水資源節(jié)約集約利用實施方案編制工作的思考

馮宇鵬，丁志宏，汪學(xué)全

（中水北方勘測設(shè)計研究有限責(zé)任公司規(guī)劃發(fā)展研究院，天津 300222）

以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視節(jié)水工作。2014 年3 月，習(xí)近平總書記提出了“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的新時期治水思路。2019 年9 月，在黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展座談會上，習(xí)近平總書記指出要“把水資源作為最大的剛性約束”，堅決抑制不合理用水需求，實施全社會節(jié)水行動。2020 年1 月，在中央財經(jīng)委員會第六次會議上，習(xí)近平總書記強調(diào)要堅持節(jié)水優(yōu)先，節(jié)水為重，全面實施深度節(jié)水控水行動等，推進水資源節(jié)約集約利用。2020年8月，中央政治局在審議《黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》時，強調(diào)要大力推進黃河水資源集約節(jié)約利用，把水資源作為最大的剛性約束，以節(jié)約用水?dāng)U大發(fā)展空間。

為深入貫徹落實黨中央、水利部、甘肅省委省政府關(guān)于黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的相關(guān)決策部署，特別是習(xí)近平總書記視察甘肅重要講話和指示精神，推進甘肅省黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展，甘肅省先后編制印發(fā)《甘肅省黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃》《甘肅省黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展水利規(guī)劃》，節(jié)約集約利用位列其中六大任務(wù)之一，以“用好黃河水、用足長江水、嚴(yán)控內(nèi)陸河水”為基本思路，提出了水資源節(jié)約集約利用的總體布局和規(guī)劃舉措。

本專項實施方案在《甘肅省黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展水利規(guī)劃》基礎(chǔ)上，進一步聚焦節(jié)水，突出節(jié)約集約，繪制路線圖，制訂時間表，細化落實規(guī)劃任務(wù)，提出實施保障措施，以之作為全省推進黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展水利規(guī)劃工作落地的實踐抓手和實施指南。

1 發(fā)展現(xiàn)狀

甘肅省黃河流域總面積14.3 萬km2，占全省國土面積33%，占黃河流域總面積18%；自產(chǎn)水資源量127.8 億m3，占全省水資源總量44%，流域內(nèi)較大支流有大夏河、洮河、湟水、祖厲河、北洛河、渭河、涇河等，徑流量在1 億m3以上的河流31 條。甘肅省分屬黃河上游、中游2 個區(qū)間，黃河干流甘肅段總長913 km，占黃河干流總長17%。

甘肅省黃河流域是全省經(jīng)濟社會發(fā)展的核心地帶，分布有蘭白經(jīng)濟區(qū)、隴東能源基地、關(guān)天經(jīng)濟區(qū)等重點經(jīng)濟發(fā)展區(qū)域，也是蘭州—西寧城市群、關(guān)中平原城市群的重要組成部分；行政區(qū)劃涉及59個縣（市、區(qū)），總?cè)丝? 854 萬人、占全省70%，城鎮(zhèn)化率46%；GDP 5 750 億元、占全省70%，工業(yè)增加值1 397 億元、占全省72%；耕地面積361.93 萬 hm2，占全省67%；流域內(nèi)的經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r空間差異較大，人均GDP3.1萬元，居沿黃9個省份末位。

甘肅省黃河流域水資源節(jié)約集約現(xiàn)狀利用水平有待進一步提升。流域人均水資源量689 m3、為全國平均水平的1/3，畝均水資源量235 m3、為全國平均水平的1/6，萬元GDP 用水量67 m3，萬元工業(yè)增加值用水量41 m3，高效節(jié)灌面積占比27%，灌溉水有效利用系數(shù)0.56，污水處理、中水回用和非常規(guī)水源利用程度低，與國內(nèi)先進地區(qū)相比，還有較大節(jié)水潛力。

