法治政府建設中行政自由裁量權的控制探析

摘 要：行政自由裁量權是行政權力中的一個主要內容，其有一系列優勢作用，一方面能夠管理社會，另一方面也能夠維持社會的公平正義。隨著經濟和科技的發展，行政自由裁量權的相關內容也隨之增多，其對依法行政來說有不可忽視的重要性，為此需要立法機關、行政執法機關、司法機關協同配合控制自由裁量權，尋求與法治政府建設的平衡。

關鍵詞：行政;自由裁量權;控制

中圖分類號：D922.1? ?文獻標志碼：A? ?文章編號：1002-2589（2021）10-0049-03

在社會經濟發展影響下，一些社會問題也隨之出現，在大的環境背景下，現代行政范圍也隨之增大，政府在發展過程中所獲得的自由裁量權也隨之增多。受行政自由裁量權擴大的影響，政府在運行過程中出現了相應的問題。這些問題一方面不利于我國行政自由裁量權的長遠發展，另一方面也破壞了社會的平衡，不利于政府形象的塑造。

一、行政自由裁量權概述

行政自由裁量權的相關文獻論述，將其解釋為是在相應條件下按照一定的職權并以最為恰當的方式所做出行為的權利^[1]。戴維斯在研究過程中發表過以下言論，認為對公共權力的有效限制并不足以排除行權者進行選擇的可能性，因而在這種條件下就存在著自由裁量權^[2]。國內的王珉燦先生在《行政法概要》中對其解釋為：但在法律中并沒有具體的規定，而行政機關在處理相關案例時，就可以按照自己的主觀標準并選取最為恰當的方式，而這種措施就是自由裁量的行政舉措^[3]。

針對自由裁量權的定義，不同學者有不同的看法。但結合本質分析來看，其內在的實質大致相同，在分析過程中了解到自由裁量權主要表示的是行政機關在處理相關法律文件并沒有授權具體的事項時，就可以根據自己的主觀判斷，并結合實際狀況行使相應的權力。而在應用過程中，主要有三個特點：首先，行政自由裁量權的行政主體是行政機關，這類行政機關有較大的公共權力。其次，行政自由裁量權在應用過程中要確保符合法律，同時也要在一定的法律范圍內進行。第三，行政自由裁量權要綜合考慮，合理分析。

二、行政自由裁量權的合理性

受經濟發展影響，行政管理范圍內的事務也隨之增多，其包括的事務較為復雜。在此基礎上來看，行政自由裁量權的存在也有其自身的合理性色彩：一是符合現代行政對效率的要求;二是彌補法律體系的不足;三是維護社會公平正義的需要。

（一）現代行政對效率的要求

19世紀以前的西方崇尚“無法律無行政”的理念，要求政府做任何事情都要有法律依據。亞當·斯密在《國富論》中強調政府要當好“守夜人”的角色，這種情況下，行政機關是沒有行政自由裁量權的，但這種做法也使之“機械化”，導致政府效率過于低下。

隨著當今社會經濟的迅猛發展及社會生活日漸復雜，過去的“機械化”模式已經不能適應現代社會的要求。現代政府的行政權范圍不斷擴大，不僅涉及經濟、文化領域，還涉及醫療、教育、就業、民生等方面。

（二）彌補法律體系不足

黨的十八屆四中全會作出了全面推進依法治國的決定，明確表示我國要采取措施努力推進依法行政，同時要結合我國時代發展特點建設法治政府，這也是當今時代下建設法治國家的重要任務。但是我國法律體系依然不夠完善，隨著我國行政領域范圍的不斷擴大，特殊情況也隨時出現，就會發現我國現有的部分法律存在一定缺失，如果缺乏自由裁量權的話，大量的事務可能會因為無法可依而無法及時處理。法律存在滯后性、立法周期較長的特點，對于未來發生的事情無法完全預知，而且即便有了相應的法律法規，面對千變萬化的具體事務，立法者也不可能提前對每一個細節都做出詳盡規定。所以在法律規定的范圍內，按照憲法要求給予行政機關合理使用行政自由裁量權的權利，推動行政機關在面對復雜事件又無具體法律依據和前例時，能夠快速、公正、公平地做出反應，這是十分必要的。

（三）維護社會公平正義

隨著行政管理領域的擴展和社會事務的復雜多變，行政機關在執法過程中經常會遇到案件不能與法律規定相符的現象。在這種情況下，如果并沒有相應的案例作為理論分析依據，行政機關在這時就需要在一定的法律范圍內行使自由裁量權。與此同時，行政相對人也希望盡可能地維護自己的權益，因此要求行政機關能夠做出最為正確、最為科學的行政裁量，在這時行政機關必須履行職責發揮行政自由裁量權的使用價值。

三、行政自由裁量權濫用的形式、原因及后果

在研究過程中了解到行政自由裁量權的存在有其自身合法意義，但這并不是絕對的。下面主要從行政自由裁量權錯誤使用的新形式進行分析，從不同角度進行探討，重點分析其原因以及危害。

