新時(shí)代中國(guó)社會(huì)政策變化對(duì)收入分配和貧困的影響

楊穗 高琴 趙小漫

摘? ?要：為了增進(jìn)民生福祉和社會(huì)公平，2013年以來(lái)中國(guó)社會(huì)政策進(jìn)入全方位推進(jìn)并強(qiáng)調(diào)共建共享的新時(shí)代，覆蓋全民的多層次社會(huì)保障體系逐步得到完善，精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)大力推進(jìn)，社會(huì)政策在全面建成小康社會(huì)的進(jìn)程中發(fā)揮了重要作用。基于中國(guó)家庭收入項(xiàng)目（CHIP）2013年和2018年數(shù)據(jù)的研究表明，中國(guó)居民的社會(huì)福利在此期間逐步提高，但城鎮(zhèn)居民、農(nóng)村居民和農(nóng)民工群體之間的社會(huì)福利差距依然存在;社會(huì)政策有利于降低收入不平等、緩解相對(duì)貧困，且社會(huì)福利收入的再分配是累進(jìn)的，但社會(huì)政策在實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的目標(biāo)上依然面臨挑戰(zhàn)。在新發(fā)展階段，中國(guó)應(yīng)進(jìn)一步提高社會(huì)福利水平，優(yōu)化社會(huì)政策，強(qiáng)化其再分配和減貧效果，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)共同富裕。

關(guān)鍵詞：社會(huì)政策;收入分配;貧困;民生福祉

中圖分類號(hào)：F323.8? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ?文章編號(hào)：1003-7543（2021）10-0057-15

社會(huì)政策是國(guó)家為保障和改善民生而制定實(shí)施的各項(xiàng)政策總和，其核心目標(biāo)是改善人民生活質(zhì)量，提高人民福祉水平。2020年中國(guó)脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)任務(wù)如期完成，全面建成小康社會(huì)取得偉大歷史性成就。中國(guó)進(jìn)入新發(fā)展階段，開啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程。社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)變以及國(guó)家發(fā)展新征程的開啟，對(duì)中國(guó)社會(huì)福利制度建設(shè)提出了新要求。在新發(fā)展理念的引領(lǐng)下，社會(huì)政策如何創(chuàng)新發(fā)展以適應(yīng)與滿足新發(fā)展格局的要求，緩解乃至解決當(dāng)下最迫切的民生問(wèn)題，加快實(shí)現(xiàn)共享繁榮和共同富裕，是擺在人們面前的一個(gè)重大課題。

2013年以來(lái)，中國(guó)的社會(huì)政策進(jìn)入以增進(jìn)民生福祉和社會(huì)公平為目標(biāo)的制度整合和創(chuàng)新階段。政府在社會(huì)政策領(lǐng)域的主要努力是規(guī)范已有的社會(huì)保障制度和做法，大力推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)，力圖實(shí)現(xiàn)社會(huì)政策的科學(xué)化、精準(zhǔn)化，注重社會(huì)政策的預(yù)期效果[1]。新時(shí)代中國(guó)的社會(huì)政策不僅致力于保障和改善民生，提供更加公平的財(cái)富分配，而且在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中發(fā)揮著重要作用[2-3]。一方面，圍繞建設(shè)共建共享的社會(huì)治理格局，政府不斷整合城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度并增強(qiáng)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，社會(huì)政策的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展對(duì)縮小城鄉(xiāng)收入和福利差距、逐步消除城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)具有重大意義。城鄉(xiāng)居民人均可支配收入比從2013年的2.81逐步下降到2020年的2.56。另一方面，圍繞全面建成小康社會(huì)目標(biāo)，中國(guó)實(shí)施了精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧戰(zhàn)略。經(jīng)過(guò)多年的持續(xù)奮斗，中國(guó)如期完成了新時(shí)代脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)任務(wù)，取得了巨大勝利。

盡管政府持續(xù)加大包括脫貧攻堅(jiān)、公共服務(wù)均等化在內(nèi)的財(cái)政再分配力度，使得中國(guó)人均可支配收入的基尼系數(shù)總體上從2013的0.473下降到2020年的0.468，但回落態(tài)勢(shì)較為微弱[4]。2020年后，中國(guó)扶貧的工作重心將在持續(xù)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果的基礎(chǔ)上面臨更為復(fù)雜的相對(duì)貧困問(wèn)題。在新發(fā)展階段，新時(shí)代的社會(huì)主要矛盾以及全體人民共同富裕取得更為明顯的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展的目標(biāo)，客觀上要求實(shí)施更加精準(zhǔn)、有效的社會(huì)政策，進(jìn)一步緩解收入差距和相對(duì)貧困問(wèn)題。隨著社會(huì)政策從21世紀(jì)初的顯著擴(kuò)展到中共十八大以來(lái)的優(yōu)化發(fā)展，中國(guó)社會(huì)政策研究的學(xué)術(shù)性和規(guī)范性也都在不斷進(jìn)步，但實(shí)證研究仍然缺乏對(duì)社會(huì)政策實(shí)施效果的宏觀把握。

本文基于中國(guó)家庭收入項(xiàng)目（China Household Income Project，CHIP）2013年和2018年微觀住戶調(diào)查數(shù)據(jù)①，試圖回答以下問(wèn)題：第一，2013年以來(lái)中國(guó)社會(huì)政策總體有何變化？由此帶來(lái)的社會(huì)福利規(guī)模和結(jié)構(gòu)有何變化？第二，社會(huì)政策變化對(duì)縮小貧富差距發(fā)揮了多大作用？社會(huì)政策帶來(lái)的社會(huì)福利對(duì)收入差距造成了“累進(jìn)”還是“累退”的調(diào)節(jié)效應(yīng)？第三，社會(huì)政策在多大程度上緩解了相對(duì)貧困？評(píng)估新時(shí)代社會(huì)政策變化對(duì)居民社會(huì)福利的影響，以及社會(huì)政策的再分配效應(yīng)和減貧效應(yīng)，可對(duì)已有研究進(jìn)行較好的更新和補(bǔ)充，為新發(fā)展階段社會(huì)政策的改革和創(chuàng)新提供一定啟示，有利于社會(huì)政策體系的進(jìn)一步優(yōu)化及其功能的充分發(fā)揮。

一、新時(shí)代中國(guó)社會(huì)政策及其總體特征

社會(huì)政策是通過(guò)立法和行政手段消除分配過(guò)程中各種弊病，以促進(jìn)社會(huì)公平的國(guó)家政策。一個(gè)全面的社會(huì)政策體系包括養(yǎng)老保障、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)救助、教育、就業(yè)、住房、反貧困等諸多方面的社會(huì)公共服務(wù)，涉及中央政府、地方政府、企業(yè)、社會(huì)組織、社區(qū)、家庭和個(gè)人等眾多主體。在新發(fā)展理念的指引下，中國(guó)政府認(rèn)識(shí)到加強(qiáng)社會(huì)政策干預(yù)、完善社會(huì)保障、增加公共服務(wù)供給是改善民生和提高居民福祉的重要途徑。中共十九大報(bào)告對(duì)民生保障和社會(huì)政策的范圍作了新的擴(kuò)展，指出“增進(jìn)民生福祉是發(fā)展的根本目的”，“在發(fā)展中補(bǔ)齊民生短板、促進(jìn)社會(huì)公平正義，在幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶上不斷取得新進(jìn)展，深入開展脫貧攻堅(jiān)，保證全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感，不斷促進(jìn)人的全面發(fā)展、全體人民共同富裕”。社會(huì)保障和公共服務(wù)等社會(huì)民生事業(yè)的發(fā)展已成為“五位一體”建設(shè)的重要組成部分，是實(shí)現(xiàn)發(fā)展成果共享的主要載體[5]。

