新發展格局下的國家審計角色定位及作用

張莉　朱琦

【摘要】聚焦于“新發展格局”這一新的黨中央決策部署， 沿著新發展格局的理論邏輯、歷史邏輯、現實邏輯， 闡述構建新發展格局對國家審計的要求; 基于國家審計理論框架， 沿著“本質→功能→定位→作用”的路徑來分析國家審計在構建新發展格局中的定位與作用以及如何有效地發揮這些作用。 審計定位應與其本質保持一貫性， 在構建新發展格局中， 國家審計應定位于“經濟全科醫生”“政策咨詢專家”“風險監控專家”“權力制約助手”角色， 發揮其在推進供給側結構性改革中的預警作用、在推進高質量需求側管理中的服務作用、在推進經濟發展動力內外平衡中的建設性作用以及在提升黨和政府公信力中對權力的制約作用。

【關鍵詞】國家審計;審計作用;新發展格局;主責主業

【中圖分類號】 F239? ? ?【文獻標識碼】A? ? ? 【文章編號】1004-0994（2021）19-0111-5

一、引言

金融危機持續的負面影響， 保護主義、單邊主義的蔓延， 加之突如其來的新冠肺炎疫情， 造成全球經濟低迷且經濟復蘇乏力， 我國經濟高速發展模式經受了嚴峻考驗。 面對“百年未有之大變局”， 為實現經濟、社會的可持續發展， 習近平總書記提出， “加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局”。 國家審計作為黨和國家監督體系的重要組成部分， 始終自覺服務黨和國家的工作大局， 依法全面履行監督職責， 自形成以來， 尤其是進入新發展階段以來， 國家審計在維護國家財政經濟秩序、提高財政資金使用效益、促進廉政建設、保障經濟社會健康發展等方面發揮了重要作用， 體現出“查病、治已病、防未病”的常態化“經濟體檢”功能。

然而， 對國家審計人員專業勝任能力的需求與實務中的審計職責范圍一同呈現出擴張趨勢， “不堪重負”的國家審計難以集中于專業特長， 這并不符合當前經濟環境對審計人員的新要求。 國家審計人員不可能是所有方面的專家， 更不可能在有限的資源內無限拓展自己的職責范圍。 《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》強調， “審計機關不得超越職責權限、超越自身能力、違反法定程序開展審計， 不參與各類與審計法定職責無關的、可能影響依法獨立進行審計監督的議事協調機構或工作”。 在2021年全國審計工作會議上， 侯凱審計長提出未來審計工作應“聚焦主責主業”， 這進一步引發了實務界和理論界對國家審計主要職責、主要業務以及其在監督體系中應發揮何種作用的關注。

伴隨著審計實踐的不斷發展， 我國學者對國家審計的認識不斷深入， 從強調審計是對經濟的監督、控制擴大至國家治理的免疫系統[1] ， 又逐漸向經濟監察回歸。 2018年， 習近平總書記在中央審計委員會第一次會議上明確指出“審計是黨和國家監督體系的重要組成部分”， 并提出審計“經濟體檢論”， 引起學界對國家審計在新發展階段功能的探討。 在新發展階段， 國家審計的功能拓展為監督、保障、制衡、反饋、治理、揭示、預警、抵御、界定、評價、問責、建設、建議、督促等[2]? 。 關于新發展階段下國家審計作用的研究， 晏維龍、莊尚文[3] 指出， 新時代中國特色社會主義審計制度要更注重促進公平和效率的統一， 從而保障中國特色社會主義制度的優越性。 馮均科[4] 認為， 應審盡審、凡審必嚴、嚴肅問責的原則為新時代發揮國家審計作用的范圍、力度、效果提出了新的要求。

國外對于國家審計作用的研究通過歷次審計組織大會的宣言彰顯出來： 2013年第21屆世界審計組織大會通過的《北京宣言》強調了最高審計機關在提高公共行政效率、增強透明度和強化問責制方面的作用， 肯定了最高審計機關在維護國家財政安全、促進國家良治方面的重要作用。 2016年第22屆世界審計組織大會提出“各國最高審計機關在推動所在國家和地區提高效率、問責、效益、透明度， 更加有效地使用公共資源造福人民， 在實現可持續發展等方面積極開展工作”。 2019年第23屆世界審計組織大會以“最高審計機關在實現國家優先事項和目標的作用”為主題之一展開探討， 主席Kudrin強調， “公眾對公共機構的信任正在持續下降， 各國最高審計機關應該通過信息分享和審計工作的開展， 努力扭轉這一趨勢”“對公共資金的有效和合法使用進行獨立評價可以極大地影響公共行政質量”。

