宅基地超過200萬公頃。據《中國農村發展報告2020》預測，2025年我國常住人口城鎮化率將達到65.5%，農村向城鎮轉移人口將新增8 000萬人。這意味著越來越多農民將向城鎮轉移，農村宅基地將出現更多閑置問題。通過宅基地制度改革來提高農民收入，將成為可行路徑。

2015年，農村“三塊地”開始試點改革，浙江省義烏市成為宅基地制度改革首批試點地區之一，提出了宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”制度體系設計。2018年1月15日，在全國國土資源工作會議上，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”被正式提出。2018年中央“一號文件”進一步指明了宅基地“三權分置”改革的方向，即在堅持宅基地集體所有的前提下，保障宅基地農戶資格權和適度放活宅基地使用權。2019年中央“一號文件”指出要審慎推進宅基地制度改革，拓展改革試點。2020年中央“一號文件”要求以宅基地“三權分置”改革為重點，進一步深化宅基地制度改革試點。2021年中央“一號文件”、國家“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要強調，要深化農村宅基地制度改革試點，探索宅基地所有權、資格權、使用權分置實現形式。那么，宅基地“三權分置”改革如何影響農民收入呢？

一、相關文獻綜述

就宅基地“三權分置”對農民收入的影響，已有文獻在圍繞宅基地“三權分置”改革的歷史脈絡[1]、改革邏輯[2-3]、改革路徑[4]、使用權流轉[5]以及有償退出[6]等問題的分析中，形成了正反兩種觀點。一種觀點認為，在宅基地“三權分置”改革背景下，城市資本下鄉可能會導致宅基地使用權虛設，讓農民失去宅基地使用權，使宅基地喪失保障功能，增加農民的失地風險，而農民的收益增加甚微[7]。另一種觀點認為，宅基地“三權分置”能夠有效提高農民收入水平，但影響途徑存在一定差異。一些學者從宅基地“三權分置”有利于其財產權能的實現入手分析[8]，還有一些學者從宅基地“三權分置”對農村產業融合及發展的影響角度展開討論[9]?？傮w而言，更多學者論證了宅基地“三權分置”對農民收入增長的促進作用，接下來予以重點梳理。

關于宅基地“三權分置”對農民收入增長具有促進作用的分析，多沿著宅基地居住保障功能和財產功能的關系演進展開。我國的宅基地制度改革經歷了從“兩權合一”到“兩權分離”再到“三權分置”的演進過程[10]。在宅基地“兩權分離”產權制度安排下，強調的是宅基地的居住保障功能，農民不能對宅基地進行自由處分，而要建立農民增收機制，必須實現其財產性收入增長[11]。因此，宅基地制度改革的突破口是賦予其財產權利[12]。雖然宅基地使用權被《物權法》（2007）確定為用益物權，具有財產屬性[13]，但《擔保法》（1995）第三十七條明確規定宅基地不能用于擔保抵押，農民也不能對其進行買賣。宅基地財產屬性實現的關鍵是要放開對宅基地的流轉限制[14]，宅基地“兩權分離”框架下其流轉性受到嚴格限制，其保障功能與財產功能不能兼顧[15]，財產功能即收入增長屬性被弱化。隨著經濟社會的發展，財產屬性已逐漸成為宅基地的內生功能和農民的內在訴求[16]。因此，弱化宅基地保障功能而顯化其財產功能被認為是宅基地制度改革的重要方向[17]。事實上，我國的宅基地制度改革正朝向財產權利強化的方向演進[18]，宅基地“三權分置”改革能促進其使用權流轉，滿足農民土地財產權益訴求，增加農民財產性收入[19]。通過擴大使用權流轉范圍、延長流轉期限和建立宅基地使用權交易市場實現“同地同價同權”[20]，能讓宅基地財產權能進入市場，推動農民財產權利的實現[21]，從而實現增收。張公望等利用面板數據分析得出，宅基地制度改革能促進農民財產性收入增長[22]。此外，宅基地退出將提高農民家庭的總收入水平，這在浙江省樂清市和安徽省金寨縣的調研中得到了驗證[23-24]。

從農村產業融合角度探討宅基地“三權分置”對農民收入影響的研究成果較為豐富。王曉樺認為，宅基地“三權分置”能吸引更多社會資本流入農村，有利于發展農村新業態[25];不僅如此，宅基地“三權分置”改革還會影響農村產業結構、農村產業融資以及農村產業非農化發展[9]，進而影響農村三產融合。進一步地，農村三產融合與宅基地退出可產生協同作用，宅基地退出能夠滿足農村三產融合的用地需求，林宣佐等認為三產融合發展是農民增收的關鍵[26]。王麗納等利用我國省級面板數據證實了農村三產融合對農民收入的顯著提升作用[27]。此外，宅基地使用權抵押貸款有利于農民異地創業率的提高，從而促進農民收入水平的提高[28]。

從上述文獻研究中不難發現，現有研究觀點普遍認為宅基地“兩權分離”產權制度安排呈現“強化保障功能、弱化財產功能”的特征，這在一定程度上阻礙了宅基地的流轉，造成宅基地資源的閑置和浪費，不利于宅基地財產權能的實現，并影響了農民的收益。而宅基地“三權分置”強調在落實宅基地所有權和保障農戶資格權基礎上放活宅基地使用權，這有利于宅基地財產功能的實現和農民財產性收入增長。通過放活宅基地使用權促進農民收入增長是現有文獻關注的重點，但可能忽略了對宅基地所有權與資格權影響農民收入的研究。因此，本文在厘清宅基地所有權、資格權和使用權之間關系的基礎上，分別討論宅基地“三權”促進農民收入增長的機制以及所面臨的現實困境，進而提出相應建議。

二、宅基地“三權分置”改革促進農民收入增長的機制分析

在“兩權分離”產權結構安排下，宅基地流轉受到嚴格的限制，只能在集體成員內部流轉，即只能流轉給本集體內部成員或者本集體經濟組織。對流轉主體的限制影響了農村宅基地及地上房屋財產權能的實現。隨著宅基地“三權分置”改革試點實踐的推進，宅基地使用權流轉范圍與流轉方式發生了較大變化，有利于實現宅基地的財產權能[29]。宅基地和房屋是農民增加財產性收入的主要來源，盤活農民的閑置宅基地和房屋資源有助于增加農民的財產性收入。

深入分析宅基地“三權分置”促進農民收入增長的作用機制，首先要理清宅基地“三權”之間的關系。宅基地所有權、資格權與使用權三者相互聯系、相互影響。宅基地所有權是資格權和使用權的基礎，落實好所有權、界定好資格權，才能有效流轉宅基地使用權，提高閑置宅基地利用效率，增加農民收入。所有權主體對宅基地具有處分和收益的權利，所有權主體模糊及權能虛位導致宅基地處分及收益分配沖突，影響資格權界定和使用權流轉。使用權的初始取得以資格權為基礎，資格權的設立使使用權的邊界更加清晰。宅基地所有權、資格權與使用權通過不同作用機制促進農民收入增長。