（一）行政自由裁量權濫用的形式

在研究過程中了解到行政自由裁量權的濫用主要涉及兩方面的不同形式：處罰不公平，畸輕畸重;拖延履行職責。在我國法律中就有明確規定，如果違反相應的法律，在食品生產或者是經營過程中沒有達到規定的衛生要求，在法律范圍內要求其迅速改正，同時要進行警告和罰款，這意味著違反此條規定時，相關行政機關可以給予行政相對人的罰款力度存在極大的自主空間，可以進行5 000元的罰款，也可以進行100元的罰款。雖然都是給予懲戒，但是懲罰的力度相差甚遠。對于應當處罰100元的行為，行政機關卻給予了5 000元的懲罰，這就是畸重，相反則是畸輕。同時該法并未規定衛生行政部門要在幾個工作日之內進行處理，這就容易導致相關的部門拖延履行法定職責，造成職權濫用。

2017年3月11日，Q市H區某交警執法大隊在執行巡邏任務時發現了王某駕駛一輛無牌三輪車在井岡山路段行駛，遂上前進行依法檢查。王某承認自己為無證駕駛，隨后執法人員發現王某的車輛屬于三無車輛，于是當場對王某的三輪車進行了扣押，并向王某送達了憑證。至2017年6月10日，王某的三輪車仍舊處于扣押狀態，并無任何通知。之后，王某也向人民法院提出了相關的訴訟請求。法院審理后，認定交警執法大隊自2017年3月11日到2017年6月10日扣押王某的三輪車屬于濫用自由裁量權，存在拖延履行法定職責。交警執法大隊理應在3個月內盡早處理，但是在實際運行中經常出現拖延的狀況，甚至故意拖延到期限末，這也屬于濫用行政自由裁量權。

（二）行政自由裁量權濫用的原因

1.法律概念不明確

在我國行政法中有以下規定，為了公共的利益，行政主體可以在法律基礎上更改或者撤回已經生效的行政許可決定。但是規定中并沒有對“公共利益”進行法律界定，這種不確定的法律概念，給行政機關留下了相當大的裁量空間，需要行政機關自行辨別。

2.行政自由裁量權過于寬泛

我國法律中，在立法的相應環節也給予了行政機關過量的裁量權。舉例來說，在《中華人民共和國反不正當競爭法》中有以下條款：如果經營者違反了相應的法條非法破壞了其他經營者合法在正常條件下所運行的相關服務，相應的監察部門就可以勒令其停止所做的違法行為，并處以十萬元以上五十萬元以下的罰款;情節嚴重的，處五十萬元以上三百萬元以下的罰款。輕度的違法行為罰款較少，嚴重的違法行為要處以較多的罰款，此條款中雖然對于不同程度的違法行為有著不同的處理方式，但“情節”如何界定，這里沒有明確的要求，這就給行政機關留出了自由裁量的余地，并且罰款金額上下相差二百五十萬元，而在這個范圍之內的罰款都是法律所允許的，這又給自由裁量權的濫用留下了空間。

3.監督機制不夠健全

如果法律沒有受到限制，在一定條件下可能會被他人濫用。結合我國現有監督體制，了解到現有的監督方式主要涉及兩方面，分別是行政系統內部的監督，以及行政系統外部的監督，其對我國行政體系發展有重要作用。從理論上看，監督體系覆蓋范圍比較廣、比較全面，但是在具體實施過程中暴露出部分弊端。首先，對于行政系統外部監督來說，其在某些監督方面落實不到位，監督過程中可能會有腐敗現象。其次，對于行政系統內部監督來說，也有監督不足的時候。

（三）行政自由裁量權濫用的危害

美國行政法學家戴維斯說過，裁量權在一定條件下可以等同于一把斧子，其可以在不同條件下使用，既有可能是正確的工具，也有可能是錯誤的武器^[4]。當行政自由裁量權進行不合理使用時就會對人民、社會甚至政府形象造成嚴重危害。

1.損害行政相對人的合法權益

同案不同判現象，主要是指案件很大程度相同時，在處理過程中并沒有得到等同的判定和相應的處理結果^[5]。目前，因為行政機關受到多方面因素的影響，導致其在使用行政自由裁量權時具有很大的主觀性，即便法律存在一個大致的框架，但是這個框架中的具體內容并沒有詳細規定。如對于某一家藥店銷售無生產許可證的藥品，行政機關在查處后決定予以吊銷營業許可證以及進行罰款的處罰，但是對于另一家同樣的藥店，行政機關出于某些原因，只是進行了罰款。這樣來說，雖然對兩家藥店都進行了處罰，但是顯然對于第一家來說喪失了公平，同時也助長了第二家的售假氣焰。

2.違背公平正義，破壞政府形象

任何一個行政工作人員都是行政機關的一部分，他們的一言一行都代表國家的形象，因此工作人員的職權濫用就意味著這個行政機關的失職，對國家政府形象和權威有嚴重損害。現代社會的發展使人民群眾擁有了快速傳播的輿論工具和強烈的保護自身權利的意識，當自身權益被損害，求助行政機關感到不公平后，一方面會尋求其他有助于維權的方式，另一方面會對行政機關失去信心。

