脫貧攻堅成果與鄉村振興有效銜接

劉宇

【摘要】實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接，是脫貧攻堅與鄉村振興戰略交會期的一項重大任務。做好二者的有效銜接，是鞏固脫貧攻堅成果的必要手段，也是加快農業農村現代化建設、推進鄉村全面振興的必然要求。鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉村振興的有效銜接離不開財政的政策、資金的支持。菏澤市既是農業大市，也是財政窮市，財政保障能力弱，經濟社會發展水平低，推進二者有效銜接面臨一些現實困難。文章立足菏澤市工作實際，在調研分析的基礎上，對財政支持二者有效銜接的戰略路徑進行探究，以期為完善財政支農政策體系，破解鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉村振興有效銜接面臨的突出問題提供決策參考。

【關鍵詞】脫貧攻堅；鄉村振興；有效銜接；財政支持

【中圖分類號】F810.7

一、財政支持鄉村振興的現狀

（一）財政投入保障有力

菏澤市堅持把農業農村作為財政的優先保障領域，全力做好資金保障，不斷增大資金投入規模，促使財政投入同鄉村振興目標任務相適應。加大資金統籌整合力度，將中央和省、市安排的各項涉農資金全面歸并整合，納入市級鄉村振興重大專項資金池，為鄉村振興戰略實施提供了強力支持。

（二）財政金融協同成效顯著

菏澤市堅持把農業生產經營領域的痛點難點作為發力點，發揮財政金融協同優勢，打好“財政+金融”組合拳，著力補齊農村金融供給不足的“短板”，有效化解農業生產經營領域“融資難、融資貴、融資煩”難題。一方面，大力開展農業信貸擔保，開通“信貸直通車”。打通新型農業經營主體、農擔公司、合作銀行三方的溝通對接渠道，進一步簡化優化業務審批流程，開通“經營主體直報需求、農擔公司提供擔保、銀行信貸支持”的信貸直通車。另一方面，巧引金融“活水”，加大對鄉村振興領域項目支持。2020年8月11日，菏澤市政府與國家開發銀行山東省分行簽訂開發性金融支持菏澤經濟社會高質量發展戰略合作協議，涉及項目共42個，涵蓋鄉村振興、保障性住房、重大基礎設施、制造業、水利等六大領域，有力支持了全市鄉村振興等領域重點項目建設。

（三）產業振興重點突破

鄉村振興重點在產業振興，希望在產業振興。菏澤市立足自身實際，統籌資金，支持重點，努力打造鄉村振興的產業基礎。一是推進耕地質量提升工程。深入實施“藏糧于地、藏糧于技”戰略，擔當農業大市責任，加快高標準農田建設進度。支持定陶區、曹縣、成武縣、東明縣等縣區以農作物秸稈的肥料化等為主要利用渠道，推進秸稈綜合利用。二是推進農牧循環發展工程。支持單縣、東明實施糞污資源化整縣推進項目，加強糞污綜合利用和種養結合，推進畜禽糞污資源化利用，發展生態循環農業。支持成武縣創建省級農業綠色發展先行區活動。三是推進鄉村產業主體培育。市級財政安排專項資金，大力推進農產品“三品一標”認證，農產品質量安全水平不斷提升。支持定陶區、鄆城縣、單縣、巨野縣等現代農業產業園和東明縣農業產業強鎮創建。深入推進“一鄉一業”“一村一品”，加快推進國家、省、市級示范村鎮建設，提升農村產業發展發展能力和水平。

二、鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接面臨的困難

（一）鄉村產業發展可持續性不高

產業是脫貧的根本，產業興旺是鄉村振興的核心。然而，在脫貧攻堅期間，部分鄉村產業扶貧項目過分依賴財政投入，資金投向農村基礎設施、農業生產等傳統領域較多，農業與多業態融合發展投入較少，扶貧產業存在同質化和低端化傾向。此外，社會資本投資農業農村領域積極性不高，財政引導、帶動作用未能充分彰顯。產業扶貧及產業發展的“利益聯結機制”不完善、不健全，未能起到長效性、可持續性作用。