正確把握宅基地“三權分置”促進農民收入增長的內在邏輯，必須追根溯源，從理論上厘清產權如何影響其主體收益。產權由一束權利構成，權利束中的每項權利都由權能和收益兩方面構成，權能是獲得收益的手段，收益是行使權能的目的。首先，產權具有動態調整性。隨著經濟社會的發展，各經濟主體之間的產權關系在不斷發生內在動態調整。產權束中的部分權利不斷增強，部分權利歸于消失，從而形成新的產權格局。由于產權具有收益性，權能的增強與消失必然伴隨收益的產生與消失，從而影響產權主體的收益。其次，產權的初始界定實質就是利益或者利益來源的分配。有什么樣的產權格局，就會形成什么樣的利益分配格局。產權的界定或者產權結構的變動，決定或影響著收益的分配格局。合理的產權結構形成合理的利益分配格局，即收入分配格局。最后，產權具有資源配置功能。由于產權具有排他性和收益性，一旦產權主體得以確定，其就排他性地擁有該項權利的收益權。產權收益就是產權激勵作用產生的根源，產權主體出于利益激勵動機，積極行使相關權利，從而推動資源的優化配置。但是，這是以產權清晰為基礎的，產權不清晰或者產權邊界有交叉，容易發生對公共產權的過度競爭，從而導致資源的浪費。清晰界定產權及產權內部各項權利的權能邊界，方能實現資源的有效配置。

（一）所有權：虛位權能實現機制

所有權的各項權利不斷動態調整，其權能收益也在不斷變化。在“兩權分離”產權安排下，宅基地產權呈現為所有權和使用權，此處所有權是除使用權之外的有限所有權。所有權歸集體經濟組織，使用權歸集體成員。在這種產權格局形成之初及相當長的歷史時期內，宅基地主要作為住宅建設用地使用，集體經濟組織只負責分配、監督、管理宅基地的使用，維護農民宅基地產權關系穩定，其所有權權能不斷弱化?！睹穹ǖ洹返诙倭l規定：“對于集體所有的土地……，屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會依法代表集體行使所有權?！痹趯嵺`中，使用期限的長期性及地隨房走的原則導致宅基地使用權固化，所有權僅表現為一種法律概念存在，其占有、使用、收益等權利逐漸消失。此外，宅基地所有權主體多元化，包括鄉鎮集體、村集體及村內小組集體;集體經濟組織或者村委會代替集體成員行使所有權，缺乏行使該權利的積極性。在宅基地分配的義務性及監督、管理等交易成本過高的情況下，呈現為一種虛位權能。

隨著經濟社會不斷發展，各主體的產權關系不斷動態調整，這一虛位權能已經不能適應當下經濟社會發展的需要。在宅基地資源不斷出現閑置的背景下，作為單個個體的農民，沒有能力開發利用這些閑置土地資源。而作為集體代表的集體經濟組織，較單個成員而言具有更大能力合理利用閑置資源，并分享資源收益。在宅基地“三權分置”產權制度框架下，集體經濟組織可以通過將閑置宅基地轉變為集體經營性建設用地入市、自主或合作開發，做大做強集體經濟等機制實現所有權虛位權能，帶動農民增收致富。

1.閑置宅基地轉變用途直接入市機制

在我國土地產權制度下，轉變宅基地用途，并使其入市與產業資本或者工商業資本相結合，才能創造更多價值，農民才能獲得更多收益。農村集體經營性建設用地入市是增加農民收入的重要途徑[30]。閑置宅基地轉變為集體經營性建設用地后直接入市，向生產效率更高的部門或產業流動，能有效增加農民的財產性收入。隨著我國農村經濟的不斷發展，農民經營性收入、工資性收入、轉移性收入不斷增長，而作為農民收入重要組成部分的財產性收入增長不到1%。《中共中央 國務院關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》提出，農民可以自愿有償退出閑置宅基地，允許村集體把有償收回的宅基地、廢棄的集體公益性建設用地依法轉變為集體經營性建設用地，在符合國土空間規劃、用途管制的前提下可以直接入市。據調查，全國農村宅基地有400多萬公頃處于閑置或低效率利用狀態，其中約1/2處于閑置狀態。從各地情況來看，2015年宅基地“三權分置”改革試點實施以前，江西省鷹潭市余江區共有宅基地9.235萬宗，約2.3萬宗農房閑置，閑置農房中危房和倒塌房占比67.4%;四川省瀘縣共有宅基地31.06萬宗，閑置3.46萬宗，占比11.13%[4]。當集體經濟組織依法將限制宅基地轉變為集體經營性建設用地后直接入市，閑置資產的激活就成為增加農民財產性收入的重要路徑。

2.閑置宅基地自主或合作開發機制

農村產業發展既能提高土地利用效率，又能帶動非農就業。農村宅基地是農民重要的要素稟賦資源，使用效率的提高能給農民帶來財產性收入增長。農村產業發展能夠創造更多就業機會，為農村閑置勞動力提供就業崗位，增加其工資性收入。集體經濟組織可以將閑置的宅基地進行統籌自主開發利用，或者與社會資本、人才共同開發，發展農村產業，共享經營收益。充分利用由于歷史問題閑置的宅基地、有償退出的宅基地、因一戶多宅及超占多占而收回的宅基地，創辦集體企業或者開發旅游產業，實現閑置宅基地及住房的有效利用;同時，農民參與非農就業能夠獲得更多工資性收入。以浙江省義烏市曹村為例，村委會將村里連片閑置的房屋及宅基地騰退與鄉賢合作開發，分別用作民宿、開茶飲店等。利用村口閑置的宅基地開發以親子游樂為主的“花間樂園”主題公園項目，免收占地租金，通過門票分成的形式分享收益。項目落成后，有效帶動了當地農民創業，“花間樂園”門口發展成了餐飲一條街，旅游旺季僅停車一項就能給集體經濟組織帶來40萬元的收入，集體成員按約定分享閑置宅基地開發利用所得收益。此外，遼寧省沈陽市腰長河村利用村集體閑置宅基地及集體經營性建設用地，與旅游公司合作打造“關東印象·錫伯故里”主題特色小鎮，大力發展鄉村旅游，帶動了農民致富，目前該村人均年收入達1.5萬元。

