淺析環境影響評價與排污許可制度的互動和銜接

李祥和

（欽州市生態環境局，廣西 欽州 535000）

生態環境保護為新時代發展核心，各行各業均強調綠色生產，環境影響評價與排污許可制度作為開展生態環境管理的基礎性制度規范，均提出了污染源等問題的處理方法或關鍵指標，為進一步指導生態環境管理工作，可將兩者銜接，發揮出“1+1>2”的效果，在環境影響評價與排污許可制度有機結合背景下，降低環境污染，提升生態環境保護質量與污染源頭抑制效果。

一、環境影響評價與排污許可制度間的差異

（一）法律地位差異

我國在長期發展期間逐步加強對生態環境保護的重視，早在上世紀就提出了環境影響評價方案，在不斷完善優化中，環境影響評價相關的法律文件逐步完整，極大促進了可持續發展戰略的落實。環境影響評價及排污許可制度作為環境管理工作的基礎性制度規范，兩者在法律地位上存在一定差異，環境影響評價較為強硬，屬于硬性法律規定，而排污許可制度主要為政策性許可，兩者的法律性質不同[1]。近年來，有關部門針對環境影響評價與排污許可制度做出一定指導，強調兩者的有效互動銜接，環境影響評價側重污染物源頭的治理與管控，而排污許可制度則注重污染物對生態環境的影響，致力于降低污染程度，將兩種制度規范銜接可完善生態環境管理體系，結合環境影響評價與排污許可制度的法律關系（具體如圖1所示）激發出兩者最佳效果。

圖1 環境影響評價與排污許可制度的法律關系

（二）內容側重差異

環境影響評價與排污許可制度主要針對污染物排放與處理，是對各類環境情況的綜合評價與全面指導，加強對污染物排放的管控，做好污染面積核算、污染特征確定、污染物流向等工作，根據環境影響評價遏制污染源，通過排污許可制度控制污染物后期管控。環境影響評價與排污許可制度的側重點不同，若將環境影響評價或排污許可制度單一角度來看，制度規范內容存在不完善現象，即環境影響評價缺乏污染物排放治理指導，而排污許可制度缺乏污染源頭控制措施，兩者的內容側重點不同極大提升了制度銜接的必要性。

二、排污許可制度與環境影響評價的互動銜接重點

（一）污染影響因素

污染影響因素主要從清潔生產、工藝、末端治理等方面展開分析，探究行為措施對生態環境的影響，為更好地開展生態環境保護工作，需在明確污染影響因素基礎上展開時分析。排污許可技術規范在不同行業中的內容不同，但均集中在生產工藝、生產設施、生產單元、污染物類型、排污方式、污染防治等方面，以此確保排污許可技術規范可對項目行為提供指導，并為環評作業提供依據[2]。在城市化進程快速推進過程中，建設領域迅速發展，建設規模逐步增大，由城市規劃建設引發的生態環境問題不斷增加，因此需將建設領域作為強化生態環保工作的重點。通常情況下，環評工作人員可通過建設單位前期項目資料了解工程項目產污排污情況，繼而完成環境影響評價工作，并為建設項目提供污染防治建議，而在此過程中，必須綜合考量排污許可制度與環境影響評價，明確兩者在建筑污染防治中的作用，使環境影響評價結果更為全面精準。

（二）污染物總量

為加速排污許可制度與環境影響評價的互動銜接，需按照環境影響評價報告結果開展污染物總量控制，根據生產工藝及污染治理措施得出理想狀態下的污染物排放標準量，為避免產生實際排放偏小現象，應強化污染物源強核算，計算項目工藝及治理手段效果，預測項目行為對區域環境的影響，在滿足標準規范的基礎上明確污染物允許排放總量及濃度，以此得出的污染物總量更加符合實際產污量，杜絕污染物總量核算結果與實際排污差距過大的情況。

（三）環境保護措施

環評報告是各行業項目運行的基礎性依據，因此需最大程度確保環評報告的可行性，若項目無實際運行經驗與條件，可采用試驗的方式提高環評報告結果準確性。如環評報告指出項目環境質量不合格，則應采取高強度保護措施，降低項目行為對生態環境的影響。但受限于項目經驗與環保認知，導致環評工作者在實際工作期間常出現污染防治措施缺乏可行性的情況，因此需按照環境影響評價與排污許可制度做好污染防治工作，按照污染物類別、產污過程、生產工序的不同選擇適宜污染防治技術，提供對比參考得出最佳污染防治措施，使環境影響評價與排污許可制度為污染防治工作提供依據。若項目無法在排污許可技術規范中找到可行技術，應從環評報告中尋找同類污染物治理方案，并從實際監測數據及竣工環保驗收工作中汲取經驗，借助真實數據分析污染治理效果。

（四）污染源源強核算

現階段生態環境部共發布污染源源強核算技術指南共20 項，涉及19個行業，污染源源強核算技術適用于現有工程、新建改建擴建工程的染源源強核算，同樣還適用于固定污染源及排污許可制度中的源強核算[3]。源強核算技術指南中所提到的參數來源于污染源普查工作及排污許可技術規范，并將排污許可制度與環境影響評價的銜接互動考慮在內，在多種參考依據相互作用下核算污染源源強。在銜接排污許可制度與環境影響評價時，需考慮到兩者銜接互動對污染源源強核算的影響，以此確保污染源源強核算可其切實提升環評工作及污染治理水平。

（五）現有工程回顧

在環辦環評〔2017〕84 號文件中指出，排污許可證制度為建設項目環境影響評價的重要內容，同時為現有工程評價的關鍵指標，并在《建設項目環境影響報告表編制技術指南》中指出，在改擴建項目中的，必須做好現有工程環評工作，檢查排污技術及環保驗收情況，核算污染物總排放量，并梳理出現有工程中存在的環境缺陷及處理措施[4]。在此過程中的污染物排放情況應以排污許可制度為依據，若排污許可制度對于某項內容并未明確給出規定，應采集實際數據，以此得出污染物排放數據，明確現有工程排污情況，為后續改擴建項目奠定基礎。

