政績考核導向調整能否破解利益悖論？

朱金鶴，王雅莉，侯林岐

摘要：經濟利益與生態利益的對立、當期利益與遠期利益的沖突、局部利益與整體利益的矛盾構成了生態文明建設中的三組利益悖論;利益悖論的破解需要更好地發揮地方政府的作用，通過調整政績考核導向來調節地方政府的競爭壓力和行為是破解利益悖論的有效路徑之一。采用2005—2017年中國268個樣本城市的面板數據，分析地方政府經濟競爭壓力、規制競爭壓力和綜合競爭壓力對差異化利益的影響以及利益悖論的存在性，并通過改變經濟考核與生態考核的權重比來尋求破解利益悖論的政績考核導向調整方向，研究發現：（1）經濟競爭壓力的增強有利于經濟利益增長但不利于生態利益增長;經濟競爭壓力對綜合利益的負向影響至少可達5年，且在時間趨勢上趨于增強，在空間趨勢上以1 350 km的地理距離為界先增后減。可見，地方政府經濟競爭壓力過高會激化經濟利益與生態利益的對立，帶來當期利益與遠期利益的兩難以及局部利益與整體利益的俱損。（2）規制競爭壓力的增強有利于經濟利益和生態利益共同增長;規制競爭壓力對綜合利益的正向影響可持續3年，但在時間趨勢上趨于弱化，在空間趨勢上隨著地理距離的增加趨于強化。可見，增加地方政府的規制競爭壓力有利于經濟利益與生態利益的共贏，并帶來當期利益與遠期利益的兩全以及局部利益與整體利益的互利。（3）當政績考核中經濟考核與生態考核的權重相等時，對地方政府產生的綜合競爭壓力還不足以破解三組利益悖論共存的局面;當經濟考核與生態考核的權重比達到4∶6時經濟利益與生態利益的對立得到破解，達到3∶7時當期利益與遠期利益的沖突得到緩解，局部利益與整體利益的矛盾也得到破解。可見，政績考核導向的生態化調整（經濟考核權重下降，生態考核權重上升）能夠實現三組利益悖論的競相破解。因此，應對政績考核導向進行生態化調整，促進經濟利益與生態利益的共贏;建立健全生態環境追評追責機制，推進當期利益和遠期利益的共謀;統籌協調各地異質性利益訴求，增強局部利益和整體利益的共容。

關鍵詞：政績考核;利益悖論;地方政府;競爭壓力;生態文明建設;經濟考核;生態考核

中圖分類號：F12316;F205文獻標志碼：A文章編號：1674-8131（2021）04-0065-17

一、引言

生態文明是人類生存和發展的剛需，而利益關系是生態文明建設中的核心問題（張志敏 等，2014）[1]。破解利益動機和生態系統之間的矛盾沖突，關乎生態文明建設的成功與否，更關系中華民族偉大復興中國夢的實現與否。當下，我國生態文明建設已經進入提供更多優質生態產品以滿足人民日益增長的優美生態環境需要的攻堅期，同時也是解決生態環境突出問題的窗口期（張占倉，2020）[2]。然而，改革開放40多年來，地方政府間的激烈角逐在促進經濟快速增長的同時，也帶來了環境惡化、區域分化等諸多問題（Jin et al，2005;周黎安，2007）[3-4]。根據世界經濟論壇（World Economic Forum，WEF）發布的《2018年全球競爭力報告》（The Global Competitiveness Report 2018），中國的全球競爭力在140個參評國家和地區中位居28名;而在耶魯大學等單位發布的《2018年全球環境績效指數（EPI）報告》（2018 Environmental Performance Index）中，中國的環境績效在180個參評國家和地區中位居120名。因此，在新時代中國高質量發展中必須重視生態文明建設。