3.利用宅基地收益做大做強集體經濟機制

將宅基地收益投資到本村集體經濟中，不僅可以實現資產保值增值，而且有利于做大做強集體經濟?！睹穹ǖ洹返诙倭龡l規定：所有權主體對其所有的動產或不動產具有收益權。作為宅基地所有權主體代表的集體經濟組織，具有分享土地價值增值收益的權利。當閑置宅基地轉變為集體經營性建設用地入市及跨集體經濟組織流轉時，本集體經濟組織分享一定比例的土地增值收益，作為集體經濟組織發展資金。部分資金作為宅基地有償退出資金來源，進一步收回閑置宅基地;部分資金則作為集體經營性建設用地開發資金，不斷做大集體經濟。在我國社會主義市場經濟體制下，集體經濟是公有制經濟的重要組成部分，農村集體經濟的發展壯大有助于拓寬集體成員的收入渠道，改善農村居住環境，增加農民的福利。

（二）資格權：潛在價值顯化機制

資格權的設立實質是財產的分配過程。清晰的產權界定，是各權利主體行使產權權能、實現權能收益的基礎。資格權的設立使宅基地產權更清晰，宅基地所有權、資格權、使用權的權利邊界更清楚。在“兩權分離”產權格局下，宅基地使用權具有居住功能，使用權主體行使使用權，獲得居住收益。事實上，產權主體還具有獲得居住保障和資產等有形價值收益的潛在權利，當人們只把宅基地作為住宅建設用地時，該權利被忽略，只注意到宅基地的使用權。實際上，這項權利含混在使用權之中，資格權的設立使該潛在權利得以獨立，成為資格權主體居住保障和利益分配的依據，從而使資格權潛在權能具體化。資格權主體一經確定，權利主體就獲得相應的資產權利，因此，宅基地資格權的確立及其權能實現，有利于產權主體財產性收入的增長。

宅基地資格權設立的目的之一是維護宅基地的居住保障功能，其確立往往以集體成員身份為基礎，集體成員可以通過申請無償取得。資格權取得的無償性并不能否定其價值存在性，只是其價值表現為一種潛在的資產或資本價值。資格權潛在價值通過置換住房+貨幣補償、有償調節、宅基地有償退出等機制，增加農民財產性收入。

1.宅基地資格權置換住房或貨幣補償機制

當農民將宅基地退出之后，地方政府可集中建設住房并按照一定標準置換給農民，農民以其資格權獲得貨幣補償，或者采取“置換住房+貨幣補償”混合補償方式。其中，浙江省義烏市將宅基地制度改革與城市、村莊更新相結合，開展住宅集中建設，農民以現有合法宅基地占地面積的5倍來置換新社區的居住建筑面積。此外，高層公寓置換面積還可以公開上市交易，也可以由政府回購，政府確定最低保護回購價。四川省郫都區郊區采取宅基地置換住房和貨幣補償結合的方式，假設農戶擁有170平方米宅基地，選擇安置房補償可以獲得29.51萬元（按置換住房面積折算），選擇貨幣補償可以獲得20.33萬元[23]。

2.宅基地資格權有償調劑機制

宅基地資格權設立的最基本目的是保障農戶的居住權利，各地都規定了宅基地的用地面積標準。在保證農戶“戶有所居”的前提下，村集體經濟組織可以統一回購農戶多余面積的宅基地資格權，并通過市場化配置方式有償調劑給本集體內部成員。2017年7月，浙江省義烏市赤岸鎮蔣坑村將收回的閑置宅基地，在義烏市公共資源農村產權交易中心對本集體成員公開拍賣，首次拍賣成交40平方米，每平方米3350元。義烏市福田街道前店村、稠江街道象山村都采用同樣的方法開展了閑置宅基地有償調劑，有效激活了義烏市閑置宅基地市場，提升了宅基地市場價值，拓寬了農民的增收渠道。

3.宅基地資格權有償退出機制

農民可以自愿有償將宅基地退還集體經濟組織，集體經濟組織聯合社會資本集中拆遷安置，為農民提供不同形式的補償。寧夏平羅縣將村里閑置的小學改建成養老院，老年人退出宅基地后利用退出補償款換取養老院的服務，有效滿足了農村老年人宅基地退出后老有所居、老有所養的需求。江西省余江縣、四川省瀘縣、福建省晉江市等地還通過提供城鎮購房補貼、提供社會養老保障、提供就業技能培訓等方式補償農民退出宅基地。不難看出，宅基地有償退出可以增加農民的福利和財產性收入。

（三）使用權：多元化流轉機制

清晰界定使用權有利于資源配置。宅基地“三權分置”將使用權與資格權分置，使用權不再具有集體成員身份權能，使用權的邊界更具體、清晰，更有利于使用權主體行使其權能和實現對使用權的流轉權利。使用權主體通過行使流轉權，全部讓渡或者部分讓渡使用權，實現宅基地的經濟價值。使用權的獲益能力受權能實現程度的影響，對其施加約束影響其實現程度，進而影響其獲利能力。對宅基地用途的限制，實際上是對使用權權能施加約束，放寬使用權的用途限制，等價于賦予使用權更多權能。使用權權能的實現程度提高，將促進使用權收益能力的提高。

宅基地“三權分置”改革拓展宅基地用途，通過多種形式流轉使用權，實現宅基地要素優化配置。一方面，使用權自身經濟價值不斷升值;另一方面，吸引優質生產要素向農村集聚、促進農村三產融合及農村金融發展，并進一步通過宅基地使用權價值增值、要素集聚、產業融合、金融化等多元化流轉機制帶動農民收入增長。

1.使用權自身價值增值機制

宅基地是一種特殊要素資源，其財產價值顯而易見，但其具有不可移動性和用途限定性，這就決定了高效配置閑置宅基地要素具有更大困難，如果使用權得不到有效流轉，就容易發生更大面積宅基地資源的閑置浪費問題。在“兩權分離”產權制度安排下，宅基地資源的配置在一定程度上具有計劃性質，使用權無法自由流轉。對宅基地使用權施加約束，會限制其權能實現程度，也會降低宅基地使用權的財產性價值，導致農戶的流轉意愿不高。國務院發展研究中心針對進城務工人員的調查顯示，愿意進城定居的人中希望保留農村宅基地及房屋權益者占比66.7%[31]。宅基地“三權分置”將“兩權分離”制度下的使用權分解為資格權和使用權，不僅剝離了宅基地使用權流轉過程中的身份屬性，解除了農民的失地之憂，而且將更多市場主體納入宅基地使用權流轉受讓主體范圍。宅基地使用權從計劃性配置到市場化配置的轉變是實現其真實價值的基礎，也是農民宅基地財產權益增值的重要手段。宅基地使用權自身價值不斷增值，會促進農民財產性收入不斷增長。

