政府績效管理改革中平衡計分卡的應用探析

虞子騰

【摘要】目前我國政府績效管理存在著預算管理制度體系不健全、績效指標與化解社會主要矛盾不匹配、績效評價公眾參與率低影響公共服務質量、以管理為中心導致管理效能不高等問題。平衡計分卡作為新型績效管理工具，基于“更好地為人民服務”的戰略目標，強調公眾滿意度與公眾參與，以公平和效率為目標導向，更加注重戰略和平衡，較好實現政府管理長遠目標與短期目標、成本與收益的平衡，可作為我國政府機關績效管理改革的新路徑。

【關鍵詞】平衡計分卡；政府績效管理；財政預算；績效指標；績效評價

【中圖分類號】F810.6；F820.4

一、我國政府績效管理存在的問題

（一）財政預算績效管理制度體系不健全

財政預算績效管理是以促進政府透明、責任、高效履職為目的，以政府財政預算在一定時期內所達到的總體產出和結果為對象和內容的績效管理活動。對財政預算進行績效管理關系到能否從根源上防治腐敗問題的發生，也關系到能否更高效地為社會公眾提供更高質量的公共產品和公共服務。而目前我國政府的財政預算績效管理制度體系尚不健全，很多財政管理工作基本繼承以往的傳統，與現代社會發展的需求不相符合，“‘重分配、輕管理，重支出、輕績效的思想還一定程度存在。過于注重投入，忽視了效率和效益，導致財政管理工作難以真正發揮其作用。”[ 1 ]相關法律法規也僅僅是對行政單位、事業單位的財政預算績效管理工作提出了要求，卻并沒有相關的處罰條例，導致預算管理執法力度不夠，追責不到位。

（二）績效指標與化解社會主要矛盾不匹配

績效指標設置是政府績效管理的重要環節。就傳統政府組織績效指標設置而言，存在著一定程度的重經濟增長、輕社會發展的傾向，比如地方財政增長率、地方GDP增長率等經濟指標在指標體系中占的權重較大，而對政府提供服務的數量質量及成本、公眾對教育文化衛生等公共服務滿意程度、資源生態環境等指標在指標體系中所占權重較弱等問題，這容易導致反映居民幸福指數定性指標與經濟定量指標不相匹配的問題。由于績效評估結果往往與政府官員的人事調整掛鉤，因此對政府官員的晉升激勵促使官員熱衷于大力發展地方經濟。而官員與官員之間為了晉升也會形成博弈，為了使本地的經濟增長指標更好看，甚至是為了使本地的經濟增長指標相對其他地區更好看，很多政府官員會陷入“政治錦標賽”的陷阱，例如實行地方保護主義、重復建設等，這類舉動既給地方的財政造成了很大的壓力，也不利于促進地區與地區之間協同發展。

重視經濟增長是無可非議的，我國尚未實現社會主義現代化，至今仍處于社會主義初級階段，因此理應以經濟建設為中心，大力發展生產力。目前，全面建成小康社會的目標已經實現，更多地關注民生，解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發展之間的矛盾理應成為地方政府設置績效評價指標體系的重要考量，例如設置考察地方在追求經濟增長的同時，保護生態環境的綠色GDP指標，克服單純GDP指標的缺陷，體現以民生為本的價值取向，使地方政府加強在環境整治、公共教育、公共醫療、基礎設施等方面的投入。

（三）績效評價公眾參與率低影響公共服務質量

目前大部分地方政府的績效評價都是由上級政府部門完成的，群眾參與度不高，由于“上級政府部門掌握著對下級政府部門的考評獎懲權，由于利益關系往往使績效評價流于形式。加之評價過程封閉、不公開，缺乏有效的外部監督，導致部分地方政府績效評價效果客觀性欠佳。”[ 2 ]雖然也有部分地區實行了公眾評議政府的方案，但我國并沒有一套系統化、規范化的評價體系，因此具體的評價指標設置的主導權依然掌握在上級政府部門領導手中，公民評議所占據的分量相對有限，甚至有時候僅僅是作為政府的“形象工程”而存在。在這樣的環境下，政府的績效評價呈現“重官意，輕民意”的特點，公眾的意見沒有得到足夠的重視，政府也無法有效得知公眾的需求，自然難以提供合乎公眾需求的具有較高質量的公共服務。公眾的合理需求長期得不到滿足則容易引起更多的社會問題，影響社會和諧與穩定。