（一）新時(shí)代中國(guó)社會(huì)政策變遷及其成效

2013年以來(lái)，中國(guó)的社會(huì)政策在制度完善性、項(xiàng)目齊全性、受益者覆蓋面、政府財(cái)政投入水平等方面都有明顯的提升，逐步向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和全民普惠的方向發(fā)展。中國(guó)建成了世界上規(guī)模最大的社會(huì)保障體系，不斷推進(jìn)困難群體和特殊群體社會(huì)保護(hù)以及基本社會(huì)安全網(wǎng)的建設(shè)，特別是以精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧為代表的一系列政策舉措，全面增強(qiáng)了社會(huì)政策的共享和兜底保障功能，提高了民生福祉水平。

1.基本實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的全覆蓋

城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立和養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法的出臺(tái)，標(biāo)志著中國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)基本實(shí)現(xiàn)了從城市到農(nóng)村、由勞動(dòng)就業(yè)者向全民覆蓋的重大發(fā)展。基本養(yǎng)老保險(xiǎn)（包括職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)）的參保人數(shù)從2013年的81 968.5萬(wàn)人增長(zhǎng)到2020年的99 882萬(wàn)人，其占15歲及以上人口的比例從71.7%提高到86.3%①。與此同時(shí)，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革得到推進(jìn)，養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次不斷提高，2018年建立了中央調(diào)劑制度。隨著人口老齡化程度的加深，中國(guó)推出一系列促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的政策，旨在全面建成以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐，涵蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老服務(wù)體系。養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面的提高有效增強(qiáng)了養(yǎng)老保險(xiǎn)的再分配能力[6]。

2.深化醫(yī)療衛(wèi)生體制改革，實(shí)現(xiàn)全民醫(yī)保

2015年大病保險(xiǎn)制度的建立、2016年城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)制度的整合以及跨省異地就醫(yī)直接結(jié)算的推進(jìn)，標(biāo)志著中國(guó)全民醫(yī)保體系基本建立。2017年中國(guó)實(shí)施生育保險(xiǎn)和職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)合并試點(diǎn)，改革基本醫(yī)療保險(xiǎn)支付方式，擴(kuò)大基本醫(yī)療保險(xiǎn)報(bào)銷范圍。2018年中國(guó)提高城鄉(xiāng)居民醫(yī)保財(cái)政補(bǔ)助和個(gè)人繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，組建國(guó)家醫(yī)療保障局。基本醫(yī)療保險(xiǎn)（包括職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)）的參保人數(shù)從2013年的57 072.6萬(wàn)人增長(zhǎng)到2020年的136 133萬(wàn)人，占全部人口的比例從41.7%提高到96.4%②。隨著醫(yī)保覆蓋范圍的擴(kuò)大和保障水平的穩(wěn)步提高，醫(yī)保政策在保障居民享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、提升醫(yī)療保障和健康水平方面發(fā)揮了積極作用。醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)能力的全面提升，以及社會(huì)和政府衛(wèi)生籌資水平的擴(kuò)大，有效提高了醫(yī)療報(bào)銷水平，減輕了居民就醫(yī)費(fèi)用負(fù)擔(dān)，產(chǎn)生了顯著的減貧效果[7]。

3.優(yōu)化社會(huì)救助和福利制度

2014年國(guó)務(wù)院頒布施行《社會(huì)救助暫行辦法》，并提出在全國(guó)范圍內(nèi)推行臨時(shí)救助制度。2016年繼續(xù)健全特困人員救助供養(yǎng)制度。中國(guó)基本形成了以最低生活保障、特困人員供養(yǎng)為核心，以醫(yī)療救助、住房救助、教育救助等專項(xiàng)救助為輔助，以臨時(shí)救助、社會(huì)幫扶為補(bǔ)充的覆蓋城鄉(xiāng)的新型社會(huì)救助體系[8]。2020年進(jìn)一步提出健全分層分類、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的中國(guó)特色社會(huì)救助體系。與此同時(shí)，面向老年人、殘疾人、兒童等弱勢(shì)群體的社會(huì)福利制度在此期間得到迅速發(fā)展。推出高齡補(bǔ)貼制度并提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和覆蓋面，保障高齡老人的基本權(quán)益。保障殘疾人基本生活，提供困難殘疾人生活補(bǔ)貼和重度殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼，改善特殊教育體系。探索建立適度普惠型兒童福利，重視農(nóng)村留守兒童身心健康，加強(qiáng)困境兒童保障。

4.完善就業(yè)、教育、住房等民生保障政策

在就業(yè)方面，中國(guó)不斷推進(jìn)積極的就業(yè)政策，提供勞動(dòng)力市場(chǎng)服務(wù)。為農(nóng)民工提供技能培訓(xùn)，鼓勵(lì)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，保障農(nóng)民工工資支付。拓展高校畢業(yè)生就業(yè)渠道，鼓勵(lì)高校畢業(yè)生自主創(chuàng)業(yè)，多渠道開展就業(yè)幫扶和就業(yè)援助。在教育方面，自2016年起統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，統(tǒng)一對(duì)城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)生免除學(xué)雜費(fèi)、免費(fèi)提供教科書，對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)困難寄宿生補(bǔ)助生活費(fèi)，統(tǒng)一確定全國(guó)義務(wù)教育學(xué)校生均公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額。發(fā)展民族教育、民辦教育和老年教育，推進(jìn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化改革，建立控輟保學(xué)工作機(jī)制，扶持鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校和鄉(xiāng)鎮(zhèn)寄宿制學(xué)校，推進(jìn)教育公平和教育機(jī)會(huì)均等化。為保障住有所居，在城市地區(qū)推進(jìn)保障性住房政策，推行公共租賃住房和廉租住房并軌，完善住房公積金存繳、支付、提取等相關(guān)措施;在農(nóng)村地區(qū)加快改造危房及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，落實(shí)住房救助等措施。

5.精準(zhǔn)扶貧消除絕對(duì)貧困，全面加強(qiáng)困難群體的社會(huì)保護(hù)

中國(guó)實(shí)施的精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧戰(zhàn)略，不僅實(shí)現(xiàn)了世界上最大規(guī)模的減貧，對(duì)全球減貧的貢獻(xiàn)率超過(guò)70%，而且在改善居民健康狀況和提高人類福祉水平等方面作出了卓越貢獻(xiàn)[9]。精準(zhǔn)扶貧政策通過(guò)增強(qiáng)農(nóng)戶收入多樣性、強(qiáng)化農(nóng)戶對(duì)政府的信任程度以及增強(qiáng)其發(fā)展致富動(dòng)能，顯著降低了脫貧農(nóng)戶的生計(jì)脆弱性[10]，通過(guò)提高貧困戶的勞動(dòng)供給顯著增加了貧困戶的勞動(dòng)收入[11]，通過(guò)提高貧困戶的消費(fèi)水平推動(dòng)了貧困家庭生活質(zhì)量的大幅提升[12]。