一方面，流轉范圍擴大化、流轉形式多樣化助推使用權價值增值。宅基地“兩權分離”產權制度安排的首要目的是實現其居住保障功能，本集體成員憑借其成員身份無償獲得宅基地使用權，取得的無償性和居住保障功能導致其流轉范圍受限。宅基地使用權流轉被限制在集體內部成員之間或成員與集體經濟組織之間，流轉范圍不能超出本集體。本集體以外的其他集體經濟組織、其他集體成員不能成為宅基地流轉受讓主體。對于流轉范圍的嚴格限定，實質是將宅基地使用權的需求限制在一個狹小的市場空間中。從經濟學供求角度來看，市場需求小于供給，供需嚴重失衡，造成均衡價格嚴重偏離自由流轉市場條件下的價格，宅基地的真實價值難以實現。在宅基地“三權分置”產權制度框架下，使用權流轉范圍突破集體內部范圍限定，拓展到縣域、甚至市域內農村集體成員之間，可以實現跨集體流轉。2018年3月國務院辦公廳印發的《城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑管理辦法》為部分地區閑置宅基地進一步擴大流轉范圍提供了制度依據。流轉范圍的擴大實際是需求市場的擴大，在供給不變的條件下，需求增加會導致價格的升高，有利于宅基地價值增值。浙江省義烏市利用“集地券”通過城鄉建設用地增減掛鉤模式實現了在市域范圍內城鄉間使用權流轉。福建晉江、湖南瀏陽、青海湟源、安徽金寨等試點地區也進行了跨區域流轉探索，全國其他宅基地制度改革試點地區超過一半進行了跨集體流轉探索，不同程度地促進了農村宅基地使用權價值增值。流轉范圍的擴大有效提高了宅基地使用權的流轉效率，促進了宅基地實際流轉價格回歸其真實價值水平，帶動了農民財產性收入增長。

另一方面，有條件地拓展流轉受讓主體范圍，助推使用權價值增值。2019年9月中央農村工作領導小組辦公室、農業農村部發布的《關于進一步加強農村宅基地管理的通知》指出，宅基地是農民的基本居住保障，嚴禁城鎮居民到農村購買宅基地，嚴禁下鄉利用農村宅基地建設別墅大院和私人會館。嚴禁借流轉之名違法違規圈占、買賣宅基地。限制城市資本進入農村土地市場一直是宅基地制度改革的底線。按照現行法律法規，無法直接將閑置宅基地流轉給城市居民或城市資本，但是隨著宅基地“三權分置”改革的推進，對使用權的約束不斷放松，宅基地使用權流轉形式不斷拓展，已經不再限于轉讓和出租等原始形式，作價入股、合作開發、集體開發等創新形式不斷出現。這可以看作一種有條件向市民流轉的方式，即有條件地將城鎮居民納入宅基地使用權流轉受讓主體的范圍，市場需求主體范圍擴大，需求量增加，拉動均衡價格向上移動，推動宅基地使用權流轉價格上漲，以此增加農民財產性收入。《北京市人民政府關于落實戶有所居加強農村宅基地及房屋建設管理的指導意見》指出，嚴禁城鎮居民及其他社會資本到農村購買宅基地及房屋，但是在符合租賃期限不超過20年、國家及北京相關管理規定的條件下可以租賃農房及宅基地居住或用于經營活動，這說明市民或其他城市資本可以成為宅基地使用權流轉受讓主體。除北京市外，其他試點地區也進行了類似的改革探索，通過附加條件地放活使用權，將市民納入宅基地使用權流轉受讓主體范圍，增加了對宅基地使用權的有效需求。流轉受讓主體范圍的擴大有助于擴大閑置宅基地使用權市場需求，提升流轉效率和利用效率，推動宅基地使用權快速增值。

2.使用權流轉的產業融合機制

在宅基地“三權分置”改革中，宅基地用途得到拓展，能夠有效促進農村一二三產業融合。首先，宅基地使用權流轉促進農業與服務業融合。2018年1月召開的國務院常務會議明確指出，農村建設用地指標重點用于返鄉下鄉創業，這給農村土地改革指明了方向，沿著這一改革方向農村宅基地及地上房屋用途不斷拓展。宅基地用途不再局限于建設自住房，通過使用權流轉可拓展用于發展民宿、休閑農業、體驗農業、鄉村旅游、農耕體驗等。根據農業農村部的數據，2019年鄉村休閑旅游增速迅猛，全年接待游客32億人次，營業額達8 500億元，較2018年增加約500億元，增加2億多人次。其次，宅基地使用權流轉促進農業與加工業融合?！掇r業農村部關于積極穩妥開展農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》指出，鼓勵利用閑置住宅發展電子商務、冷鏈物流、倉儲及農產品初加工等產業。利用閑置的宅基地或者閑置的農房建立農業專業合作社及發展農產品初加工產業，有利于延長農產品加工鏈條，提高農產品的附加值。最后，宅基地使用權流轉促進工業與服務業融合。宅基地流轉有利于發展電商服務業，為發展與農業生產、倉儲、加工、銷售等各環節相銜接的現代生產性服務業提供土地供給?！吨袊r村電子商務發展報告（2019—2020）》顯示，我國農村電商發展態勢良好，2020年上半年農村電商等網上零售規模為7 668.5億元，占網上零售總額的14.9%，同比增長5%;其中農產品零售總額為1 937.7億元，較2019年同期增長39.7%，占網上零售總額的4.6%。

宅基地使用權流轉范圍及用途不斷拓展，為農村一二三產業融合發展提供了土地。傳統農村經濟長期以農業耕種、農產品初級加工為主，處于產業鏈價值鏈末端，農產品附加值低，其利潤多流向農產品精細加工、物流、銷售等環節，向城市聚集，農村經濟發展緩慢、農民收入水平低下成為常態。宅基地使用權流轉推動農村一二三產業融合發展，有利于優化配置農村閑置宅基地和勞動力要素，提升農村閑置宅基地要素價值，為農村勞動力提供更多就業機會，帶動農產品產業鏈延伸，增加農產品附加值，提高農民工資性、財產性、經營性收入，帶動農民增收致富。

3.使用權流轉的要素集聚機制

宅基地使用權流轉及其用途拓展，有利于城鎮要素向農村流動，為農村有效利用城市人才、技術、資本等要素提供有利契機，給農村經濟發展增加內生活力，帶動農民增收致富。

第一，使用權流轉促進人才下鄉。受知識水平、市場信息、融資途徑等因素的影響，發展形式過于單一、規模相對有限、業態偏向傳統，以分割碎片化的農業生產為主要模式，雖然少數農民有創業的想法，但是缺少創業的具體項目及規劃。“三權分置”改革推動宅基地使用權流轉，為城鎮有創業項目的農創客提供土地資源要素支持，為農村發展利用城市高水平的人力資源提供機會。人才下鄉不僅有利于培育新型農業經營主體[32]，而且能為農村經濟發展帶來新理念、新模式、新思路，促進其他產業發展。據國家統計局和農業農村部數據顯示，截至2018年，超過780萬各類人才返鄉下鄉創新創業，2019年底返鄉下鄉創業人員累計超過850萬人，有效帶動了農村產業振興及更多農村就業，就地實現了勞動力要素和閑置土地要素價值，增加了農民的工資性收入和財產性收入。