伴隨著國家審計功能定位從“經濟警察”向“經濟體檢”的轉變[1] ， 學者們已經認識到國家審計的作用不僅體現在對公共受托責任履行情況的監督， 亦體現在改善國家治理的問責制和效率、為國家的長期目標做出具有貢獻的專業戰略知識、識別重大體制機制缺陷、監控國家治理體系風險及重塑公眾對政府的信任等方面。 但鮮有文獻關注“新發展格局”這一概念， 以及國家審計在構建新發展格局中的定位及作用。 在新發展階段， 基于新發展理念， 新發展格局對國家審計提出了哪些新的要求？國家審計如何通過自身的職業特長主動服務和融入新發展格局， 提升對國家治理體系的參與度？ 國家審計應如何通過自身內容體系的完善和未來職責領域聚焦發揮在構建新發展格局中的作用？ 這些已經成為應予以正視并亟待解決的現實問題。 對這些問題的理論闡述及實務探索有利于審計機關聚焦核心職責， 發揮在國家治理體系中的功能， 并在關鍵領域進行組織方式的改進、內容體系的完善及專業勝任能力的提升， 為國家審計在黨和國家事業發展全局中更好地發揮應有作用提供理論支撐。

二、新發展格局對國家審計的新要求

1. 新發展格局對審計人員的要求。 新發展理念是一個整體， 堅持創新、協調、綠色、開放、共享發展。 審計機關要站在政治高度， 對應新發展理念謀劃審計重大戰略、制定重大政策、部署重大任務、推進重大工作， 并能夠經常對表對標， 及時校準偏差。 推進審計職業化建設的要求為審計人員帶來挑戰， 甚至很多審計人員已經感到力不從心。 在新發展階段， 審計人員需要有迅速接受新事物、新技術的持續學習能力， 還要具有系統思考能力、創造性地識別和解決問題的能力、溝通能力以及團隊合作能力。 近年來， 伴隨著大數據審計工作模式在實務中的發展， 國家審計逐漸由事后審計向事前、預防性審計發展， 更加注重風險分析并更早地參與到經濟活動中。 對于審計主體層面， 以審計專長為中心， 以審計分析與判斷的機器學習為重點， 以審計流程、審計風險控制、審計成果運用中的數據挖掘技術為工具， 通過智能化平臺運營， 依靠審計個體對組織數據化運營的參與， 創新、高效地實現組織內外各方的需要和目標， 達成審計管理的智慧化， 實現審計資源配置的均衡。

2. 新發展格局對審計手段的要求。 利用大數據技術推行智慧審計， 逐步實現“參與式審計”， 不但要跟蹤資金發放、使用路徑， 還應通過“實時”方式推進信息及時傳導， 應對敏捷治理機制， 緩解輿論壓力， 提升人民對黨和國家的信任。 在審計立項過程中， 通過智能推送， 輔助審計機關年度立項計劃科學決策; 在實施方案過程中， 利用智能推送， 輔助審計小組在知己知彼的情況下鎖定審計重點， 科學編制審計實施方案， 帶著問題進行審計; 在審理過程中， 輔助審理人員對審計全過程質量管控， 隨時檢查審計項目進度及審計質量， 并通過問題定性智能聯想， 輔助審計人員拓展審計思路和確定疑點線索; 輔助領導或審計組長隨時掌握項目進度， 合理增減審計人員， 為科學組織管理提供輔助支持; 智能組織閑置審計人員， 輔助審計機關隨時掌握審計人員閑置情況， 對于政府臨時交辦的任務能夠智能組織、科學分工; 在審計報告階段， 通過智能查詢提高審計報告的標準化。