按照“社會(huì)保障兜底一批”的要求，2020年底，1 936萬(wàn)建檔立卡人口被納入低保和特困供養(yǎng)范圍[13]。通過(guò)代繳保費(fèi)將建檔立卡人口納入城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)保障范圍，中國(guó)建檔立卡人口參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)達(dá)6 098萬(wàn)人，參保率長(zhǎng)期穩(wěn)定在99.99%;2020年底，超過(guò)3 014萬(wàn)貧困老年人按月領(lǐng)取基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，其中建檔立卡老人1 735萬(wàn)人，基本實(shí)現(xiàn)了應(yīng)保盡保和應(yīng)發(fā)盡發(fā)的目標(biāo)任務(wù)[14]。醫(yī)保扶貧累計(jì)惠及貧困人口就醫(yī)5.3億人次，幫助近1 000萬(wàn)戶因病致貧家庭脫貧[15]，2020年累計(jì)資助7 837.2萬(wàn)貧困人口（含動(dòng)態(tài)調(diào)出）參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)，人均資助178.9元，參保率穩(wěn)定在99.9%以上[16]。

通過(guò)多渠道開發(fā)就業(yè)崗位、大規(guī)模開展職業(yè)技能培訓(xùn)，建檔立卡貧困勞動(dòng)力務(wù)工規(guī)模從2016年的1 527萬(wàn)人增長(zhǎng)至2020年的3 243萬(wàn)人，93.8%的建檔立卡貧困戶享受過(guò)就業(yè)幫扶政策，2/3以上建檔立卡貧困人口通過(guò)就業(yè)實(shí)現(xiàn)了脫貧[17]。2013年以來(lái)，累計(jì)改造貧困地區(qū)義務(wù)教育薄弱學(xué)校10.8萬(wàn)所，確保貧困地區(qū)適齡兒童都能在所在村上幼兒園和小學(xué);幫助20多萬(wàn)名義務(wù)教育階段的貧困家庭輟學(xué)學(xué)生全部返校就讀，為800多萬(wàn)貧困家庭初高中畢業(yè)生提供職業(yè)教育培訓(xùn)，為514萬(wàn)名貧困家庭學(xué)生提供高等教育，定向招收70多萬(wàn)農(nóng)村和貧困地區(qū)學(xué)生[18]。累計(jì)為790萬(wàn)戶2 569萬(wàn)貧困人口提供安全住房，為1 075萬(wàn)農(nóng)村低保戶、分散供養(yǎng)特困人員、困難殘疾人家庭等實(shí)施農(nóng)村危房改造[18]。

（二）新時(shí)代中國(guó)社會(huì)政策的總體特征

1.共享性

中國(guó)從21世紀(jì)初開始進(jìn)入“社會(huì)政策時(shí)代”[19]，致力于保障全體人民共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果。社會(huì)政策是通過(guò)對(duì)公共資源進(jìn)行再分配，使全體社會(huì)成員共享國(guó)家發(fā)展成果的重要機(jī)制[20]。共享理念強(qiáng)調(diào)機(jī)會(huì)均等和適度普惠原則，要求社會(huì)政策對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中不占優(yōu)勢(shì)的群體進(jìn)行幫扶，縮小貧富差距，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)共享;同時(shí)通過(guò)教育、勞動(dòng)培訓(xùn)、醫(yī)療服務(wù)等，提高社會(huì)成員的勞動(dòng)參與能力，加強(qiáng)人力資本積累，為共同富裕夯實(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)。在共享理念指導(dǎo)下，2013年以來(lái)國(guó)家一方面加快農(nóng)村社會(huì)政策體系的建設(shè)步伐，完善農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療、社會(huì)救助等福利項(xiàng)目，確保農(nóng)村居民和農(nóng)民工群體也能享受到應(yīng)享受的社會(huì)福利;另一方面加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，縮小城鄉(xiāng)之間的福利差距，調(diào)整待遇水平，真正做到社會(huì)政策的城鄉(xiāng)共享。新時(shí)代社會(huì)政策的整體性、系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性有所增強(qiáng)[21]。

2.托底性

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，經(jīng)濟(jì)政策無(wú)法完全緩解貧富差距日益擴(kuò)大、社會(huì)排斥等社會(huì)問(wèn)題，中國(guó)社會(huì)政策作為重要的民生政策，肩負(fù)起托底功能。黨的十八大以來(lái)，中央對(duì)社會(huì)政策發(fā)展的指導(dǎo)原則是“社會(huì)政策要托底”。不同學(xué)者對(duì)于“托底”有不同理解，但都認(rèn)為“托底”表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面是托底對(duì)象，即針對(duì)困難群體托底，包括老弱病殘這類傳統(tǒng)弱勢(shì)群體，以及因產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、經(jīng)濟(jì)增速放緩等外部因素導(dǎo)致的困難人群[22];另一方面是托底的內(nèi)容，即滿足人生存的基本需求，如醫(yī)療、住房、教育等[21]。2013年以來(lái)，中國(guó)政府圍繞托底對(duì)象和托底內(nèi)容，不斷豐富社會(huì)政策的內(nèi)涵，增強(qiáng)社會(huì)政策“弱有所扶”功能，通過(guò)精準(zhǔn)扶貧、社會(huì)救助和福利項(xiàng)目提高困難群體和弱勢(shì)群體的收入福祉水平，保障這部分群體的基本生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。特別是針對(duì)農(nóng)村建檔立卡人口，實(shí)施代繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)政策，納入社會(huì)救助等，確保這部分最困難的群體應(yīng)保盡保。

總體而言，2013年以來(lái)，政府日益重視民生福祉，主要表現(xiàn)為：一是通過(guò)社會(huì)政策滿足人民美好生活的需要;二是通過(guò)實(shí)施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略和完善各項(xiàng)社會(huì)保障制度消除絕對(duì)貧困;三是不斷整合城鄉(xiāng)之間以及不同群體之間的社會(huì)政策，從而進(jìn)一步改變社會(huì)政策重城市、輕農(nóng)村的格局，從全面擴(kuò)展轉(zhuǎn)向優(yōu)化發(fā)展。包括轉(zhuǎn)移支付、公共服務(wù)和基本社會(huì)保險(xiǎn)在內(nèi)的中國(guó)財(cái)政再分配工具具有顯著的減貧效應(yīng)，但對(duì)市場(chǎng)分配整體上呈微弱的正向調(diào)節(jié)效應(yīng)。社會(huì)政策在促進(jìn)社會(huì)公平方面仍然面臨挑戰(zhàn)，如當(dāng)前中國(guó)社會(huì)保障制度公平性總體不高，養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、最低生活保障這三項(xiàng)制度在覆蓋范圍、準(zhǔn)入條件、待遇水平、財(cái)政補(bǔ)助四個(gè)維度上的公平性都存在較大差異[23]。社會(huì)保障支出的規(guī)模和結(jié)構(gòu)嚴(yán)重制約了其收入再分配效應(yīng)[24]。養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇水平在城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間以及不同行業(yè)之間仍然存在較大的差別[25-26]，在一定程度上削弱了養(yǎng)老保險(xiǎn)在全國(guó)范圍內(nèi)的再分配作用[27]。城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生資源配置失衡，基本醫(yī)保制度仍存在受益不公平問(wèn)題[28-29]。