第二，使用權流轉促進資本下鄉。隨著農村交通等基礎設施的不斷完善、人們生活水平的不斷提高、媒體宣傳技術的不斷創新，休閑農業、體驗農業以及風景旅游、生態康養等產業越來越成為具有廣闊市場前景的農村經濟增長點。雖然農村有美麗的自然風景資源和廉價的勞動力及閑置宅基地資源，但是農民往往缺少資金，需要社會資本共同參與開發這些優質資源。宅基地“三權分置”放松了對使用權的約束，擴大了使用權的流轉范圍，允許宅基地有條件地向城市資本流轉，有利于有效利用社會資本發展農村經濟。自2018年浙江省象山縣實施宅基地“三權分置”改革以來，全縣共盤活包括閑置宅基地在內的各類閑置用地52公頃，引進鄉村旅游等投資項目資金16億元[33]，有效帶動了當地農民收入水平的提高。

第三，使用權流轉促進技術下鄉。人才下鄉與資本下鄉能夠有效帶動技術下鄉?？萍既瞬畔锣l，必然伴隨著技術下鄉;資本向農村集聚，能夠吸引先進技術到農村與之結合。通過產業振興帶動農民收入增長一直是中央“三農”工作的重點，農業振興是農村產業振興的重要組成部分，對于留在農村從事農業生產的農民而言，農業振興與否是影響其收入增長的重要因素。隨著我國城鎮化水平的不斷提高，大量農村勞動力向城鎮轉移，越來越多的農民逐漸退出農業生產。提高農業生產效率，降低勞動力要素投入，成為未來農業發展的新要求，這就需要先進的技術與之相適應。宅基地使用權流轉間接促進新技術向農村流動，為農業發展增加了新動力。此外，先進技術流向農村有助于發展農村非農產業，不斷推進農村各項產業發展，從而帶動農民經營性收入和工資性收入增長。

4.使用權流轉的金融化機制

第一，使用權的抵押貸款有助于農民創業。農民貸款難的根本原因是缺少抵押資產，宅基地使用權的抵押可以有效緩解農村金融貧乏問題[34]。農村金融市場發展水平滯后于城鎮，一直是制約農村經濟發展的重要因素，農民缺少融資渠道削弱了其投資創業的積極性。農村宅基地使用權抵押貸款可以有效緩解農民的信貸約束，促進農民的創業。宅基地抵押貸款有利于當地農民或返鄉創業人員，利用閑置宅基地及充足的勞動力資源就地創業。同時，宅基地抵押貸款也可以給農民進城異地創業提供一定的創業資金，為他們向城鎮轉移提供一定物質基礎。通過宅基地“三權分置”改革，使用權抵押能有效拓寬農民宅基地及住房財產權的實現方式，拓寬農民的融資渠道，提高農民的創業積極性，進而促進農民經營性收入增長。李國正等對宅基地與農民異地創業的關系進行實證研究后發現，與非宅基地“三權分置”改革試點相比，試點地區農民的創業概率更高，創業者家庭月收入高出926.6元;試點區內有宅基地的農戶家庭月收入較無宅基地的農戶高出348.74元[28]。此外，宅基地使用權抵押貸款促進農民創業，具有就業溢出效應。據人力資源和社會保障部調查數據顯示，1名下鄉創業者能帶動4人就業。由此可見，農村宅基地抵押貸款不僅能直接促進創業者自身收入增長，而且能間接帶動周圍農民創收。

第二，使用權抵押有利于增加農業生產資本投入。我國城鎮化水平不斷提高，農村勞動力不斷向城鎮流動，農業生產勞動力呈現老齡化、女性化特征，農業從業人員數量不斷下降。適度規模經營已成為我國農業發展的新方向，單位土地面積投入更少勞動力、更多機械設備成為必然趨勢，未來農業生產勞動密集程度將繼續下降，資本化程度將進一步上升。農村金融市場發展滯后造成的貸款難問題，成為限制農業生產資本投入增長的短板。購買先進的農業生產設備提高自動化機械化水平，購買信息技術設備、數字化種植管理及病蟲害監測設備提高智能化水平，都離不開金融市場的支持。宅基地使用權抵押貸款能有效緩解這種貸款難問題，有利于增加農業生產資本投入、提升生產效率、節約生產成本，增加農業經營性收入。

第三，宅基地使用權抵押貸款有利于提高農民人力資本水平。一方面，宅基地使用權抵押貸款可以為留在農村從事農業生產的農民參加先進農業生產技術培訓提供資金支持。隨著工業技術、信息網絡技術的發展及其在農業生產領域的應用與推廣，農業生產技術不斷進步，對新生代農民提出了更高要求。他們只有不斷學習新知識新技能，才能適應現代農業發展的要求，也只有這樣他們才能不斷提升自身勞動力價值，進而提高收入水平。另一方面，宅基地使用權抵押貸款為進城務工的農民提供了人力資本資金。進城務工的農民更需要提高自身素質，以適應非農工作崗位的要求。如果他們不參加知識技能培訓提高自身素質，就無法從事技術含量高、工資待遇好的工作，而只能從事低技能、高強度的體力勞動，難以實現人力資本要素從農村到城市轉移過程中的價值增值。無論是在農村從事農業生產的農民，還是到城市務工的農民，人力資本素質的提升對于勞動力要素價格提升都具有重要作用。

穩妥推進宅基地“三權分置”改革，從制度層面厘清宅基地“三權”之間的關系，為宅基地制度改革帶來了良好前景預期。一是為集體經濟組織或村委會代為行使所有權、推動集體經濟發展壯大、自主盤活宅基地提供了制度前提。二是資格權不僅具有保障功能，而且具有財產功能，資格權的設立使農民的宅基地財產權利更穩固。三是能實現宅基地使用權有效流轉，突破村集體內部流轉限制，拓展流轉范圍，有利于形成城鄉統一的土地市場。

三、宅基地“三權分置”改革增加農民收入的現實困境

我國從2015年開始對農村宅基地進行改革探索，在保證宅基地戶有所居的基本社會保障功能、保障農民基本權益不受損害的基礎上，拓展農民的宅基地權能，不斷顯化宅基地財產性功能，取得了良好改革效果，尤其是2018年中央“一號文件”首次提出宅基地“三權分置”產權結構框架，是對宅基地制度改革的重大突破。從各地改革成效來看，宅基地“三權分置”改革在提高農村閑置宅基地利用效率、提高農民收入等方面起到了積極作用，但是在不同經濟發展水平的地區，宅基地“三權分置”對農民收入的促進作用有明顯的不同，在宅基地“三權分置”改革促進農民收入增長的實踐過程中還存在一些現實問題。