3. 新發展格局對審計管理的要求。 國家審計要加強黨對審計工作的統一領導， 加強全國審計工作統籌， 并注重與監督體系中的其他部門協同發力， 與其他政府部門構建戰略伙伴關系。 審計機關內部應構建“過程型組織激勵機制”， 即通過對審計人員的業務能力數據（業務經驗、業務成果等）及行為數據（參與項目數據、考勤數據等）的跟蹤， 評估審計人員行為及績效， 構建“行為數據—績效考核—報酬分配”激勵鏈條， 通過有效激勵促進審計質量的提高。 對于審計項目的管理， 要求以數據為依據， 構建事前、事中、事后全過程跟蹤體系。 在審計計劃階段， 實施審計總體發展戰略控制、審計業務規劃控制、審計組織控制、審計職能控制。 在審計實施階段， 進行審計實施方案審理、審計現場審理、在線跟蹤績效審理， 建立審計項目質量及效率監督平臺， 對審計項目實施進度管理及全過程質量控制， 對未按計劃進度實施的審計項目， 及時明確問題、提示和督辦， 并將項目管理與審計人員績效管理相結合， 確保各項目的時效和質量。 在審計報告階段， 開展審計結果審理， 構建審計報告責任終身制度。

三、國家審計在新發展格局中的角色定位

國家審計作為黨和國家監督體系的重要組成部分， 以智力資本、專業知識和技能提供審計服務， 對行使公權力機關的公共受托責任履行情況進行監督。 國家治理發展進程與國家審計存在諸多關聯， 公共受托責任理論認為， 公共部門的受托責任可以劃分為受托經濟責任和受托管理責任兩個層面， 隨著人類社會現代化發展進程， 民眾價值觀念的轉變促使他們更加關注公共受托責任層面， 即公共部門在使用公共資金時是否盡到有效使用、公平使用、促進社會福利、促進信息透明的責任。 社會公眾與政府之間的受托責任關系是國家治理的關鍵， 也是健全民主制度的重要因素， 國家審計通過對公共受托責任的鑒證和報告推進、完善國家治理， 國家治理側重點的轉移又會影響國家審計作用路徑的選擇。

本文認為， 國家審計的本質決定了其功能， 國家審計功能是其固有的、內在屬性。 國家審計功能是審計作用產生的前提， 國家審計的作用隨著時間的推移和條件的變化， 根據審計功能發展而演進。 國家審計作用的有效發揮將推動和調整國家審計職責， 并通過審計主責主業完成實現審計目標， 推動源頭治理。 具體如圖1所示。

從當前黨和國家賦予審計機關的職能， 以及學者們對審計本質的認識來看， 國家審計的核心職責包括： 法定事項直接審計并出具審計報告; 經濟責任、自然資源資產離任按規定審計; 特定事項審計調查; 檢查審計決定執行情況， 督促整改; 指導督促內部審計工作; 黨中央、國務院交辦的其他任務。 國家審計通過開展國家重大政策措施貫徹落實情況審計、財政審計、企業審計、建設項目、重大公共工程項目審計、經濟責任、自然資源資產離任審計、金融審計、社會保障審計等主要業務， 基于被審計單位的財政、財務信息， 通過有效識別被審計單位可能存在的重大錯報風險，? 一方面重點關注被審計單位財政、財務收支的合法、合規情況， 另一方面通過信息挖掘財務信息背后的效益問題以及體制、機制等方面的問題， 與紀檢監察、組織人事、巡視巡察等形成協作合力， 向黨和人民報告結果、提供建議， 在促進和幫助解決治理體系中問題的同時， 采取適當措施預防問題的發生。 從國家審計歷史發展來看， 其在黨和國家監督體系中的定位始終與“漏洞的調查者、檢查者、解剖者” “欺詐行為的敵人” “倒逼改革者” “風險的確認者” “政策顧問” “權力制約的利劍”等相互關聯， 具體如圖2所示。 只有以黨和國家的工作大局作為審計工作的著力點， 才能夠為其增加價值。

進入新的發展階段后， 國家審計通過不斷調整職責范圍適應并迎合演進所產生的新的需求， 體現國家審計在治理體系中的價值。 從本文統計的2013 ～ 2020年審計署審計結果公告主要披露事項（見表1）來看， 近年來國家審計業務主要安排在以下幾個方面： 預算執行及相關情況審計、重大政策措施落實情況跟蹤審計、移送違法違紀問題線索查處情況的常態化披露; 保障性安居工程、醫療保險基金、彩票資金、扶貧相關資金、農業相關資金及項目等民生事項的審計; 國有企業財務收支審計; 重大工程項目竣工、保險基金等審計; 生態環境保護、能源節約項目、水污染防治項目、礦業權等審計; 政府性債務審計; 國外貸款項目審計。