2 工作思路

本方案是未來一段時期甘肅省水資源節(jié)約集約利用工作的行動指南、工作依據(jù)。其編制工作應(yīng)密切結(jié)合甘肅省黃河流域內(nèi)的社情水情，牢牢把握我國治水主要矛盾已經(jīng)發(fā)生轉(zhuǎn)變的歷史判斷，緊緊圍繞甘肅作為國家重要生態(tài)安全屏障、黃河流域重要水源涵養(yǎng)區(qū)、黃河上游高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)、黃河文化保護傳承弘揚示范區(qū)的四大戰(zhàn)略定位，圍繞主動融入新發(fā)展格局、推進黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展，著力構(gòu)建黃河上游水資源節(jié)約與保護空間布局和黃河流域甘肅段發(fā)展動力格局，“把水資源作為最大的剛性約束”，“有多少湯泡多少饃”，推進甘肅省黃河流域水資源節(jié)約集約利用，通過開展現(xiàn)場查勘、典型調(diào)研、文獻整理、數(shù)據(jù)分析、歸納總結(jié)、前瞻研判、座談交流、集中討論、專題咨詢等工作，在全面分析和系統(tǒng)總結(jié)甘肅省黃河流域水資源節(jié)約集約利用現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，建立健全水資源剛性約束制度，全面實施水資源消耗總量和強度雙控，鍛長板、補短板、固底板，工程與非工程措施兩手抓、兩手硬，切實把節(jié)水作為解決甘肅黃河流域水資源短缺問題的革命性舉措，貫穿于經(jīng)濟社會發(fā)展全過程、全方位、全領(lǐng)域，落實、落細、落地，抓準(zhǔn)、抓牢、抓好。

本方案編制工作要堅持以人為本、服務(wù)民生，堅持剛性約束、監(jiān)督問責(zé)，堅持整體推進、重點突破，堅持制度創(chuàng)新、科技引領(lǐng)，堅持兩手發(fā)力、全民節(jié)水。

本方案編制工作的總體思路可以歸納為1-2-3-6-5-5，具體如圖1所示。

圖1 總體思路

3 工作內(nèi)容

本方案編制的主要工作內(nèi)容包括：資料收集與整理分析、實地調(diào)研與技術(shù)交流、現(xiàn)狀評估與需求預(yù)測、思路構(gòu)建與重點分析、實施任務(wù)與措施集成、成果匯總與評估審查。以下重點闡述其中部分內(nèi)容。

3.1 思路構(gòu)建與重點分析

立足甘肅黃河流域內(nèi)的經(jīng)濟社會發(fā)展全局和高質(zhì)量發(fā)展的總體要求，統(tǒng)籌考慮不同分區(qū)水土資源稟賦特點，結(jié)合節(jié)水工作面臨的形勢，明確本方案編制的指導(dǎo)思想與基本原則；兼顧近期與長遠目標(biāo)，明確方案實施的戰(zhàn)略目標(biāo)與指標(biāo)要求；以現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，以需求為導(dǎo)向，以指標(biāo)為約束，以目標(biāo)為引領(lǐng)，以過程為基軸，細化提出本方案各項任務(wù)的具體實施思路。

在方案編制過程中，需要把握和落實以下工作重點。

（1）把水資源作為最大的剛性約束。推動用水定額落地，落實以水定需、量水而行，實施水資源消耗總量和強度雙控，推動用水方式由粗放低效向節(jié)約集約轉(zhuǎn)變。把節(jié)水作為解決甘肅黃河流域水資源短缺問題的重要舉措，貫穿經(jīng)濟社會發(fā)展全過程和各領(lǐng)域，開展全程、全產(chǎn)、全域、全民深度節(jié)水控水，建設(shè)節(jié)水型社會。以農(nóng)業(yè)節(jié)水為重點，充分挖掘節(jié)水潛力，推進灌區(qū)現(xiàn)代化改造。以制度、政策、技術(shù)、機制創(chuàng)新為驅(qū)動，加強監(jiān)督管理，增強全社會節(jié)水意識，推動甘肅黃河流域經(jīng)濟社會發(fā)展與水資源承載能力相適應(yīng)。