（四）以管理為中心導致管理效能不高

過去我國的政府部門擔任的是一種“掌舵者”的角色，大包大攬，因此工作壓力較大，這些行政組織會選擇通過增加組織的層次來分散壓力。具體落實到分工層面，他們之間的分工關系是以職能的隸屬關系為準。從中央行政組織開始，職能向下分散，而下級組織又會設立下屬的組織來分散自己的職能，久而久之組織的層次越來越多，從總體上看呈現正向金字塔形。這種正向金字塔形的組織結構分工較為明確、也便于監控，但是由于機構的臃腫、人員的膨脹，會存在管理效率降低、管理成本增加等問題。各部門專注于內部的管理以及其職能的履行，而很少考慮公眾的需求，再加上職能過于分散，在辦理政務時往往效率低下，且容易互相“踢皮球”，導致公眾對政府的滿意度下降。

二、平衡計分卡在推進政府績效管理改革中的應用探索

平衡計分卡作為一種新型績效管理工具，將組織戰略從顧客、財務、學習與成長以及內部流程等四個角度，分解落實為可操作的衡量指標和目標值。與傳統的績效評估相比，它最突出的優勢是“將公共部門使命、價值觀、遠景和戰略放在管理控制系統的中心位置，并且把顧客角度置于四個角度之首。”[ 3 ]也就是說平衡計分卡將一個組織看似無形的使命、價值觀和戰略等轉化為有形的組織各層的目標和評估指標，使組織各層采取一致行動。這樣不僅有助于各級員工對組織目標和戰略的理解和認同，而且有利于組織和員工的成長發展和核心素養的提升，提高組織的整體管理水平，實現組織的長遠發展。這種以顧客作為業績驅動核心動力，強調公眾滿意度與公眾參與的理念，從根本上消除了傳統政府績效管理的局限性，體現了“有限政府”“服務政府”“責任政府”的理念。而財務、內部流程、學習與成長這三個維度也并非彼此割裂，它們與顧客維度構成了一種因果關系鏈，服務于政府部門的使命與愿景，即“更好地為人民服務”。由此，“更好地為人民服務”這一政府部門的使命愿景，可以運用平衡計分卡這一新型績效管理工具，從顧客、內部流程等四個角度，構建一套清晰的可操作的衡量指標與目標體系，使政府部門中難以量化的績效得以進行評估。

（一）顧客維度：以滿足群眾對美好生活的需求為要點

從顧客維度看，平衡計分卡需要滿足的人群是社會公眾，也就是政府部門要以客戶為導向，將部門的使命和戰略詮釋為具體的與社會公眾相關的目標和要點。因此，對于政府部門而言，在使用平衡計分卡進行績效管理時，首先應以滿足公眾需求，提高公眾滿意度來設計指標體系，要通過一系列社會公眾評議調查，讓公眾對政府部門提供公共服務或產品的質量以及對公眾所反映的問題的回應情況等方面進行評價。顧客維度的指標設計體現了“服務型政府”價值追求，將社會公眾的意志作為地方政府行使公共管理職能的首要因素，將滿足公眾需求作為地方政府績效管理驅動的核心動力。這不僅改善了過去政府績效管理“大包大攬”“重官意，輕民意”的導向，也使公眾的意志得到充分的表達，更促使政府能夠為社會公眾提供更高質量的公共服務。平衡計分卡要求企業將使命和策略詮釋作為具體的與客戶相關的目標和要點。

（二）內部流程維度：推動政務流程再造，提高政府部門的效能

政府部門內部流程的主要目標同樣是提高公眾的滿意度。對于企業而言，內部流程的設計應著眼于發現顧客的需求，根據需求高效地提供高質量的產品和服務，并做好售后工作，保證顧客滿意度的同時也不斷發現問題，對內部流程進行優化。因此，對于政府而言，應以提高公眾滿意度為前提，對政務流程進行優化，為公眾提供更加便捷、高效的公共服務。例如，在信息化時代，政府可以利用現代信息技術、網絡技術以及辦公自動化技術進行政務流程優化與再造，要逐步改變基于職能分工原則把一項完整工作分成若干不同部分，由各職能部門依次處理的傳統工作流程，要堅持以人民群眾滿意為導向，“重新思考相關業務流程之間的邏輯關系，重新設計跨部門審批和服務事項的受理、辦理和辦結全過程，形成面向對象的高效化、便捷化和合理化綜合業務流程。”[ 4 ]內部流程維度的績效指標設計順應了政務流程再造的理念，有助于提高政府部門的效能與管理效率，使政府部門更高效地為公眾提供公共服務與公共物品。