這些審計業務的開展大部分都與新發展格局的目標、關鍵路徑及本質特征相呼應。 構建新發展格局的根本目的在于滿足人民日益增長的美好生活需要， 構建新發展格局的關鍵在于經濟循環的暢通無阻， 構建新發展格局最本質的特征是實現高水平的自立自強。 構建新發展格局進一步要求國家審計在履行黨和國家監督體系賦予的各項職責過程中， 抓住主要矛盾和矛盾的主要方面， 抓住推進新發展格局的目標要求開展審計工作， 對于審計內容的安排要切實關注影響構建新發展格局、實現高質量發展的突出問題， 以及影響人民群眾生產生活的突出問題， 不僅要發現問題， 更要促進和幫助解決問題， 并且采取措施防止問題的發生。

四、國家審計在構建新發展格局中的作用

1. 國家審計在推進供給側結構性改革中的作用。 構建新發展格局， 要重點圍繞供給側結構性改革主線， 提升科技自主創新能力， 不斷提高有效供給。 在這一過程中， 國家審計應定位于“經濟全科醫生”角色， 發揮審計預警作用。 第一， 通過開展以“發現和評價”為主要內容的科技重大項目審計、綜合性國家科學中心審計、國有企業審計、政府債務審計、金融審計。 第二， 開展以“防范和解決方案”為目的的“三去一降一補”措施、減稅降費措施、完善科技創新政策、人才引進政策執行情況及效果、國有企業技術創新能力的審計調查。 第三， 注重對營商環境相關政策進行審計跟蹤調查， 關注中小民營企業拖欠賬款清理、減稅降費、規范行業協會收費、鄉村振興等方面的政策措施落實情況。 在審計過程中， 要以財務信息為基礎， 將非財務信息與財務信息相結合， 明確新發展格局下的投資方向; 促進糾正高能耗、高排放、高污染及低水平的重復建設; 促進國有企業及相關投資主體提升運營效率; 促進國有企業及投資主體完成“去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板”等任務; 促進金融創新回歸服務實體經濟本源， 防止國內資本無序擴張。 同時， 要貫徹新發展理念， 符合國家環境保護政策、自主創新政策等。

2. 國家審計在推進高質量需求側管理中的作用。 構建新發展格局， 有必要有效釋放內需潛力， 擴大居民消費， 保障經濟循環流量不斷擴大， 完整構建內需體系， 更好地滿足人民日益增長的美好生活需要。 同時， 要更加注重共同富裕的問題， 不斷提高低收入群體的收入， 擴大中等收入群體， 促進形成橄欖型社會結構。 在這一過程中， 國家審計應定位于“政策咨詢專家”角色， 發揮審計在保障人民公共利益方面的服務作用。 第一， 通過開展基本醫療保險審計、基本養老保險審計、政府勞動技能補助審計、保障性住房項目審計、教育貸款基金審計、公共衛生專項資金審計， 關注財政資金是否能夠有效地投向教育、三農、公共衛生等領域， 使有限的財政資金發揮出更大效益。 第二， 進一步拓展民生審計覆蓋面， 強化對就業、社保、教育、醫療、保障性住房等民生事項的審計， 保障民生資金安全， 提高民生資金使用效率。 第三， 關注就業幫扶、低收入子女接受教育和享受基本健康、保障性住房、全面脫貧和鄉村振興等惠民富民政策的執行情況， 有針對性地提出審計建議， 推動建立健全穩定整改長效機制。 在審計過程中， 要以偏差辨識為基礎， 對于“幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶”等相關政策、資金、資源、權力的運行情況進行實時監督， 并及時進行報告、公告， 緩解人民日益增長的美好生活需要和不平衡、不充分的發展之間的矛盾。