二、數(shù)據(jù)來(lái)源和研究方法

（一）數(shù)據(jù)說(shuō)明

本文分析使用的數(shù)據(jù)包括宏觀經(jīng)濟(jì)財(cái)政數(shù)據(jù)以及中國(guó)家庭收入項(xiàng)目（China Household Income Project，CHIP）2013年和2018年的微觀住戶調(diào)查收入數(shù)據(jù)。其中，CHIP調(diào)查數(shù)據(jù)樣本根據(jù)多層概率抽樣的方法來(lái)自中國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的大樣本，共覆蓋15個(gè)省份，包括家庭收入、消費(fèi)和人口特征等信息。中國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局從2012年底開始實(shí)施城鄉(xiāng)一體化的住戶調(diào)查，對(duì)全國(guó)住戶采用統(tǒng)一的抽樣方案、收入定義和問(wèn)卷調(diào)查。在本文的分析中，有城鎮(zhèn)戶口的居民被界定為城鎮(zhèn)樣本，有農(nóng)村戶口的居民被界定為農(nóng)村樣本，在城鎮(zhèn)生活但持有農(nóng)村戶口（或者改居民戶口之前為農(nóng)業(yè)戶口）的被界定為農(nóng)民工樣本。表1是本文使用的CHIP 2013和2018年數(shù)據(jù)樣本情況。

為了使CHIP數(shù)據(jù)的結(jié)果具有全國(guó)代表性，CHIP團(tuán)隊(duì)根據(jù)不同的地區(qū)人口分布和各個(gè)區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)居民、農(nóng)村居民、農(nóng)民工的規(guī)模，確定了每一輪調(diào)查數(shù)據(jù)的權(quán)重。本文的分析使用了該權(quán)重，因而在全面層面、地區(qū)層面以及城鎮(zhèn)居民、農(nóng)村居民和農(nóng)民工的子樣本層面都具有全國(guó)代表性。2013年的收入數(shù)據(jù)分別根據(jù)各省（區(qū)、市）城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)調(diào)整至2018年可比的收入水平。

（二）分析方法

在福利制度的研究中，主要由兩方面來(lái)衡量社會(huì)政策水平以及福利體系的規(guī)模和結(jié)構(gòu)。

一是宏觀層面社會(huì)政策水平的度量，國(guó)際上普遍采用社會(huì)支出（Social Expenditure）占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比重，來(lái)衡量一個(gè)國(guó)家圍繞制定和實(shí)施社會(huì)政策而采取的各種行動(dòng)的規(guī)模和力度，或者說(shuō)是國(guó)家通過(guò)社會(huì)政策所調(diào)動(dòng)和分配的資源占一國(guó)財(cái)富總量的比例[30]。中國(guó)尚未采用這一指標(biāo)，在研究中，學(xué)者們通常將國(guó)家財(cái)政在教育、社會(huì)保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生與計(jì)劃生育、住房保障、扶貧方面的支出和社會(huì)保險(xiǎn)基金支出加在一起，類似于國(guó)際上的“社會(huì)支出”來(lái)衡量中國(guó)的社會(huì)政策水平[31-32]，本文同樣采用該口徑進(jìn)行衡量。

二是微觀層面社會(huì)福利收入的度量，主要利用住戶調(diào)查數(shù)據(jù)計(jì)算福利收入占家庭收入的比重[33]。根據(jù)CHIP數(shù)據(jù)中有關(guān)收入的定義，本文衡量的社會(huì)福利收入主要是指公共轉(zhuǎn)移收入，包括養(yǎng)老金、報(bào)銷醫(yī)藥費(fèi)、社會(huì)救濟(jì)或補(bǔ)助、政策性生活補(bǔ)貼、現(xiàn)金政策性惠農(nóng)補(bǔ)貼、從政府和其他組織得到的實(shí)物產(chǎn)品。通過(guò)計(jì)算社會(huì)福利收入占家庭人均可支配收入的比重，來(lái)衡量社會(huì)福利的規(guī)模和結(jié)構(gòu)①。

關(guān)于社會(huì)政策對(duì)收入分配的影響，這里通過(guò)兩個(gè)方面進(jìn)行分析：一是通過(guò)計(jì)算社會(huì)福利收入轉(zhuǎn)移后基尼系數(shù)的變化來(lái)分析社會(huì)政策對(duì)不平等的總體影響;二是通過(guò)比較社會(huì)福利轉(zhuǎn)移后收入分布兩端經(jīng)濟(jì)距離（P90/P50—P10/P50）的變化來(lái)分析社會(huì)福利收入的再分配性質(zhì)[33]。社會(huì)政策對(duì)于收入差距具有“累進(jìn)”（progressive）和“累退”（regressive）兩種不同的調(diào)節(jié)效應(yīng)。累進(jìn)的社會(huì)政策將社會(huì)資源通過(guò)再分配從富裕群體轉(zhuǎn)移給窮人并縮小收入不平等的程度，從而使收入分布兩端經(jīng)濟(jì)距離（收入差距）縮小;反之，累退的社會(huì)政策擴(kuò)大收入不平等程度，使兩端經(jīng)濟(jì)距離擴(kuò)大。具體而言，本文利用收入分布的三個(gè)分位點(diǎn)之間的經(jīng)濟(jì)距離來(lái)衡量不平等，這三個(gè)分位點(diǎn)分別代表社會(huì)中的低收入群體、中等收入群體和高收入群體。P10/P50表示的是10%分位點(diǎn)收入值占中位數(shù)（50%分位點(diǎn)）收入值的百分比，P90/P50表示的是90%分位點(diǎn)收入值占中位數(shù)（50%分位點(diǎn)）收入值的百分比，兩個(gè)百分比之差代表收入分布兩端的經(jīng)濟(jì)距離，揭示了低收入群體和高收入群體之間相對(duì)收入不平等的差距。

如果轉(zhuǎn)移后收入分布兩端的經(jīng)濟(jì)距離縮小了，就表明社會(huì)福利轉(zhuǎn)移是累進(jìn)的;如果收入分布兩端的經(jīng)濟(jì)距離擴(kuò)大了，就表明社會(huì)福利轉(zhuǎn)移是累退的;如果社會(huì)福利減少了低收入群體和中等收入群體的收入差距（低收入端是累進(jìn)的），但擴(kuò)大了高收入和中等收入群體的差距（高收入端是累退的），則社會(huì)福利的再分配性質(zhì)就取決于哪一端的效用更大。轉(zhuǎn)移前后兩端的變化以及經(jīng)濟(jì)距離的變化顯示了社會(huì)福利在多大程度上縮小了貧富差距，以及再分配的性質(zhì)是累進(jìn)還是累退。

本文使用相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)衡量社會(huì)政策對(duì)貧困的影響。相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)是發(fā)達(dá)國(guó)家在度量貧困時(shí)經(jīng)常使用的指標(biāo)，普遍使用的標(biāo)準(zhǔn)是收入中位數(shù)的50%或60%。表2（下頁(yè)）報(bào)告的是本文使用的相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)。采用相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)有助于更好地理解社會(huì)福利收入對(duì)于改善低收入群體收入分配所帶來(lái)的緩貧效果。