（三）學習與成長維度：促進公職人員符合新時代政府績效管理的素質要求

在平衡計分卡的四個維度中，學習與成長維度的目標為計分卡另外三個維度的目標提供了基礎支撐，是三個維度獲得卓越成果的動力之源。公職人員需要直接與公眾接觸，根據公眾的需要提供公共服務。公職人員的綜合素質直接關系到能否更好地滿足公眾的需求。對于政府部門而言，針對公眾不斷發展變化的服務需求，一方面需要強化公職人員服務公眾的意識，另一方面還需要不斷開發新的滿足公眾需求變化的服務內容，而服務的創新離不開公職人員的推動作用，這就需要政府公職人員要有與之相適應的創新意識和能力。這種意識與能力的提升需要政府部門注重對公職人員的繼續教育，包括為公職人員提供各種形式的學習培訓、提高信息技術、營造良好的組織文化氛圍等，激發他們的創新潛能。因此，政府部門在設立績效評估指標時應涵蓋組織開展學習與培訓的情況以及對公職人員業務能力的考察，以此幫助政府部門實現創建“學習型組織”的目標，讓公職人員與時俱進，不斷提高道德素質與專業素質，培養創新意識與能力。

（四）財務維度：通過預算資金的精細化管理提升公共產品服務水平

對于企業而言，獲取利潤及實現價值最大化是企業追求的目標。因此，企業運用平衡計分卡進行績效管理，從財務維度設計績效指標往往在平衡計分卡系統中占據特別重要的位置，其財務績效指標設計一般包括成本收益分析、營業利潤率、凈利潤率等反映企業盈利水平的指標，而對于政府來說，盈利并非是政府的根本目的，財務層面提供的是一個約束而不是一個目標值。因此，財務維度的績效指標設計應更多地關注如何在政府現有的財政收入下提高資金的使用效率，提供更多、質量更高的公共產品和公共服務，也就是說在預算資金的分配和使用過程中，要更加注重支出的責任與效率，更加關注成本的節約和使用效率的提高，從而有助于完善政府財政預算績效管理制度體系，具體而言，可以設置“年度預算投入，包括人力資源投入、物力資源投入和信息資源投入；人均投入情況；資金到位率，資金下撥的及時性；各種資源的有效利用情況和經費預算控制目標實現情況等指標。”[ 5 ]

三、結語

綜上所述，平衡計分卡作為新型的績效管理工具，集眾多績效管理思想的長處于一體，是一整套描述戰略、衡量戰略、管理戰略的系統的完整的理論體系。它基于“更好地為人民服務”的戰略目標，強調公眾滿意度與公眾參與度，以公平和效率為目標導向，更加注重戰略和平衡，將政府部門“更好地為人民服務”的使命融入績效管理中，有效地將組織的戰略轉化為組織各層的績效指標和行動，從而使整個組織的行動都服務于戰略目標，趨于一致，有效解決財政預算績效管理制度體系不健全、績效指標與化解社會主要矛盾不匹配、績效評價公眾參與率低、管理效能不高等問題，較好實現政府管理長遠目標與短期目標、成本與收益的平衡，可作為我國政府機關績效管理改革的新路徑。

主要參考文獻：

[1]馮明瑞.穩步推進政府預算績效管理的有效途徑[J].湖南交通科技，2014（4）：163-165.

[2]阿香.談當前政府績效評價管理中存在的主要問題及對策[J].職大學報，2017（5）：119-121.

[3]楊學軍.平衡記分卡在政府績效評估中的適用性研究[J].青島農業大學學報（社會科學版），2007（3）：47-50.

[4]顧平安.“互聯網+政務服務”流程再造的路徑[J].中國行政管理，2017（9）：28-31.

[5]路瑞蓮.基于平衡計分卡的服務型政府績效評價體系構建[J].中小企業管理與科技，2014（8）：177-178.