（2）深入落實國家節(jié)水行動。強化節(jié)約用水監(jiān)管，強化水資源消耗總量和強度指標(biāo)剛性約束，實施總量強度雙控，分解細化指標(biāo)，嚴(yán)格用水全過程管理，倒逼產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和結(jié)構(gòu)調(diào)整，構(gòu)建可持續(xù)的適水型經(jīng)濟系統(tǒng)，促進人口經(jīng)濟與資源環(huán)境相協(xié)調(diào)。

（3）補齊節(jié)水工程短板。節(jié)水型社會建設(shè)是一項綜合性的系統(tǒng)工程，涉及經(jīng)濟社會發(fā)展的各個領(lǐng)域和各個具體環(huán)節(jié)，既需要大量的節(jié)水工程性投入，也需要提升節(jié)水領(lǐng)域的管理水平，更需要運用先進的科技手段作為支撐，推動各行業(yè)以節(jié)水促發(fā)展，保障行業(yè)供水安全。

（4）激發(fā)節(jié)水內(nèi)生動力，破解技術(shù)推廣瓶頸。甘肅現(xiàn)狀尚未形成完善的財稅引導(dǎo)和激勵政策，水價形成機制尚不能全面客觀反映水資源的稀缺性和供水成本，難以激發(fā)用水戶的自主節(jié)水投入和技術(shù)創(chuàng)新。激發(fā)節(jié)水內(nèi)生動力，可保障甘肅節(jié)水型社會建設(shè)規(guī)范化、制度化、大眾化的有效推進，形成全社會節(jié)水的良好氛圍。重點從推進水價綜合改革，加快水權(quán)水市場改革，完善節(jié)水優(yōu)惠政策，健全節(jié)水行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，推行合同節(jié)水管理，加快節(jié)水技術(shù)研發(fā)，促進節(jié)水技術(shù)轉(zhuǎn)化推廣等方面開展工作。

3.2 實施任務(wù)與措施集成

立足現(xiàn)狀，圍繞甘肅省推進黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的總體目標(biāo)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)經(jīng)濟社會發(fā)展的要求，遵循方案實施思路，充分利用已有的規(guī)劃成果，提出本方案的實施任務(wù)。

經(jīng)初步分析，甘肅省黃河流域現(xiàn)狀水資源節(jié)約集約利用方面存在的問題及原因主要集中在用水定額管控、節(jié)水工程短板、節(jié)約用水監(jiān)管、節(jié)水內(nèi)生動力、節(jié)水技術(shù)實施等方面。對照現(xiàn)狀存在的主要問題，按照務(wù)實管用的原則，圍繞推進甘肅省黃河流域水資源節(jié)約集約利用工作需求，以實現(xiàn)預(yù)期水資源節(jié)約集約利用發(fā)展目標(biāo)為引領(lǐng)，按照方案實施思路，把握重點，以落實五個節(jié)水行動任務(wù)為框架，進行實施任務(wù)與措施集成。主要工作內(nèi)容可概括如下。

（1）配置節(jié)水，集約管控。以水資源全域統(tǒng)籌為關(guān)注重點。嚴(yán)格落實最嚴(yán)格水資源管理制度，實施總量強度雙控，加強用水全程管理，從供給端強化節(jié)水、精用客水、增供中水、應(yīng)急備水，從需求端統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)用水結(jié)構(gòu)，均衡南部水源涵養(yǎng)保護區(qū)、中東部水土流失防治區(qū)、祁連山及山前綠洲生態(tài)修復(fù)區(qū)這三個分區(qū)的用水結(jié)構(gòu)，全面優(yōu)化水資源配置格局。