（二）財政金融協同支農存在梗阻

一方面，政銀擔合作機制不健全，“信息壁壘”阻礙農業信貸擔保業務開展。在政策性融資擔保體系中，人行、財政、稅務、農業、金融等部門，有各自獨立的信息資源管理系統。由于目前缺乏有效的信息資源共享平臺，導致各部門之間的信息壁壘還未打通，農擔公司不能及時、全面掌握農業經營主體的信息，對小微企業的生產經營狀況、財務信息、資金流向難以進行有效監控，阻礙了農業信貸擔保業務的開展。另一方面，農業保險法規制度不健全，保險覆蓋面小、賠付標準低。《農業保險條例》是我國目前唯一一部專門針對農業保險的行政法規，但該《條例》對農業保險的風險種類、保險標的、保費補貼范圍等未做明確規定，在農業再保險以及分散巨災風險方面不夠細化，導致農業保險在實施中問題凸顯。此外，當前農業保險險種較少，不能覆蓋主要農業作物；政策性農業保險承保的是物化成本，不對人力成本和生產資料成本進行承保，保險承包能力有限。

（三）財政支持二者銜接的配套措施不足

實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同全面推進鄉村振興的有效銜接是復雜的系統工程，要求財政、稅收、金融等政策協同發力，及時跟進。雖然，目前各相關部門出臺了一些支持二者銜接的政策，但政策融合性、協同性有待進一步增強。此外，財政支持二者銜接的配套措施不足，雖然出臺了《中央財政銜接推進鄉村振興補助資金管理辦法》，但地方相關配套政策還略顯滯后，對過渡期涉農資金的管理使用等制度辦法需進一步完善。

三、鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的財政主攻方向

（一）財政支持從“被動買單”向“主動引導”轉變

變“被動買單”為“主動引導”，是發揮新時代財政職能作用，實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的必然選擇。要堅持“跳出財政看財政”，注重從全面推進鄉村振興的戰略高度來認識和把握財政問題，主動作為、創新方式、加強引導。一是建立健全財政支持鄉村振興的政策體系和工作機制，進一步完善涉農資金投入相關制度辦法，著力解決財政資金投入碎片化、制度辦法零散化等問題。二是創新財政支持方式，加強財政金融協同，充分運用農業信貸擔保、鄉村振興基金、特色農產品保險等多種方式，引導“金融活水”精準流向鄉村振興重點領域。三是加強社會資本引導，鼓勵社會資本參與美麗鄉村建設、高效現代農業、農業生產服務業等領域投資，支持各類市場主體通過公開競爭方式參與農業PPP項目合作，發揮財政“四兩撥千斤”的作用，引導各類市場主體為鄉村振興提供多層次、廣覆蓋、可持續的資本投入支持。

（二）財政支持從“短期幫扶”向“長效投資”轉變

脫貧攻堅主要解決了絕對貧困問題，而鄉村振興需著重解決農業農村現代化問題。要實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接，就必須明確兩者之間的區別與聯系，把戰略重心由為消滅絕對貧困的短期幫扶轉變為支持鄉村全面振興的長效投資，使財政支持政策更具針對性、延續性、有效性。一是做好人才智力投資，繼續執行脫貧攻堅時期的人才支持政策，建立健全鄉村振興人才工作體制機制，引導更多的優秀人才在鄉村建功立業。建設高素質農民創業培訓基地，加強就業技能培訓，大力培養新型職業農民、農村致富帶頭人。吸引優秀人才返鄉就業創業，為在鄉村工作大學生提供創業信貸貼息、科研獎補等政策支持，激發回鄉發展人才的干事創業活力。二是做好基礎設施和公共服務投資，進一步擴大地方政府債券用于農業農村規模，加快高標準農田、現代農業園區、農村人居環境整治、鄉鎮污水處理等農業農村重大工程項目建設。三是做好鄉村產業帶動投資，綜合運用PPP、產業引導基金等多種方式，拉動特色鄉村產業投資，進一步優化產業扶貧形成的利益聯結機制，持續推進農業產業化、特色化、品牌化發展。