三、新時(shí)代中國(guó)社會(huì)政策水平以及社會(huì)福利的變化

（一）新時(shí)代中國(guó)社會(huì)政策總體水平的變化

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，中國(guó)的社會(huì)政策進(jìn)入大發(fā)展時(shí)期，在完善制度體系、擴(kuò)大社會(huì)服務(wù)、提升總體福利水平等方面都有明顯的進(jìn)展。2013年以來(lái)，政府持續(xù)增大投入，不斷補(bǔ)齊民生短板，社會(huì)政策總體水平有所提升，“社會(huì)支出”占GDP的比重從2013年的13.2%提高到2019年的17.0%（見表3，下頁(yè)）。其中，社會(huì)保障和就業(yè)支出、醫(yī)療衛(wèi)生與計(jì)劃生育支出、扶貧支出和社會(huì)保險(xiǎn)基金支出占GDP的比重均有所提高，而國(guó)家財(cái)政在教育和住房保障方面的支出占GDP的比重有所波動(dòng)。

盡管中國(guó)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面已經(jīng)取得“經(jīng)濟(jì)大國(guó)”的地位，但在社會(huì)政策方面仍然處于發(fā)展中國(guó)家的水平①。從經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD） 的實(shí)踐來(lái)看，政府實(shí)施更多的社會(huì)保護(hù)政策、擴(kuò)大相關(guān)領(lǐng)域的公共支出規(guī)模及比重不僅不會(huì)降低創(chuàng)新活力，反而具有提高生產(chǎn)率的效果[34]。但中國(guó)目前的民生保障只提供了基本的服務(wù)，要在更高水平的發(fā)展中滿足人民的美好生活需要，中國(guó)的社會(huì)政策水平還有較大的提升空間。

（二）新時(shí)代中國(guó)社會(huì)福利規(guī)模和結(jié)構(gòu)的變化

2013年以來(lái)，社會(huì)政策的持續(xù)擴(kuò)張和進(jìn)一步整合發(fā)展，為中國(guó)的社會(huì)福利體系帶來(lái)了明顯的變化。表4報(bào)告了2013年和2018年中國(guó)城鄉(xiāng)居民家庭社會(huì)福利規(guī)模和結(jié)構(gòu)的變化。總體而言，中國(guó)社會(huì)政策重城市、輕農(nóng)村的發(fā)展格局有了進(jìn)一步的改變，體現(xiàn)出社會(huì)政策發(fā)展的共享理念，農(nóng)村社會(huì)政策得到了較為全面的發(fā)展，城鄉(xiāng)福利差距進(jìn)一步縮小，但農(nóng)民工群體的社會(huì)福利仍然未得到充分保障，持續(xù)存在的城鎮(zhèn)居民、農(nóng)村居民和農(nóng)民工之間的社會(huì)福利差距表明中國(guó)城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)福利制度改革仍然面臨著挑戰(zhàn)。

全國(guó)居民社會(huì)福利收入占家庭人均可支配收入的比例從2013年的15.2%提高到2018年的15.9%，但城鎮(zhèn)居民、農(nóng)村居民和農(nóng)民工這三類群體之間存在顯著的社會(huì)福利差距。城鎮(zhèn)居民的社會(huì)福利收入占比從21.8%下降到20.0%，仍然明顯高于農(nóng)村居民和農(nóng)民工。這一時(shí)期，以精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧為主的一系列社會(huì)政策的發(fā)展，使得農(nóng)民居民的社會(huì)福利收入占比從7.5%提高到10.8%，農(nóng)民工的社會(huì)福利收入占比從1.9%提高到2.2%。

社會(huì)福利在不同社會(huì)保障項(xiàng)目之間存在較大的差異。從整體來(lái)看，占據(jù)主導(dǎo)地位的養(yǎng)老金收入占比沒(méi)有明顯變化，保持在13.7%。但對(duì)于城鎮(zhèn)居民和農(nóng)民工群體來(lái)說(shuō)，養(yǎng)老金收入占比均有所下降，而農(nóng)村居民的養(yǎng)老金收入占比從4.2%提高到5.9%。對(duì)于城鎮(zhèn)居民而言，養(yǎng)老金是最主要的社會(huì)福利收入，這項(xiàng)收入占比的下降也是導(dǎo)致其社會(huì)福利收入總體水平下降的主要原因① 。得益于醫(yī)療保障政策的快速發(fā)展，這一時(shí)期城鄉(xiāng)居民的健康福利得到了明顯改善，報(bào)銷醫(yī)藥費(fèi)收入占比從0.6%提高到1.1%。隨著社會(huì)救助制度的逐步明確，全國(guó)社會(huì)救濟(jì)和補(bǔ)助收入的占比從0.3%提高到0.4%。全國(guó)政策性生活補(bǔ)貼收入的占比從0.2%提高到0.3%，現(xiàn)金政策性惠農(nóng)補(bǔ)貼以及實(shí)物產(chǎn)品折算收入分別保持在0.3%和0.1%的水平。城鎮(zhèn)居民這幾項(xiàng)轉(zhuǎn)移收入的比重均不超過(guò)0.2%;農(nóng)民工的這幾項(xiàng)收入比重均不超過(guò)0.1%;農(nóng)村居民政策性生活補(bǔ)貼收入占比從0.3%提高到0.7%，現(xiàn)金政策性惠農(nóng)補(bǔ)貼收入占比從1.3%下降到1.2%，實(shí)物產(chǎn)品折算補(bǔ)貼收入占比從0.2%提高到0.3%。

隨著社會(huì)保障制度的逐漸完善，城鎮(zhèn)居民的社會(huì)福利基本完成了從單位保障到社會(huì)保障的轉(zhuǎn)型，福利水平趨于穩(wěn)定。受益于精準(zhǔn)扶貧的實(shí)施以及農(nóng)村社會(huì)政策的快速發(fā)展，社會(huì)政策的托底保障作用不斷增強(qiáng)，農(nóng)村居民社會(huì)福利水平穩(wěn)步提高。不足的是，農(nóng)民工群體仍然沒(méi)有得到足夠的重視和保護(hù)。雖然城鄉(xiāng)福利差距有所縮小，但養(yǎng)老金作為最主要的社會(huì)福利，其城鄉(xiāng)差距依然顯著。這也意味著，中國(guó)城鄉(xiāng)分割的經(jīng)濟(jì)社會(huì)制度基礎(chǔ)尚未發(fā)生根本性改變，居民收入差距擴(kuò)大的基礎(chǔ)依然存在。

四、新時(shí)代中國(guó)社會(huì)政策對(duì)收入分配的影響

（一）新時(shí)代中國(guó)社會(huì)政策對(duì)不平等的影響

這里通過(guò)比較社會(huì)福利收入轉(zhuǎn)移前后基尼系數(shù)的變化來(lái)分析社會(huì)政策對(duì)不平等的影響，結(jié)果如表5（下頁(yè)）所示。從全國(guó)來(lái)看，社會(huì)政策有利于縮小收入差距，且2018年的作用強(qiáng)于2013年。2013年的公共轉(zhuǎn)移收入使得基尼系數(shù)從0.500下降到0.460，下降了8.0%;2018年的公共轉(zhuǎn)移收入使得基尼系數(shù)從0.517下降到0.466，下降了9.9%。從全部?jī)艮D(zhuǎn)移收入（包括公共轉(zhuǎn)移、私人轉(zhuǎn)移以及稅收和社會(huì)保障等轉(zhuǎn)移性支出）來(lái)看，2013年凈轉(zhuǎn)移收入使基尼系數(shù)從0.500下降到0.430，下降了14.0%;2018年凈轉(zhuǎn)移收入使基尼系數(shù)從0.517下降到0.427，下降了17.4%。其中，養(yǎng)老金收入發(fā)揮主要的作用，報(bào)銷醫(yī)藥費(fèi)收入、社會(huì)救助收入、政策性生活補(bǔ)貼和惠農(nóng)補(bǔ)貼收入等其他社會(huì)福利收入發(fā)揮的作用較小。2018年，報(bào)銷醫(yī)藥費(fèi)收入的作用有所增強(qiáng)。