（一）所有權增加農民收入的現實困境：所有權虛位權能實現“難”

宅基地所有權通過實現其虛位權能可以有效促進農民收入增長，但是在其實現過程中仍面臨入市動力不足、集體經濟組織經營能力有限、傳統農區集體經營性建設用地入市難以實現、收益分配及監督機制缺失等問題。

1.宅基地轉變為集體經營性建設用地入市動力不足

在實踐中，地方政府是集體經營性建設用地入市的主要動力來源，但地方政府缺少推動其入市的積極性，導致其入市進程緩慢。自1994年我國推行分稅制改革以來，土地使用權出讓已經成為地方政府財政收入的重要來源。財政部發布的《關于2020年中央和地方預算執行情況與2021年中央和地方預算草案的報告》顯示，2020年地方政府一般公共預算收入183 439.14億元;地方國有土地使用權出讓收入84 142.29億元，占一般公共預算收入的45.87%。集體經營性建設用地入市將沖擊國有土地一級市場，可能影響地方政府財政收入。地方政府出于土地財政的利益考量，缺少推動集體經營性建設用地入市的積極性。此外，受集體土地所有權模糊等因素影響，集體經濟組織缺少推動其入市的積極性。這都不利于農村閑置宅基地的高效利用，不利于農民增收。

2.集體經濟組織經營能力有限

不同集體經濟組織的人員組成、組織能力參差不齊，農村集體經濟組織成員的知識水平普遍較低，經營管理能力及專業技能普遍匱乏。因此，部分集體經濟組織不具有統籌開發閑置宅基地、創新創業帶動集體成員增收致富的能力，更缺少做大做強集體經濟的能力，導致大量閑置宅基地長期處于閑置狀態，得不到有效利用。

3.傳統農區集體經營性建設用地直接入市困難

地理位置是決定集體經營性建設用地能否成功入市的重要因素。地處城市郊區的村莊或者具有獨特自然資源優勢的村莊，其集體經營性建設用地較容易實現入市交易，且交易收益較高。而地處偏遠、資源貧瘠的傳統農區村莊，其集體經營性建設用地難以實現入市交易，即使入市交易得以實現，交易收益也往往較低。這就導致大量閑置宅基地難以通過轉變為集體經營性建設用地直接入市實現其財產價值，難以通過這一途徑實現農民增收。

4.規范的收益分配及監督機制缺位

集體經營性建設用地入市收益分配機制不健全。關于入市收益如何在國家、集體和農民個體間分配，國家沒有統一的法律法規。對于分配標準的協商或制定，農民缺乏知情權、參與權、話語權，容易出現收益分配不均的情況。在集體經營性建設用地入市收益分配過程中，缺少相應的監督機制，容易出現尋租或者其他腐敗行為，以致農民權益受到損害。

（二）資格權增加農民收入的現實困境：資格權潛在價值顯化過程“雜”

宅基地資格權通過顯化其潛在價值能有效促進農民收入增長，但其顯化過程面臨資格權認定復雜、退出資金來源有限、補償標準低和宅基低退出存在潛在風險等問題。

1.資格權的認定困境

宅基地資格權的取得以集體成員身份為依據。宅基地資格權能夠通過房屋置換、有償調劑、貨幣補償等有償退出形式最終顯化為現實價值，資格權的認定過程實質是利益分配過程。清晰的宅基地資格權界定是其價值實現的前提，由于宅基地使用權取得的無償性、農村人口的城鄉流動等，宅基地資格權的認定異常復雜。在不同村集體的宅基地資格權認定實踐中，受傳統風俗習慣及非正式村規民約等影響，存在不同的宅基地資格權認定標準，主要標準有三種：以戶籍為依據、以是否長期定居為依據、折中以上兩種依據[35]，而每一種資格權認定標準都包含著復雜的情況。比如，戶籍在本集體經濟組織，但是其已經在城市定居，參與城市社保，與本集體經濟組織不存在實際的權利義務關系，則認定其不具有本集體宅基地資格權，無權參與本集體的相關權益分享;戶籍不在本集體經濟組織，比如外嫁女，但仍在承包期限內耕種本集體農地，并以此為主要經濟來源，仍然與本集體經濟組織存在權利義務關系，則其仍被認定具有本集體宅基地資格權，有權分享本集體經濟權益。此外，外出求學、入伍參軍等戶籍變動人員的宅基地資格權認定同樣存在類似問題，如何認定宅基地資格權直接影響到權利主體分享集體收益的權利。

2.有償退出資金來源渠道有限與退出補償標準過低

《中共中央? 國務院關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》和《土地管理法》都提出，鼓勵農民有償退出閑置宅基地。安徽金寨、四川瀘縣等改革試點地區在此之前就在這方面進行了積極探索，部分試點地區通過集體經濟組織收儲和國家收儲等方式取得了良好效果。在城郊、工業化進程發展較快及具有較豐富旅游資源的農村地區，可以通過集體建設用地的轉讓、開發等途徑積累有償退出資金。而部分偏遠地區村集體經濟組織并無收入來源，甚至部分中西部地區農村集體經濟組織是“負債村”，沒有收回閑置宅基地的資金來源。財政資金是很多村莊宅基地退出資金的主要來源，但是地方政府財政負擔能力有限，難以彌補宅基地退出的資金缺口。此外，在資格權退出補償過程中，宅基地產權不明晰，導致對宅基地的補償標準過低，在制定補償標準時只考慮對農民住房拆遷的損失補償，而未考慮對農民資格權滅失的損失補償，影響了宅基地資格權潛在價值顯化，降低了其促進農民收入增長的作用。

3.宅基地退出存在潛在風險

一是致貧風險。通過宅基地退出農民能夠獲得價值補償增加家庭收入，但是宅基地退出的綜合配套改革滯后，部分進城務工農民退出宅基地后，其就業、醫療、教育等基本社會保障得不到妥善解決，難以真正實現市民化，存在致貧的潛在風險。二是增加社會不穩定因素。在集中連片開發拆遷安置過程中，忽視部分集體成員宅基地財產權保護，對于部分不愿意拆遷的農戶，缺少合理應對、滿足其訴求的措施，存在暴力強拆現象，增加了社會不穩定因素。三是居住權益保障難。部分老幼病殘等弱勢集體成員的宅基地面積不足以置換一套集體安置公寓或者樓房，存在差額面積，他們沒有穩定工作，缺少資金來源，無力購置該差額住房面積，這部分集體成員的居住權益難以得到保障。此外，在拆遷安置后生活成本增加，如何使該部分集體成員的生活質量有保障，仍然有待解決。

（三）使用權增加農民收入的現實困境：使用權多元化流轉遇“阻”