三、排污許可制度與環境影響評價的銜接路徑

（一）統一技術標準

為確保環境影響評價和排污許可制度的良好銜接，需針對兩種制度中所提出的技術標準進行統一，加強制度互動。在生態環境保護與污染治理工作中，首先，應修訂環境影響評價排污總量要求，使環境影響評價和排污許可制度在排污總量方面實現統一協調，在高度統一基礎上促進兩者銜接；其次，結合各行業特點就污染源核算方面制定技術規范，明確排污許可證申請要求，適當簡化申請、審批、發放步驟，將排污許可制度深入落實，以此確保排污許可證在實際項目中起到指導作用；最后，明確污染物類型、排放總量及污染治理技術間的對應關系，并編制相應技術清單，完善環境污染治理體系，繼而起到深化兩種制度銜接的效果。

（二）構建聯動機制

為以往環評工作執行與排污許可發放工作中，由于缺乏有效的聯動協同機制，導致排污許可制度與環境影響評價尚未得到有效銜接，限制了兩種制度的優勢，并給制度銜接互動造成不利影響，因此為使排污許可制度與環境影響評價更好地助力生態環境保護工作，需以制度銜接為目標，構建強效聯動機制。第一，強化項目環保工作，要求各類項目在保障正常規范生產的基礎上盡可能降低污染排放，將高效清潔作為項目目標之一，若有必要，可委托第三方機構加以監督，以此確保各類項目可切實履行自身環保職責，積極采用綠色化新工藝，實現綠色環保理念在各行各業中的全面滲透，以此提升項目生態效益。第二，相關環保部門應以排污許可制度與環境影響評價為基礎，搭建統一聯動的環境評審系統，將該系統作為排污許可制度與環境影響評價銜接互動的平臺，運用兩種制度強化各行各業環境保護工作。環境評審系統由專業環評人員負責，但系統面向各行各業，各領域生產建設項目負責人均可基于該平臺填寫項目環保信息，提交環評報告等，同時還可通過該系統獲得環保標準，為項目開展提供環保依據。

（三）強化監督監管

兩種制度銜接互動的基礎在于制度嚴格落實，因此需采用強有力的監督監管手段，使排污許可制度與環境影響評價良好執行。現階段對各類生產活動的環保要求較高，不僅要求控制污染物排放，保障生產過程清潔，還需根據自身實力條件，盡可能選擇綠色先進工藝，以此滿足生產排污標準，實現生產過程綠色化。生態環境保護部門需定期組織監督核驗工作，檢查化工、冶煉等行業企業的污染物排放處理情況，審核建筑行業環評報告及環保驗收報告，針對行業特點組織監督監管工作，通過強化監督，確保排污許可制度與環境影響評價在各行各業中的全面落實。為調動各行業企業對環保事業的熱情與重視，可要求相關行業企業定期匯報排污許可證使用情況及近期環保措施落實情況，并對環保措施落實情況及效果予以公示，引導外部社會公眾參與到環保事業監督監管中，通過內外監督手段強化監督監管，提升排污許可制度與環境影響評價的執行效率，繼而推動兩種制度的銜接互動。

（四）推廣清潔技術

綠色發展理念是推動新時代生態文明建設的基本理念，是對當前生態環境問題的積極響應，在綠色發展理念指導下，可降低人類行為對自然生態的不利影響。從綠色發展理念本質上看，該理念思想要求生產過程盡可能實現綠色化，在排污許可制度與環境影響評價基礎上，制定長效可行且適用性強的環保預防方案，確保綠色發展理念在各行各業中的全面滲透，以此強化對生態環境的保護。在排污許可制度與環境影響評價銜接互動期間，應加大對清潔技術、環保材料、綠色工藝的推廣，通過工藝技術更迭降低人類生產建設行為對生態環境的破壞。在綠色發展理念及清潔技術雙重作用下，引導人們將綠色環保意識轉化為真實行動，借助清潔技術兼顧污染源與排污控制，繼而良好銜接環境影響評價與排污許可制度。

（五）重視源頭預防

根據上述分析可知，環境影響評價側重于從源頭治理，而排污許可制度強調污染物的規范處理與排放，在生態環境保護管理工作中，需兼顧環境影響評價與排污許可制度，以此實現環境保護行為的全面覆蓋。結合各行業生產作業情況來看，應加強對污染源源頭的預防，為后續排污控制與環保驗收工作減緩壓力。環境影響評價與排污許可制度的核心均在于污染物排放量的控制，而現階段污染物轉化工藝與綠色處理技術在效果或成本上存在一定缺陷，難以滿足不同行業企業的綠色生產建設需求，因此在實際工作中，需重視污染物生產源頭，并強化生產過程控制，以此保障生產作業排污處理效果。為進一步提升排污控制質量，應在日常生產作業期間注意監測污染物濃度，靈活運用各類先進技術，采用恰當方式順利處理與排出污染物，以此促進環境影響評價與排污許可制度的銜接互動。

結束語：綜上所述，環境影響評價與排污許可制度間雖存在一定差異，但兩者的銜接契合點更多，為進一步提高生態環境管理水平，需意識到兩者間的關聯，統一環境影響評價與排污許可制度涉及的技術標準，構建兩者聯動機制，強化監督監管，同時加強新時代清潔技術的推廣，為環境影響評價與排污許可制度的有效落實奠定基礎，此外，加強對污染源源頭的預防，以此實現兩種制度規范的有效銜接。