為了誠信建設的精雕細琢
——社會信用地方立法側記

☉夏鍇煜

2021年7月29日，省十三屆人大常委會第二十四次會議高票通過了《江蘇省社會信用條例》。條例系統構建了我省社會信用的基本規則和信用監管制度，充分發揮地方立法對社會信用體系建設的引領、規范、保障作用，是我省規范社會信用的一部綜合性、基礎性地方性法規。與其他法規相比，這部地方立法涉及的法律關系更為復雜，經歷的調研論證修改過程更為繁復，各地各部門和社會各界給予了更多的關注。現擇取立法些許片段，記錄下立法背后的故事。

順應社會信用體系建設的法治要求和實踐需求

我國的現代社會信用體系建設發端于改革開放，隨著社會主義市場經濟體制的逐步確立，加強社會信用體系建設逐漸成為普遍的社會共識。1986年的《民法通則》中明確將“誠實信用”作為民事活動的基本原則，黨的十六大報告中正式提出“社會信用體系”這一概念，要求建立與現代市場經濟發展相適應的社會信用體系。《社會信用體系建設規劃綱要（2014—2020年）》發布實施以后，信用建設真正進入快車道，尤其是2015年以后，國家將信用建設與“放管服”改革和優化營商環境的實踐充分結合，并逐步探索建立以信用為基礎的新型監管機制。

江蘇的社會信用體系建設起步于2004年。2004年省政府《關于加快推進社會信用體系建設的意見》和2007年省委省政府《關于加快推進誠信江蘇建設的意見》，明確了我省社會信用體系建設的總體架構、建設內容和實施路徑。“十三五”期間，實施了《江蘇省社會信用體系建設規劃綱要（2015-2020年）》及階段性三年行動計劃。2004年，還在全國率先成立了省社會信用建設體系領導小組及其辦公室，2008年成立省公共信用信息中心。2017年以來，省委省政府先后出臺9個重點領域的信用管理制度，相關部門也出臺了重點領域信用監管、信用承諾、信用修復等制度文件，構建起較為健全的信用管理制度體系。

歷經多年持續發展，特別是“十三五”時期的加速推進，全省社會信用體系建設取得了明顯進展，形成了制度體系健全、基礎設施先進、應用服務廣泛、試點示范顯效的江蘇特色。2020年底，省公共信用信息系統在庫信用信息69億條，基本實現信源部門全覆蓋（46家省級部門）、地區全覆蓋（13個設區市、95個縣市區）、1160萬市場主體全覆蓋，同時入庫6357萬自然人信用信息。

隨著社會信用體系建設的推進，各地各領域社會信用建設的一些薄弱環節和短板也逐漸顯現，如信用信息歸集、交換共享、聯合應用的效率不高；一些領域、一些地方出現信用管理泛化和聯合懲戒擴大化現象；信用行為評價依據和信用狀況認定標準缺乏有效的統一規范等。面對社會信用建設領域的改革決策和實踐發展、現實問題，迫切需要制定我省的社會信用條例，系統構建我省信用監管制度，有效發揮地方立法對社會信用體系建設的引領、規范、保障作用。為了適應新時代全面推進社會信用體系建設的需要，省人大常委會將制定《江蘇省社會信用條例》列入2013—2017年立法調研項目和2018—2022年立法正式項目。2020年，省委深化改革領導小組更將制定社會信用條例確定為我省深化改革重要目標任務之一。

前后三年的立法接力和精雕細琢

《江蘇省社會信用條例》是省人大常委會的一個重點立法項目，從2019年7月到2021年7月，前后經歷三年，73條一萬余字，離不開立法工作者的辛勤付出，更凝聚著常委會組成人員、人大代表、專家學者和社會各方、廣大群眾的智慧。

提出立法需求，開展課題研究。省社會信用管理部門十多年前就開展了相關立法研究，自2012年起開始向省人大常委會申請將信用立法列入計劃項目。信用立法名稱先后暫定為江蘇省社會法人信用建設實施條例、自然人信用建設實施條例、個人信用征信管理條例、企業信用征信管理條例、信用管理條例、公共信用信息管理條例，最終才確認為江蘇省社會信用條例。這些名稱的演變，體現了認識的不斷進步、實踐的不斷發展和立法需求的不斷深化。條例列入立法規劃后，省發改委多次組織開展專題調研，并于2019年3月委托西安交大、中央黨校開展社會信用立法課題研究，形成了4.9萬字的立法研究報告，對社會信用立法的調整對象、基本定位、信用信息管理、信用監管、信用獎懲、信用服務等重點內容進行了研究，為條例的立項和起草工作提供了重要的理論支撐。

堅持開門立法，廣泛聽取意見。在草案文本起草階段，起草小組和相關部門就通過網站公開征求社會意見，先后三次征求設區的市和70家省級部門（單位）意見，還赴省內各市開展調研，直接聽取企業和基層各方建議。2020年5月省政協圍繞“制定江蘇省社會信用條例”開展立法協商，提出了強化信用信息歸集管理，健全信用權益保護機制，加強社會信用環境建設，以政務誠信建設提升政府服務水平，以商務誠信建設促進市場健康發展，以社會誠信建設樹立守信重諾風尚，積極打造誠信社會“生態圈”等建議。省人大社會委、法制委和常委會法工委先后多次就立法原則、體例框架、熱點難點問題與省有關部門進行研究，多次赴基層調研了解情況，廣泛征求市縣人大、基層立法聯系點、信用服務機構、企業及人大代表、信用領域專業人士、立法咨詢專家等各方面意見。針對調研中信用主體提出的權益保護呼聲，省人大社會委在提交常委會的審議意見報告中提出，條例要進一步完善信用主體合法權益保護和救濟措施，加強對信用信息安全的保護。