宅基地使用權通過多元化流轉能夠有效促進農民收入增長，但是其在流轉過程中遇到流轉范圍受限、農村產業同質化、流轉期限不確定、融資能力低等阻礙，難以實現其真實價值。

1.流轉受讓主體及范圍有待進一步拓展

宅基地使用權流轉范圍受到限制，影響其流轉價值的增值。隨著宅基地“三權分置”改革的推進，雖然在試點地區流轉受讓主體不再限于本集體內部，但其流轉范圍仍受到嚴格限制，有的地方限制在縣域范圍內，有的地方限制在市域范圍內，且向市民或城市資本流轉是帶有附加條件的流轉，仍不能形成市場發揮資源配置決定性作用的交易環境。對流轉受讓主體、流轉形式以及流轉后的用途進行嚴格限制，不同程度地限制了使用權流轉市場的發展進程。雖然部分地區適當拓寬了宅基地使用權流轉范圍，但是還需要政府調劑，通過地票、增減掛鉤等形式在縣域或市域內進行有調節的流轉，沒有實現使用權流轉的完全自由入市，無法建立城鄉統一的建設用地市場，無法實現同地同權、同地同價，這影響了宅基地財產權能的實現，限制了其對農民收入增長的促進作用。

2.農村產業發展出現同質化與缺乏可持續性

宅基地使用權流轉助推閑置宅基地要素高效配置，其用途不斷拓展，能有效推動一二三產業融合，但是農村產業發展不同程度地出現同質化，缺少地方特色。農產品加工多以初級加工業為主，產品附加值較低，有待進一步提高農產品加工技術含量，進行精深加工、品牌塑造，提高產品附加值。城市資本向農村集聚，帶動農村新產業新業態發展，同時也給農村經濟社會發展帶來了新問題。有些城市閑置資本依托農村閑置宅基地資源，利用國家支持農村宅基地制度改革的政策，短期內在農村快速開展項目開發，甚至有部分投機資本趁機到農村進行投機性投資，產生了一批發展潛力不足、不具可持續性的農村產業項目，從長遠來看不利于農村經濟發展，不利于農民持續增收。

3.使用權流轉期限存在不確定性

流轉期限的不確定性及流轉期限屆滿后的處置問題，影響了人才、資本、技術等要素向農村流動的積極性。一方面，對于宅基地流轉期限國家沒有相關法律法規進行明確界定;另一方面，對于宅基地流轉期限屆滿的處置，尤其是對于跨集體流轉宅基地期限屆滿的處置問題，也沒有相關法律法規對其進行界定。如果按照城市國有建設用地的規定，到期后自動續期，那么土地流轉就成了變相土地買賣;如果期限屆滿不自動續期，那么宅基地上的房屋處置及其所有權實現又難以處理。這些不確定性因素限制了投資周期較長的項目在農村落地的積極性，阻礙了人才、資本、技術等要素向農村流動，一定程度上削弱了宅基地流轉對農民收入增長的促進作用。

4.宅基地抵押貸款融資能力受限

一是第三方宅基地價值評估體系缺位，導致抵押融資金額基本由銀行單方面決定，農民缺少與銀行議價的主動權，降低了宅基地使用權融資能力，減弱了其對農民收入增長的促進作用。二是一旦貸款農民因經營等問題發生違約，由于對宅基地流轉及用途的種種限制，銀行很難處置作為抵押標的物的宅基地使用權，難以有效實現其債權，影響了銀行對農村宅基地抵押貸款的積極性，導致宅基地抵押貸款利率等相關成本偏高，宅基地使用權抵押融資能力低于正常水平。三是宅基地抵押貸款融資能力受限一定程度上影響了農民以宅基地抵押貸款的積極性?？傊?，宅基地使用權抵押融資能力受限不利于其對農民收入增長的促進作用。

四、深化宅基地“三權分置”改革、促進農民收入增長的政策建議

宅基地“三權分置”改革克服了“兩權分離”產權安排下的制度缺陷，對農村閑置宅基地資源的合理配置及高效利用具有推動作用，有助于激發農村經濟社會發展的內生活力，為農民增收提供了有效途徑。所有權、資格權、使用權分別通過虛位權能實現機制、潛在價值顯化機制、多元化流轉機制促進農民收入增長。不同經濟發展水平的地區，應根據不同的區位條件、自然稟賦、文化資源等采取不同的宅基地利用方式，促進農民增收。經過近6年的試點實踐，宅基地“三權分置”改革取得了一系列富有成效的實踐成果，為后續宅基地“三權分置”改革深化提供了經驗借鑒。但宅基地的不同權能在促進農民收入增長過程中，仍面臨所有權虛位權能實現“難”、資格權潛在價值顯化過程“雜”、使用權多元化流轉遇“阻”等現實困境，如何破解這些困境以增加農民收入，值得重點關注。

（一）激發所有權實現動能

宅基地所有權實現是促進農民收入增長的重要路徑。激活入市動力、加強集體經濟組織隊伍建設、自主盤活宅基地、完善集體收益分配及監督機制，能有效激發所有權實現動能。

1.激活宅基地轉為集體經營性建設用地直接入市動力

加強頂層設計，完善地方政府績效考核機制，將農村閑置宅基地入市情況納入地方政府績效考核指標體系，增強其推動農村集體經營性建設用地入市的積極性。樹立榜樣、示范引領，將閑置宅基地轉變為集體經營性建設用地入市成效好的村莊樹立為典型，加強其示范引領作用。普及法律知識，加強宅基地的集體所有屬性宣傳，讓集體成員明確村集體經濟組織作為所有權主體代表，有權代替集體成員對宅基地等集體建設用地行使占有、使用、處分、收益的權利，進一步明晰集體經濟組織對農村宅基地的監督及管理權力，保障所有權的有效實現。激發地方政府和集體經濟組織將閑置宅基地轉變為集體經營性建設用地直接入市的動力，帶動農民增收。

2.加強集體經濟組織成員隊伍建設

普及科學文化知識及職業技能培訓，全面提高農村集體經濟組織成員的素質。開展創新創業指導及經營管理交流會，聘請有成功經驗的集體經濟組織成員為創業導師，進行創業指導和經營管理培訓，提高集體經濟組織經營能力，增強其開發利用農村閑置宅基地資源的能力。加強集體經濟組織隊伍建設，建立科學合理的人才選拔機制，將有能力、有擔當的集體成員納入集體經濟組織隊伍，帶領全體集體成員充分發掘閑置宅基地資源的財產價值。

3.村集體內部成員自主盤活宅基地

一是將閑置宅基地復耕復墾，通過增加耕地面積根據“占補平衡”獲得更多建設用地指標，根據增減掛鉤政策進行建設用地指標跨區域流轉，可以有效實現傳統農區閑置宅基地價值。二是培育鄉村能人、新鄉賢，其對農村經濟生活更熟悉，更能發現開發利用閑置宅基地的機會。此外，支持農業產業合作社、家庭農場等新型農業經營主體利用閑置宅基地發展多元化、綜合性農業社會化服務業，也不失為傳統農區閑置宅基地開發利用的一條可行路徑。