3. 國家審計在推進經濟發展動力內外平衡中的作用。 構建新發展格局， 要推進經濟發展動力內外平衡， 保障以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進。 與此同時， 要站在國家經濟安全角度， 考慮產業鏈、供應鏈的安全， 確保穩定可靠、自主可控， 分行業做好供應鏈戰略設計和精準施策， 推動全產業鏈優化升級。 在這一過程中， 國家審計應定位于“風險監控專家”角色， 發揮建設性作用。 第一， 通過開展自由貿易試驗區審計， 優化自由貿易區域性布局， 關注招商統籌管理、招商服務體制機制及政府在優化營商環境中的職能轉變。 第二， 開展重大突發事件應急物資跟蹤審計， 完善突發公共事件績效審計的體系建設， 對危機事件導致的產業鏈、供應鏈風險進行恰當評估。 第三， 通過審計調查識別對國民經濟穩定運行有重要影響的關鍵產業， 并重點評價產業高端環節我國企業的生產能力， 預測國內產業鏈中斷風險。

4. 國家審計在提高黨和政府公信力中的作用。 構建新發展格局， 有必要完善國家行政體系， 轉變政府職能， 強化對權力運行的監督制約， 提升行政效率和公信力。 在這一過程中， 國家審計應定位于“權力制約助手”角色， 發揮對權力運行的制約作用。 第一， 通過開展黨政領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計， 促進對權力運行過程及績效的問責。 第二， 國家審計要協同紀檢監察、組織人事、巡視巡察等注重在干部選拔、考核中運用審計成果， 發揮監督合力。 第三， 審計機關要對審計后的問題整改進行持續跟蹤。 在跟蹤整改過程中， 要以瞬態響應反饋為基礎， 結合穩態響應反饋， 對各項整改設置嚴格時限要求; 以直接反饋為基礎， 結合審計移送， 去除“頑疾”、根除“病灶”， 向人民做出負責任的交代; 以審計報告為基礎， 并與公告披露相結合， 及時、全面、準確地公開整改情況， 接受群眾監督; 以結果反饋為基礎， 結合狀態反饋， 建立健全整改督辦、跟蹤反饋和嚴格的問責機制。 將整改作為推進改革的“催化劑”， 倒逼預算管理、審批制度、決策機制等方面的改革和創新。

五、小結

新發展格局對國家審計理念、人員、手段、管理、職責及業務等方面提出了全新要求， 國家審計通過不斷調整職責范圍適應并迎合演進所產生的新需求， 體現了其在治理體系中的價值。 應將國家審計定位于“經濟全科醫生”“政策咨詢專家”“風險監控專家”“權力制約助手”角色， 發揮其在推進供給側結構性改革中的預警作用， 在推進高質量需求側管理中的服務作用， 在推進經濟發展動力內外平衡中的建設性作用， 在提升黨和政府公信力中對權力的制約作用。 從審計任務安排來看， 要關注以下幾個方面： 第一， 國家審計要在關注財政、財務收支真實性、合法性的基礎上， 更加重視其效益性， 確保財政投向與新發展格局規劃路徑、規劃目標的對應性。 第二， 強化政策執行情況跟蹤審計， 及早揭示和反映妨礙新發展格局推行的掣肘問題， 促進與新發展格局相對應的政策措施的有效貫徹落實、執行。 第三， 拓展民生審計范圍， 強化對就業、社保、教育、醫療、保障性住房等民生事項審計， 促進各項惠民富民政策落到實處， 推進內需潛力的有效釋放。 第四， 加強對地方政府融資平臺和新增政府債券資金管理使用、地方金融機構、國有企業的審計監督， 以防范重大風險。 第五， 關注被審計單位內部控制情況， 加強黨政領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計， 保障公共權力規范有序、科學高效運行。

【 主 要 參 考 文 獻 】

[1] 劉明輝，劉雅芳.會計越發展? 政治越文明——論會計審計的政治環境及其在政治文明建設中的作用[ J].會計研究，2014（7）：3 ～ 11+96.

[2] 王躍堂，黃溶冰.我國政府審計質量控制體系研究[ J].審計與經濟研究，2008（6）：15 ～ 20.

[3] 晏維龍，莊尚文.審計制度功能的馬克思主義經濟學解析——兼論新時代中國特色社會主義審計制度的功能定位[ J].審計與經濟研究，2018（1）：1 ～ 12.

[4] 馮均科.新時代如何更好發揮審計在黨和國家監督體系的作用[ J].現代審計與經濟，2019（1）：26 ～ 30.