科學論斷取舍，條文精雕細琢。在起草、調研、征求意見和專家論證過程中，各方匯集而來的有上千條不同方面的意見建議，不僅有人大代表、專家學者、主管部門、社會團體、行業領域提出的大量意見，還有信用服務機構、信用主體從自身需求提出的立法訴求。常委會三次審議期間，組成人員圍繞信用體系建設、失信行為認定和失信懲戒、信用主體權益保護等問題展開了熱烈的討論，有些甚至是截然不同的意見。對這些渠道眾多、來自于人民群眾的意見，起草小組、社會委、法制委和法工委高度重視、認真梳理，逐條分析研究，作出科學論斷和恰當取舍。2020年9月到2021年7月間，法制委、法工委會同有關方面先后對條例草案文本進行十一輪次的修改，對一些關鍵制度設計和核心條款反復斟酌、仔細推敲，努力做到制度設計科學合理、精準有效，確保提交審議的條例草案修改稿體系統一、結構合理、邏輯嚴密、內容清晰，規定明確具體、文字簡潔準確、文本統一規范。工作人員對其中一段跨農歷新年的改稿記錄是：“2月7日至9日、19日至20日、24日參加條例草案修改稿（修改五稿）改稿會，地點省人大民國樓三樓會議室”，沒有記錄下的是，為了理順法律關系、明晰依據標準，春節長假前的一個半天從爭論碰撞到形成共識，只討論修改了關于失信行為認定的三條，還有春節假期工作群里持續而熱烈的討論。

兩次推遲審議，貫徹最新政策。按照《江蘇省制定和批準地方性法規條例》的規定，地方性法規案一般經兩次常務委員會會議審議再交付表決，實踐中大概相隔四個月時間。這部條例不僅實行三審，其中的二審還推遲了兩次，背后的緣由，是國務院常務會議當時準備研究社會信用建設工作，國家即將出臺相關重要文件。為了更準確地貫徹落實黨中央、國務院對社會信用體系建設的決策部署，避免條例規定與最新政策不一致，2020年10月和12月，法制委、法工委兩次提出推遲上會審議時間的請示，并報請主任會議決定實行三審。12月22日，國務院辦公廳發布了《關于進一步完善失信約束制度構建誠信建設長效機制的指導意見》，確立了“依法依規、保護權益、審慎適度、清單管理”的法治要求，對信用信息納入范圍和程序、信用信息共享公開范圍和程序、嚴重失信主體名單認定標準和程序、失信懲戒、信用修復、信息安全和隱私保護等若干重大問題作出了全面系統的制度安排。在兩次“等一等”的過程中，通過對最新政策的學習研究，讓立法參與者能夠站在一個新的視野和高度上思考我省的社會信用法治建設，在條例中更加科學、系統構建社會信用的基本原則和信用監管制度。

開展論證咨詢，決斷重大問題。針對社會信用領域專業性、技術性較強，社會信用立法涉及多方利益、法律關系復雜的特性，法制委、法工委兩次征求立法決策咨詢專家意見，先后組織了三次專題論證咨詢會、兩次部門協調會，對條例涉及的重大利益調整問題、專業性技術性較強的條款和社會公眾關注熱點問題等進行可行性評價、風險評估、重點論證咨詢，聽取相關行業部門、專業機構、專業人員的意見和建議。6月18日，省人大常委會副主任曲福田在北京主持召開專家論證會，邀請全國人大常委會法工委、國家發展改革委以及北京大學、中國人民大學、中央黨校的相關專家，對失信行為的認定、設列嚴重失信主體名單的范圍、信用評價等11個重點問題展開研究論證，提出了不少高質量的意見建議。

系統構建社會信用基本規則

社會信用體系建設探索起步比較早的上海，于2017年制定了社會信用條例，與我省基本同步開展地方立法的廣東也于今年3月通過了條例。江蘇的社會信用立法怎么立意、取向、布局、擬規，怎么體現江蘇的地方特色，一直考量著江蘇立法人的智慧。在反復調研論證咨詢的基礎上，形成了以下立法共識：一是堅持全面系統思維。遵照國家社會信用體系建設的框架和方向，緊緊把握構建以信用為基礎的新型監管機制、寬嚴相濟的信用獎懲機制、聚焦市場主體權益和個人信息等合法權益保護的最新政策導向，在此基礎上謀劃我省社會信用一攬子制度設計。同時，強化創新思維、體現改革精神，根據我省實際作出前瞻性制度安排，為今后社會信用的規范管理和創新發展留有空間。二是確立基礎地位作用。根據社會信用體系建設的法治要求，明晰社會信用基礎性法規的地位和作用，構建社會信用體系建設領域的基本規則，對信用狀況認定、信用信息管理、守信激勵和失信約束措施等主要制度、重要內容作出全面規定。三是系統構建基本規則。作為規范社會信用的一部綜合性、基礎性地方法規，系統構建我省社會信用的基本規則，完善信用監管制度，充分發揮地方立法對社會信用體系建設的引領、規范、保障作用。

十多年的砥礪探索，三年的精雕細琢，凝結了《江蘇省社會信用條例》這一信用法治建設階段性成果。條例的制定和實施，也是信用法治和社會信用體系建設新的起點，江蘇誠信建設必將沿著法治化的軌道加速前行、行穩致遠，誠信江蘇的亮麗名片必將光彩奪目、熠熠生輝！