社會(huì)政策在城鎮(zhèn)地區(qū)一直發(fā)揮著縮小城鎮(zhèn)居民收入差距的作用，但相較于2013年，2018年的作用有所減弱。城鎮(zhèn)居民的公共轉(zhuǎn)移收入使基尼系數(shù)2013年從0.455下降到0.358，下降了21.3%;2018年從0.462下降到0.381，下降了17.5%。2013年全部?jī)艮D(zhuǎn)移收入使得城鎮(zhèn)居民收入的基尼系數(shù)相比于轉(zhuǎn)移前下降23.1%，2018年下降22.1%。養(yǎng)老金是城鎮(zhèn)居民最為主要的社會(huì)福利收入，因此發(fā)揮了最主要的再分配作用。報(bào)銷醫(yī)藥費(fèi)收入在2013年略微擴(kuò)大了城鎮(zhèn)居民收入的基尼系數(shù)，2018年使得基尼系數(shù)有所下降。社會(huì)救助收入、政策性生活補(bǔ)貼收入等其他社會(huì)福利收入發(fā)揮的作用較小。

農(nóng)村居民的社會(huì)福利收入有利于縮小農(nóng)村地區(qū)收入差距，且2018年的作用強(qiáng)于2013年。2013年農(nóng)村公共轉(zhuǎn)移收入使基尼系數(shù)從0.465下降到0.438，下降了5.8%;2018年從0.506下降到0.457，下降了9.7%。全部?jī)艮D(zhuǎn)移收入使得農(nóng)村居民收入的基尼系數(shù)2013年下降17.2%，2018下降20.6%。農(nóng)村居民的養(yǎng)老金收入、報(bào)銷醫(yī)藥費(fèi)收入、社會(huì)救助收入、惠農(nóng)補(bǔ)貼收入等都發(fā)揮了明顯作用。盡管社會(huì)政策在農(nóng)村地區(qū)發(fā)揮再分配的作用在增強(qiáng)，但其作用仍然小于城鎮(zhèn)地區(qū)，且農(nóng)村居民的收入不平等程度明顯高于城鎮(zhèn)居民，意味著未來(lái)農(nóng)村相對(duì)貧困問(wèn)題依然面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

對(duì)于農(nóng)民工來(lái)說(shuō)，社會(huì)政策同樣發(fā)揮著縮小收入差距的作用，但其作用明顯小于社會(huì)政策對(duì)城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民的影響。公共轉(zhuǎn)移收入使基尼系數(shù)2013年從0.349下降到0.342，下降了2.0%;2018年從0.385下降到0.374，下降了2.9%。全部?jī)艮D(zhuǎn)移收入使得基尼系數(shù)2013年下降5.7%，2018年下降7.3%。養(yǎng)老金和補(bǔ)貼收入發(fā)揮著主要的作用，社會(huì)救助的作用在2018年有所加強(qiáng)。

總體來(lái)說(shuō)，市場(chǎng)因素帶來(lái)的收入差距在擴(kuò)大，表現(xiàn)在轉(zhuǎn)移前基尼系數(shù)的提高，但在此期間的收入再分配制度不斷完善，公共轉(zhuǎn)移支付更加向農(nóng)村傾斜，社會(huì)政策對(duì)降低總體收入不平等發(fā)揮的作用越來(lái)越明顯，在全國(guó)層面，2018年收入轉(zhuǎn)移后的基尼系數(shù)低于2013年。而值得注意的是，無(wú)論對(duì)于城鎮(zhèn)居民、農(nóng)村居民還是農(nóng)民工，2018年社會(huì)福利收入轉(zhuǎn)移前后的基尼系數(shù)都要高于2013年，這說(shuō)明市場(chǎng)因素?cái)U(kuò)大收入差距的作用超過(guò)了社會(huì)福利縮小收入差距的作用。市場(chǎng)因素造成收入差距的擴(kuò)大，主要體現(xiàn)在勞動(dòng)收入和財(cái)產(chǎn)性收入兩個(gè)方面。一方面，中國(guó)生產(chǎn)要素市場(chǎng)不完善，勞動(dòng)力市場(chǎng)制度改革滯后，勞動(dòng)力資源配置不足，產(chǎn)生收入分配不公，同時(shí)部分壟斷行業(yè)從業(yè)人員收入過(guò)高，擴(kuò)大了行業(yè)間收入差距，非農(nóng)經(jīng)營(yíng)收入也成為收入差距擴(kuò)大的重要推動(dòng)因素;另一方面，居民財(cái)產(chǎn)性收入的增長(zhǎng)導(dǎo)致了收入差距的擴(kuò)大，尤其是土地制度改革的滯后影響了農(nóng)民收入增長(zhǎng)，不利于城鄉(xiāng)居民收入差距的縮小。盡管在此期間的城鄉(xiāng)福利差距在縮小，但城鎮(zhèn)居民內(nèi)部和農(nóng)村居民內(nèi)部的收入不平等程度在擴(kuò)大，社會(huì)政策在實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的目標(biāo)上依然面臨較大挑戰(zhàn)。

（二）新時(shí)代中國(guó)社會(huì)福利收入的再分配性質(zhì)

無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，社會(huì)政策都是資源再分配和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的主要手段之一。那么，中國(guó)社會(huì)政策的再分配性質(zhì)是什么？本文通過(guò)比較社會(huì)福利轉(zhuǎn)移前后收入分布兩端的變化以及兩端經(jīng)濟(jì)距離的大小來(lái)回答這一問(wèn)題，結(jié)果如表6所示。

從全國(guó)來(lái)看，公共轉(zhuǎn)移前后收入分布兩端經(jīng)濟(jì)距離的下降幅度從2013年的13.0%擴(kuò)大到2018年的13.9%，說(shuō)明社會(huì)政策在一定程度上縮小了貧富差距，其再分配性質(zhì)是累進(jìn)的，且2018年的作用略強(qiáng)于2013年。收入差距的縮小主要?dú)w功于轉(zhuǎn)移后，低收入端相對(duì)收入比（P10/P50）的提高幅度從2013年的33.3%擴(kuò)大到57.1%，而高收入端的變化并不明顯，轉(zhuǎn)移后高收入端的相對(duì)收入比（P90/P50）的降低幅度從10.3%擴(kuò)大到10.7%。全部?jī)艮D(zhuǎn)移發(fā)揮的作用更明顯，使得收入分布兩端經(jīng)濟(jì)距離的下降幅度從20.1%擴(kuò)大到23.1%。值得注意的是，無(wú)論是轉(zhuǎn)移前還是轉(zhuǎn)移后（包括公共轉(zhuǎn)移和全部?jī)艮D(zhuǎn)移），最低10%低收入群體的收入相對(duì)于中位數(shù)收入的比值2018年沒(méi)有高于2013年，意味著低收入群體的相對(duì)收入狀況并沒(méi)有得到真正改善，盡管社會(huì)福利再分配的作用在增強(qiáng)，但仍然無(wú)法完全抵消市場(chǎng)因素導(dǎo)致的收入差距擴(kuò)大。