四、合理控制行政自由裁量權的相關意見

這里的“控制”簡單來講，就是一方面防止濫用權力，另一方面是使行政自由裁量權能夠在法律的框架內高效合理運行。在實際的控制中，我們既不能對行政自由裁量權管理過于嚴格（法律事無巨細全部進行規定，基本是不可能的事情，因為這樣既不符合目前行政工作的復雜性，同時我們也無法預知未來的事件），同時，也不能過于松散（給予行政機關過于寬松的行政權力等于給予了它們濫用權力的鑰匙，一旦打開關住權力的籠子，后果不堪設想）。

（一）立法控制

法律是一切合法行政行為的根本，立法控制是要站在建立法律的角度進行分析，來解決行政自由裁量權過量的相關問題。在這種條件下就對國家以及行政機關提出了更高的要求，對于行政機關管轄內的事務盡可能地予以立法。對于法律法規無法做出具體、明確的規定，需要權力行使機關依據具體情況做出判斷的，需要在法律中盡可能成文化、明確化，將范圍縮小到最小，避免用詞模糊，產生歧義。立法機關需要提高立法水平，從源頭控制權力的濫用，使自由裁量權能夠在一個相對穩定的環境中行使。

（二）執法控制

執法控制是對行政自由裁量權進行控制的中心環節。在此過程中，使用此權力的工作人員要合理使用權力，按規矩辦事。長久以來，我們形成了這樣的基本觀點：實體法高于程序法。但結合實際來看，程序法相比實體法來說作用更大。專家學者表示，行政機關手中的公共權力較大，因而其使用要確保公平，這在一定程度上取決于行政機關所應用的相關程序^[6]。一部相當完備的法律如果沒有配套程序去執行，其效果將大打折扣;但是如果配備完備的程序去執行，則不僅可以發揮法律的原有效力，還可以減少行政自由裁量權濫用的現象，行政程序是為行政權力運行設置的一種安全裝置^[7]。與此同時，應當進一步完善行政復議制度。我國的行政復議制度存在的目的主要有兩方面：一方面審查行政機關的行政行為是否違法，另一方面審查行政行為是否合適得當。與行政訴訟法相比較，行政復議制度的監督范圍更廣，程序更加簡潔，對于行政機關濫用自由裁量權所造成的不當或者是違法行為能夠直接變更。

（三）司法控制

結合我國有關的行政訴訟法來看，人民法院在處理相應案件時，要首先對相應內容進行核實，看其是否符合法律的要求，這也等同于行政機關的行政行為要確保其并沒有違反具體的法律^[8]。

當前我國法治建設已經取得初步成效，司法機關更需要加強職能建設。首先，在司法審查過程中要在其內部納入合理性原則，這對于法治社會建設有重要作用。眾所周知，司法審查是目前為止我們知道的最為有效且公正的方式，將合理性原則納入其中，使司法審查從實質上發揮作用。其次，依法辦案，在保證公民合法權益不受侵犯的基礎上，維護行政機關的合法權益。最后，完善司法建議權，也就是說司法機關對于超出其本身權力管轄范圍的或者無法通過訴訟予以糾正的違法亂紀現象，可以通過其他形式向具有管轄權的部門提出，比如說：司法建議、請求予以管理糾正。

（四）加強對行政機關人員的監督與培訓

針對行政自由裁量權的具體執行者來說，其主要是行政機關的有關工作人員，執法人員在執法過程中要擁有較為靈活的主觀性，因而要加強對于人員的管理和培訓，主要做到以下三方面。首先，要采取措施提高人員的素質，要不斷增強工作人員的專業能力和基本素質，無論在文化素質方面還是業務能力方面都要提升執法人員的綜合水平，這有助于工作人員在行使自由裁量權時能夠做到科學、公平、公正。同時要改進對于工作人員的選拔方法，一方面要多方面多角度考量參選人員，綜合評估工作人員能力，尤其要突出測試對突然出現的特殊性行政案件的處理能力;另一方面加強對于工作人員的專業知識培訓，定期考核并公開成績，使每一位執法人員從內心深處認識到濫用權力的后果。其次，要強化工作人員的法律意識，樹立正確的價值觀、權力觀。最后，要建立相應的行政責任制，確保工作人員能夠按照法律要求認真工作，嚴格、嚴肅執法。

行政自由裁量權是一把雙刃劍，用好可以提高行政機關工作效率，保障人民群眾的合法權益，維護社會公平正義;用不好便會違背法律意志，破壞政府形象，嚴重影響政府公信力。而行政法又是建設法治政府的核心環節，對行政自由裁量權進行有效控制，使其在合理的范圍內行使，對于依法行政、建設法治政府有著十分重要的意義。當然建設法治政府需要各個部門的協調合作、密切配合，只有立法機關、行政機關、司法機關、監察機關共同行動、協同發力，最終才能促進行政自由裁量權的正確行使，并實現社會主義法治社會的目標。

參考文獻：

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（責任編輯：許廣東）

收稿日期：2021-03-29

作者簡介：陶彥均，碩士研究生，從事中外政治制度研究。