（2）農(nóng)業(yè)節(jié)水，集約增效。以農(nóng)業(yè)節(jié)水為主攻方向，建設(shè)現(xiàn)代化生態(tài)灌區(qū)。對大中型灌區(qū)開展渠道襯砌、主要建筑物更新改造，推進高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，以經(jīng)濟作物為重點推進田間高效節(jié)水灌溉，因地制宜推進水肥藥一體化、集雨節(jié)灌、膜下滴灌、測墑灌溉等農(nóng)業(yè)綜合節(jié)水技術(shù)。以土地集約化為基礎(chǔ)，以高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)為依托，建設(shè)沿黃提灌區(qū)高效節(jié)水灌溉示范帶。積極支持大禹節(jié)水集團等社會資本參與大中型灌區(qū)現(xiàn)代化節(jié)水改造，促進灌區(qū)良性運行。

（3）工業(yè)節(jié)水，集約減排。打造“近零排放”園區(qū)、國家級節(jié)水園區(qū)。對所有縣級以上工業(yè)園區(qū)進行取用水情況普查、建立取水臺賬，摸清重點用水戶信息、用水性質(zhì)、用水量、取水許可信息、計劃用水量、再生水回用率、用水管理情況等，按照分質(zhì)供水、分類供水、循環(huán)用水的理念，重塑園區(qū)系統(tǒng)內(nèi)部用水生態(tài)。

（4）生活節(jié)水，集約文明。以各城鎮(zhèn)的老城區(qū)為重點，針對管網(wǎng)年久失修、漏損嚴(yán)重等問題，實施水平衡測試，制定和實施供水管網(wǎng)改造建設(shè)實施方案，降低供水管網(wǎng)漏損率。大力推進城鄉(xiāng)供水一體化進程，進一步擴大城鎮(zhèn)供水工程覆蓋范圍，促進城鄉(xiāng)生活用水的集約利用。大力推進節(jié)水型載體單位建設(shè)，重點針對高校用水情況進行普查，建立數(shù)據(jù)臺賬，摸清高校用水底數(shù)，推行合同節(jié)水模式，推廣使用計量收費系統(tǒng)，加強監(jiān)督檢查，強化計劃用水管理。大力推進節(jié)水公共設(shè)施建設(shè)，重點是因地制宜在公共建筑、生活小區(qū)內(nèi)大力推廣使用空冷模式的中央空調(diào)。

（5）管理節(jié)水，集約優(yōu)質(zhì)。落實總量和強度雙控。開展節(jié)水專項督查，實施用水定額評估，評價市縣節(jié)水水平。加強基礎(chǔ)研究，制訂（修訂）用水定額規(guī)范。加強黃河干支流的重要引退水口遠程監(jiān)控，推進各類用水戶在線計量監(jiān)測，整合相關(guān)部門和行業(yè)信息，打破信息孤島，建設(shè)省、市、縣級節(jié)水管理信息平臺，開發(fā)節(jié)水評價監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)。制定節(jié)約用水監(jiān)管辦法，健全有利于節(jié)水的水價體系，推進實施灌區(qū)水管體制改革。普及節(jié)水知識，加大節(jié)水宣傳力度。

4 結(jié)語

黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展是重大國家戰(zhàn)略，水利是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施，是經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要支撐，水對于甘肅尤其具有重大意義。水資源是甘肅省推進黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的制約性因素，既是基礎(chǔ)支撐和保障，也是重要驅(qū)動力。

實施水資源節(jié)約集約利用是齊心協(xié)力譜寫加快建設(shè)幸福美好新甘肅、不斷開創(chuàng)富民興隴新局面時代篇章的要求，是加快水生態(tài)文明建設(shè)的要求，是推動高質(zhì)量發(fā)展的要求，是實施扶貧攻堅與鄉(xiāng)村振興相結(jié)合的要求。結(jié)合甘肅經(jīng)濟社會發(fā)展的新形勢和水利發(fā)展的階段性特征，高起點、全方位開展水資源節(jié)約集約利用，既是甘肅推進黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的迫切需要，更是全省實施空間發(fā)展戰(zhàn)略的綠色支撐和必要保障。