（三）財政支持從“重視投入”向“講求績效”轉變

為支持鄉村振興戰略，各級財政投入了大量真金白銀，但因部分部門績效管理意識薄弱，重投入輕管理、重支出輕績效，導致部分涉農資金使用效率不高，影響了鄉村振興政策目標的實現。在新的歷史方位上，各級各部門應更加重視涉農資金的使用績效，樹立“花錢必問效，無效必問責”理念，切實把有限的財政資金用在刀刃上。一是加強對各類涉農資金的績效管理。按照鄉村振興戰略目標任務，持續加強對各類涉農資金的績效管理，穩步實現對鄉村振興各類政策、資金績效管理的全覆蓋。[ 1 ]二是強化績效目標管理。結合鄉村振興戰略實施，全面設置政策、項目的績效目標、指標，并將績效目標管理實質性嵌入預算編制，實現績效管理與預算管理無縫對接。[ 2 ]三是開展政策項目績效評價。針對鄉村振興資金支出經濟性、效率性等方面，對全市涉農資金項目安排、項目實施、資金使用、使用績效等進行綜合評價，建立健全指標體系、績效目標編審、運行監控及績效評價在內的閉環管理體系，將全過程預算績效管理機制落到實處。

四、鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的政策建議

（一）抓好過渡期財政政策體系銜接

建立健全過渡期財政支持政策體系，研究制定財政支持全面鄉村振興的總體方案，明確政策延續和調整優化的具體措施。進一步完善統籌協調機制、項目推進機制、績效考核評估機制等，將財政在脫貧攻堅工作中的一整套有效機制辦法與鄉村振興有機銜接。做好相關扶貧政策銜接，強化就業扶貧、產業扶貧和易地扶貧、搬遷后續扶持，將農村低保兜底、醫療扶貧等政策納入統一的城鄉社會保障體系中，筑牢兜底保障網，避免出現返貧和“斷崖效應”。

（二）調整優化扶貧資金用途

貫徹落實《中共中央國務院關于實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的意見》精神，調整優化原財政專項扶貧資金用途。建議“十四五”時期財政專項扶貧資金在保持原有支出方向的同時，結合鄉村振興地方規劃明確的重點發展方向進行適當調整。例如：結合鄉村產業發展需求，逐年提高欠發達地區特色優勢產業資金占比，支持農業品質提升、品牌打造；結合美麗宜居鄉村建設需求，增加農村人居環境整治支出，支持水、電、路、網等農業生產配套設施，以及垃圾清運等小型公益性生活設施建設。

（三）拓寬鄉村振興資金籌集渠道

根據鄉村振興的實際需要，統籌整合土地出讓收入用于農業農村的資金，重點用于高標準農田建設、農田水利建設等。探索建立涉農資金整合長效機制，實行“大專項+任務清單”管理模式，允許地方在完成約束性任務的前提下，根據當地發展需要，在統一大專項內調劑使用資金。加大對脫貧地區特色產業信貸擔保支持，加強農業信貸擔保與產業基金、農業保險等支農工具的政策銜接，放大財政金融協同支農效應。

（四）進一步完善鄉村產業發展支持政策

將鄉村產業發展作為財政推動鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的著力點[ 3 ]。推進農村一二三產業深度融合發展，統籌支持地方優勢特色產業集群、現代農業產業園、農業產業強鎮等創建工作，著力打造菏澤農業特色品牌，切實穩步推進鄉村產業振興。支持多元化新型農業經營主體培植培育，拓寬新型農業經營主體多元化融資渠道。支持產業配套基礎設施建設，為鄉村產業振興提供充足保障。

主要參考文獻：

[1]安曉寧.鄉村振興需要財政“保駕護航”[J].中國財政，2019（23）：41-42.

[2]安曉寧.鄉村振興要加大真金白銀的投入：預算績效管理助力鄉村振興戰略實施[J].農村工作通訊，2019（15）： 36-38.

[3]張琦.鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接：基于貧困治理績效評估的視角[J].貴州社會科學，2021（1）：144-151.