4.完善收益分配及監督機制

制定科學合理的收益分配制度，建立健全集體經營性建設用地入市等集體收益分配機制，通過法律法規或政策文件明確收益在農民與集體之間的收益分配比例，激發集體經濟組織對閑置宅基地開發利用的積極性。建立收益分配監督管理機制，監督集體經濟組織在集體土地入市、開發及收益分配過程中的各項行為，保障廣大農民的知情權、參與權、監督權。確保集體收益分配公平公正、公開透明，既要保障集體利益，又要保障農民個體利益。

（二）激活資格權潛在價值

完善法律法規、多舉措拓展退出資金來源、推進宅基地退出配套改革等措施，能有效激活宅基地資格權潛在價值。

1.制定法律準則規范宅基地資格權認定

制定全國統一的宅基地資格權認定基本準則，鼓勵村集體制定規范的自治規則，建立國家法律準則與村集體自治規則相結合的資格權認定標準。允許不同村集體在國家基本法律準則框架下，根據當地現實情況、風俗習慣采取多元化資格權認定辦法，既要遵循資格權認定標準，又要具體問題具體分析、特殊情況特殊對待。既要保證廣大集體成員的權益不受損害，又要保證權益分配的合理性，保障宅基地潛在價值順利實現。依法公平公正認定資格權，確保農民財產權益實現，促進農民財產性收入增長。

2.多措并舉拓展宅基地退出資金來源

一是積極利用銀行抵押貸款，嘗試將閑置及退出的宅基地轉為集體經營性建設用地抵押貸款，利用貸款資金補償宅基地有償退出，同時利用抵押貸款資金開發退出的閑置宅基地，將集體經濟做大做強，形成集體經濟增長與宅基地資格權有償退出的良性循環。二是政府提供部分財政資金，聯合社會資本發掘農村的旅游文化等稟賦資源，進行集聚安置，集約節約用地，將結余建設用地指標入市增加資金來源。三是借鑒安徽省金寨縣將扶貧資金與拆遷安置相結合的做法，統籌使用政策支持資金，助力農村閑置宅基地資源利用。四是制定合理的退出補償標準，確保農民在宅基地資格權退出過程中權益不受損害，切實發揮其帶動農民財產性收入增長的作用。

3.推進配套改革，維護弱勢成員的基本生活保障

一是推進以戶籍制度改革為主的配套改革，讓進城務工農民在工作、醫療、教育等方面與市民享受同等權利，為他們提供同等基本社會公共服務。二是針對不愿退出宅基地的成員，制定多元化、包容性的補償安排，嘗試將房屋和宅基地就近調換，在集中連片開發區域以外的地區安排宅基地進行安置，并給予房屋拆遷補償。三是針對農村老弱病殘等群體，預留部分拆遷補償資金作為托底資金，建立公租房，為經濟困難的成員提供居住保障住房，只有居住權，沒有所有權。此外，對于特困成員，應建立困難成員檔案，利用相關扶貧政策，適當給予幫扶救助，保證其基本生活水平不下降。

（三）暢通使用權流轉通道

宅基地使用權流轉在促進農民收入增長中發揮著非常重要的作用，只有其流轉順暢，才能有效實現閑置宅基地的真實價值。規范流轉秩序、擴大流轉半徑、發展特色優質產業、明確流轉期限、提升抵押貸款能力等措施，能夠暢通使用權流轉通道以實現其真實價值。

1.規范使用權流轉秩序，擴大流轉半徑

發揮市場在資源配置中的決定性作用，建立區域宅基地使用權流轉及閑置房屋交易平臺，維護公平、公開、公正的宅基地使用權流轉秩序，強化市場對宅基地使用權的配置，形成以供求為價格形成機制的使用權流轉市場。讓更多元交易主體參與宅基地使用權流轉，創新流轉方式，進一步拓展使用權流轉范圍，暢通宅基地使用權流轉，實現宅基地使用權價值增值，帶動農民收入增長。

2.建立農村產業項目庫，發展特色優質產業

建立優質產業項目庫，嚴格產業入庫篩選程序，強化篩選力度，加強項目評審、專家評估等前期工作，避免投機等低質量項目落地，重點發展前景好、科技含量及附加值高、具有可持續性的農村產業項目。利用閑置宅基地，結合當地自然景觀、生態康養、文化教育等資源，推動一二三產業融合發展。重點打造能夠發揚地方特色、凸顯地方文化、具有帶動作用的優質產業，以此帶動其他配套產業聯動發展，帶動農村經濟繁榮，促進農民收入增長。

3.完善法律法規，明確使用權流轉期限

針對宅基地使用權流轉期限不清晰等問題，應盡快完善現行法律法規細則，明確宅基地使權流轉期限。掃除城市資本、人才、技術向農村流動的障礙，加強政策扶持，促進其與農村閑置宅基地資源有機結合，為農村經濟社會發展注入新動能，帶動農民增收。

4.破除機制障礙，提升使用權抵押貸款能力

加快推進第三方宅基地價值評估體系建設，合理評估宅基地價值，增加農民在宅基地抵押貸款中的議價能力。由政府聯合第三方擔保平臺，為農民宅基地抵押貸款提供擔保，分擔銀行在債權實現過程中的風險，增加銀行對宅基地使用權抵押貸款的積極性。建立風險預警機制，防范宅基地抵押貸款金融風險，促進宅基地抵押擔保貸款有序運行?？朔氐盅嘿J款中的各種困難，提升宅基地抵押貸款能力，提高農民利用閑置宅基地抵押貸款的積極性，緩解信貸約束，實現創富增收。 [Reform]

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The "Three Rights Separation" Reform of Homestead and Increase of Farmers' Income

ZHANG Guang-hui? ? ZHANG Jian

Abstract： The "three rights separation" reform of homestead can effectively solve the power dilemma， which exists under the "separation of two rights" property rights system， improve the allocation efficiency of idle homestead elements， promote the realization of property rights， and drive the growth of farmers' income. On the basis of clarifying the relationship among ownership， qualification right and use right of homestead， the study finds that the "three rights" of homestead promote the growth of farmers' income through the realization of empty ownership， the revelation of the potential value of qualification right and the diversified circulation path of use right; but face some practical difficulties， such as "difficulty" in the realization of empty ownership， "complexity" in the process of revealing the potential value of qualification right， and "obstruction" in the diversified circulation of use right. In order to promote the effect of "three rights separation" of homestead on farmers' income， we should further stimulate action of ownership realization， activate the potential value of qualification right and smooth the circulation channel of use right.

Key words： the "three rights separation" reform of homestead; circulation of use right; property function; farmer's income