城鎮(zhèn)居民社會(huì)福利收入的再分配性質(zhì)是累進(jìn)的，但其作用有所減弱，收入分布兩端經(jīng)濟(jì)距離的下降幅度從2013年的26.3%下降到2018年的24.5%。對(duì)于低收入群體來(lái)說(shuō)，公共轉(zhuǎn)移后相對(duì)收入的提高幅度從173.3%顯著下降到116.7%。從全部?jī)艮D(zhuǎn)移來(lái)看，盡管收入分布兩端經(jīng)濟(jì)距離的下降幅度從28.0%提高到29.2%，但低收入端轉(zhuǎn)移后相對(duì)收入的提高幅度仍然從186.7%下降到144.4%。也就是說(shuō)，相較于2013年，2018年城市低收入群體的相對(duì)收入狀況沒(méi)有得到改善。

農(nóng)村居民社會(huì)福利收入的再分配性質(zhì)是累進(jìn)的，且再分配作用逐漸增強(qiáng)，但仍然弱于城鎮(zhèn)。公共轉(zhuǎn)移前后收入分布兩端經(jīng)濟(jì)距離的下降幅度從2013年的6.3%提高到2018年的12.2%。一方面，低收入群體的相對(duì)收入顯著提高，P10/P50的提高幅度從21.7%擴(kuò)大到73.3%;另一方面，高收入群體的相對(duì)收入明顯下降，P90/P50的下降幅度從4.0%擴(kuò)大到8.1%。全部?jī)艮D(zhuǎn)移的再分配作用更顯著，收入分布兩端經(jīng)濟(jì)距離的下降幅度從21.0%擴(kuò)大到26.7%。

農(nóng)民工社會(huì)福利的再分配性質(zhì)從2013年的累退轉(zhuǎn)變?yōu)?018年的累進(jìn)。2013年，農(nóng)民工群體中的高收入人群獲得了更多的公共轉(zhuǎn)移收入，兩端經(jīng)濟(jì)距離擴(kuò)大了1.2%;2018年農(nóng)民工的社會(huì)福利不僅提高了低收入群體的相對(duì)收入，而且降低了高收入群體的相對(duì)收入，收入分布兩端經(jīng)濟(jì)距離下降了4.2%。但由于農(nóng)民工社會(huì)福利的總體規(guī)模較小，發(fā)揮的再分配作用較弱，全部?jī)艮D(zhuǎn)移使收入分布兩端經(jīng)濟(jì)距離的下降幅度從幾乎為0擴(kuò)大到8.3%。

總體而言，2018年社會(huì)福利收入再分配的累進(jìn)性強(qiáng)于2013年，主要?dú)w功于農(nóng)村居民社會(huì)福利再分配累進(jìn)性的增強(qiáng)。國(guó)家財(cái)政對(duì)農(nóng)村居民傾斜力度的加大、脫貧攻堅(jiān)的大力實(shí)施以及城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)的整合促進(jìn)了農(nóng)村社會(huì)福利的再分配作用，在一定程度上體現(xiàn)了社會(huì)政策發(fā)展的共享和托底理念。但是，對(duì)于城鎮(zhèn)居民社會(huì)福利再分配累進(jìn)性的減弱，需引起高度重視;農(nóng)民工社會(huì)福利再分配的累進(jìn)性亦有待加強(qiáng)。

五、新時(shí)代中國(guó)社會(huì)政策對(duì)相對(duì)貧困的影響

社會(huì)政策在多大程度上緩解了相對(duì)貧困狀況呢？表7（下頁(yè)）報(bào)告了社會(huì)福利收入轉(zhuǎn)移前后相對(duì)貧困發(fā)生率的變化。社會(huì)政策對(duì)于緩解全國(guó)居民相對(duì)貧困狀況的作用顯著，且2018年大于2013年。若采用全國(guó)居民人均可支配收入中位數(shù)的50%作為相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，公共轉(zhuǎn)移后2013年相對(duì)貧困發(fā)生率從33.0%下降到24.7%，下降8.3個(gè)百分點(diǎn);2018年從37.4%下降到27.6%，下降9.8個(gè)百分點(diǎn)。全部?jī)艮D(zhuǎn)移后，相對(duì)貧困發(fā)生率的下降幅度從2013年的12.3個(gè)百分點(diǎn)提高到2018年的14.6個(gè)百分點(diǎn)。若采用更高的相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)——全國(guó)居民可支配收入中位數(shù)的60%，相對(duì)貧困發(fā)生率會(huì)更高。

就城鎮(zhèn)居民而言，社會(huì)政策的減貧作用較為顯著，但2018年相對(duì)貧困發(fā)生率高于2013年，同時(shí)2018年相對(duì)貧困的減緩程度弱于2013年。以50%城鎮(zhèn)居民人均可支配收入中位數(shù)的貧困標(biāo)準(zhǔn)為例，公共轉(zhuǎn)移使得城鎮(zhèn)相對(duì)貧困發(fā)生率2013年從29.6%下降到11.9%，下降17.7個(gè)百分點(diǎn)，2018年從36.1%下降到20.2%，下降15.9個(gè)百分點(diǎn)。全部?jī)艮D(zhuǎn)移使得相對(duì)貧困發(fā)生率的下降幅度從17.8個(gè)百分點(diǎn)下降到17.3個(gè)百分點(diǎn)。

就農(nóng)村居民而言，社會(huì)政策在減緩農(nóng)村相對(duì)貧困方面的作用有所增強(qiáng)。農(nóng)村公共轉(zhuǎn)移收入使得農(nóng)村相對(duì)貧困發(fā)生率2013年從28.6%下降到22.7%，降低5.9個(gè)百分點(diǎn)，2018從38.7%下降到30.6%，降低8.1個(gè)百分點(diǎn)。全部?jī)艮D(zhuǎn)移使得相對(duì)貧困發(fā)生率的下降幅度從15.8個(gè)百分點(diǎn)擴(kuò)大到20.0個(gè)百分點(diǎn)。

就農(nóng)民工群體而言，相對(duì)貧困發(fā)生率低于城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民，同時(shí)社會(huì)政策在緩解相對(duì)貧困方面發(fā)揮的作用較小。公共轉(zhuǎn)移收入使得農(nóng)民工相對(duì)貧困發(fā)生率2013年下降1.1個(gè)百分點(diǎn)，2018下降1.8個(gè)百分點(diǎn)。

從全國(guó)來(lái)看，全部?jī)艮D(zhuǎn)移后的相對(duì)貧困發(fā)生率從2013年的20.7%擴(kuò)大到2018年的22.8%，且城鎮(zhèn)內(nèi)部和農(nóng)村內(nèi)部相對(duì)貧困狀況都有明顯的惡化，再次表明城鄉(xiāng)低收入群體的相對(duì)狀況有待進(jìn)一步改善，特別是農(nóng)民工群體仍然缺乏有效的社會(huì)保護(hù)。2020年脫貧攻堅(jiān)任務(wù)完成后，中國(guó)已在整體上消除現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的絕對(duì)貧困，進(jìn)入鞏固脫貧成果、緩解相對(duì)貧困階段。根據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，緩解相對(duì)貧困對(duì)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)體系提出了更高的要求，也需要經(jīng)歷相當(dāng)長(zhǎng)的歷史階段。相較于發(fā)達(dá)國(guó)家，中國(guó)的相對(duì)貧困發(fā)生率處于較高水平，通過(guò)轉(zhuǎn)移收入推動(dòng)相對(duì)貧困發(fā)生率下降的幅度有待進(jìn)一步提高①。

六、研究結(jié)論與政策建議

為了增進(jìn)民生福祉和社會(huì)公平，2013年以來(lái)中國(guó)的社會(huì)政策進(jìn)入全方位推進(jìn)并強(qiáng)調(diào)共建共享的新時(shí)代，覆蓋全民的多層次社會(huì)保障體系逐步完善，精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)大力推進(jìn)，社會(huì)政策在全面建成小康社會(huì)的進(jìn)程中發(fā)揮了重要作用。中國(guó)在民生保障領(lǐng)域的投入持續(xù)加大，社會(huì)政策總體水平在提高，社會(huì)政策的持續(xù)擴(kuò)張和整合為中國(guó)社會(huì)福利制度帶來(lái)了明顯的變化。利用中國(guó)家庭收入項(xiàng)目（CHIP）2013年和2018年數(shù)據(jù)，本文分析了中國(guó)社會(huì)政策變化對(duì)收入分配和貧困的影響。研究發(fā)現(xiàn)，中國(guó)居民的社會(huì)福利有所提高，城鎮(zhèn)居民社會(huì)福利有所下降，農(nóng)村居民的社會(huì)福利明顯提高，農(nóng)民工群體的社會(huì)福利依然較小，城鎮(zhèn)居民、農(nóng)村居民和農(nóng)民工群體之間的社會(huì)福利差距依然存在。

社會(huì)政策是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的主要手段，2013年以來(lái)社會(huì)政策對(duì)降低收入不平等發(fā)揮的作用越來(lái)越明顯，社會(huì)政策的托底性和共享性有所提高。在城鎮(zhèn)地區(qū)，養(yǎng)老金發(fā)揮著主要的作用，而其他社會(huì)福利由于規(guī)模較小，發(fā)揮的再分配作用較小。隨著農(nóng)村社會(huì)政策的擴(kuò)展與完善，農(nóng)村居民的養(yǎng)老金、報(bào)銷醫(yī)藥費(fèi)、社會(huì)救助、惠農(nóng)補(bǔ)貼等都發(fā)揮著明顯的再分配作用。社會(huì)政策在一定程度上縮小了貧富差距，其再分配性質(zhì)是累進(jìn)的，且2018年的作用略強(qiáng)于2013年。盡管城鄉(xiāng)福利差距在縮小，但城鎮(zhèn)居民內(nèi)部和農(nóng)村居民內(nèi)部的收入不平等程度依然在擴(kuò)大，社會(huì)政策在實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的目標(biāo)上依然面臨挑戰(zhàn)。社會(huì)政策有利于緩解貧困，中國(guó)已消除現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的絕對(duì)貧困，但相對(duì)貧困發(fā)生率仍處于較高水平。在實(shí)現(xiàn)共同富裕的道路上，如何鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果，建立減少相對(duì)貧困和緩解收入差距的長(zhǎng)效機(jī)制，是未來(lái)社會(huì)政策完善需要關(guān)注的重點(diǎn)內(nèi)容。

在新發(fā)展階段，中國(guó)應(yīng)進(jìn)一步提高社會(huì)福利水平，充分發(fā)揮社會(huì)政策保障民生的作用，促進(jìn)社會(huì)公平并推動(dòng)共同富裕的實(shí)現(xiàn)。

第一，順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)變化，進(jìn)一步優(yōu)化社會(huì)政策，提升各方面公共服務(wù)的質(zhì)量水平和均等化程度。在經(jīng)歷兜底保障和適度普惠階段之后，中國(guó)社會(huì)政策體系正在向高質(zhì)量發(fā)展階段邁進(jìn)。福利國(guó)家的社會(huì)政策實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，與國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)相適應(yīng)的福利水平對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展能夠起到促進(jìn)作用。以新發(fā)展理念為引領(lǐng)，按照構(gòu)建新發(fā)展格局的要求，新時(shí)代中國(guó)社會(huì)政策的發(fā)展應(yīng)在考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的同時(shí)，滿足社會(huì)成員日益增長(zhǎng)的福利需要，全面提升民生福祉水平。

第二，堅(jiān)持構(gòu)建并完善發(fā)展型社會(huì)政策，充分發(fā)揮社會(huì)政策的再分配作用和減貧作用，為實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平和共享發(fā)展，以及完善社會(huì)治理作出更大的貢獻(xiàn)。要注重社會(huì)政策對(duì)象的主體性發(fā)揮和能力提升，努力縮小不同群體政策待遇差距，補(bǔ)齊社會(huì)福利短板，提高社會(huì)政策效率。社會(huì)政策應(yīng)與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略密切結(jié)合，進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)村社會(huì)福利體系，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民工及其子女的社會(huì)政策支持，在鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接中發(fā)揮社會(huì)政策的積極作用，助力億萬(wàn)農(nóng)民走上共同富裕的道路。

第三，加強(qiáng)社會(huì)政策與經(jīng)濟(jì)政策的結(jié)合，通過(guò)社會(huì)政策改革創(chuàng)新，使社會(huì)政策在與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)調(diào)中滿足人民的美好生活需要，實(shí)現(xiàn)在更高水平的發(fā)展中解決民生問(wèn)題。中國(guó)社會(huì)政策已經(jīng)改變?cè)瓉?lái)從屬于經(jīng)濟(jì)政策的弱勢(shì)地位，開始成為社會(huì)建設(shè)和治理創(chuàng)新的重要工具。面對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)下行壓力加大和國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境復(fù)雜多變的挑戰(zhàn)，中國(guó)的社會(huì)政策應(yīng)采取更為進(jìn)取的方式與經(jīng)濟(jì)政策相融合、與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)，從而對(duì)中國(guó)戰(zhàn)略實(shí)施與政府能力的提升起到促進(jìn)作用。 [Reform]

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The Impact of China's Social Policy Changes on Income Distribution and Poverty in the New Era

YANG Sui? GAO Qing? ZHAO Xiao-man

Abstract： In order to enhance people's well-being and improve social equity， China's social policies have entered a new era of comprehensive promotion and emphasizing co-construction and sharing since 2013. The multi-level social security system covering all people has been gradually improved， and targeted poverty alleviation has been vigorously promoted. Social policies have played an important role in the process of building a well-off society in an all-round way. Using China Household Income Project（CHIP） 2013 and 2018 data， this paper shows that the social welfare of Chinese residents has gradually improved during this period， but the social welfare gaps among urban residents， rural residents， and migrants still exist. Social policies help reduce income inequality and alleviate relative poverty， and the redistribution effect of social welfare income is progressive， but social policies still face challenges in achieving the goal of social equity. In the new development stage， China should further improve the level of social welfare， optimize social policies to strengthen their redistribution and poverty reduction effects， make social policies play a role in promoting the strategic development of the country and the improvement of government capabilities， and as well as give impetus to the realization of common prosperity.

Key words： social policy; income distribution; poverty; welfare