習近平生態文明思想提出，“綠水青山就是金山銀山”，要實現“綠水青山”與“金山銀山”的雙贏，并強調在生態環境保護上一定要算大賬、算長遠賬、算·整體賬、算綜合賬。然而，由于生產力水平的制約，當前人們的生產和消費活動不可避免地會對生態環境產生一定影響，進而帶來不同利益訴求之間的沖突。家庭、企業與政府等經濟主體在追求利益最大化的行為選擇中包含著不同的利益格局，而差異化的利益訴求催生了各種利益悖論（李雪嬌 等，2016）[5]。生態文明建設中的利益悖論包含三個維度，即“競爭”維度下經濟利益與生態利益的對立、“統制”維度下局部利益與整體利益的沖突、“變革”維度下當前利益與長遠利益的矛盾（張志敏 等，2014）[1]。因此，通過多元共治實現政府、市場與社會等多元主體的利益共容是推進生態文明協同發展的關鍵（張雪，2018）[6]。

在市場經濟條件下，面對不同利益訴求引發的利益悖論，需要政府通過規制來進行利益協調，尤其是對經濟利益與生態利益、當期利益與遠期利益、局部利益與整體利益的協調需要更好地發揮政府作用。其中，地方政府不僅是地方經濟發展的調控者，其本身也是具有自身利益訴求的經濟主體。獲得更好的政績是地方政府及官員的主要利益訴求之一，因而會產生政績考核下的地方政府競爭;地方政府間的競爭態勢必然影響地方政府的行為選擇，進而影響其對各種利益沖突的協調取向。而政績考核的標準由上級政府確定，不同的政績考核導向會給地方政府來不同的競爭壓力，使地方政府具有不同的利益訴求并采用不同的競爭策略，進而形成不同的利益協調機制。那么，在經濟社會生態發展實踐中，政績考核帶來的地方政府競爭壓力對差異化利益的實現具有怎樣的影響？政績考核導向的調整是否有助于利益悖論的破解？對這些問題的解答無疑有利于深入認識政府行為在各種利益協調中的重要作用，并為優化政績考核標準和機制提供經驗借鑒和政策啟示。

學界普遍認為，政績考核是產生中國地方政府競爭的直接原因，經濟競爭會加劇環境治理困境，而規制競爭會改善局部環境狀況（畢睿罡 等，2019;詹新宇 等，2019;張彩云 等，2018;魯籬 等，2018;何愛平 等，2019;任克強，2017）[7-12]。在以GDP為主的政績考核下，地方政府偏好于經濟競爭，導致環境治理的動機不強（畢睿罡 等，2019;詹新宇 等，2019）[7-8];即使在政績考核中加入一定的環境考核要求，地方政府在規制競爭策略上也更傾向于選擇“搭便車”，導致環境治理水平不夠理想（張彩云 等，2018;魯籬 等，2018）[9-10]。詹新宇和曾傅雯（2019）、何愛平和安夢天（2019）通過動態面板模型及分位數回歸分析發現，經濟競爭的環境污染效應顯著為正，而且經濟競爭的環境污染效應會隨著環境污染程度的增加而加劇[8][11]。張彩云等（2018）利用空間計量模型的研究表明，政績考核能夠影響生態政策執行效果和污染治理水平，且合理的政績考核指標可以使環境治理向“良性競爭”的方向發展[9]。而關于生態文明建設的利益悖論，目前學界的研究集中于從理論上探討利益悖論產生的原因、內在維度與破解路徑等（張志敏 等，2014;李雪嬌 等，2016;張雪，2018）[1][5-6]，缺乏相關話題的實證研究，

上述研究為本文提供了有益借鑒，但尚未從政績考核角度很好地解釋地方政府競爭壓力如何影響生態文明建設中的利益悖論。有鑒于此，本文針對經濟利益與生態利益、當期利益與遠期利益、局部利益與整體利益這三組差異化利益，著重探究政績考核帶來的地方政府競爭壓力對不同的利益有著怎樣的影響以及利益悖論的存在性，進而考察政績考核的導向調整能否通過轉變地方政府的競爭壓力來實現利益悖論的破解。本文的研究貢獻主要包括：第一，在研究方法上，相關研究多側重于競爭行為而忽略了競爭壓力，且已有文獻對于競爭壓力的衡量多以競爭行為來代替，或者用競爭行為強度的相對排位來代表，這兩種方法均不夠精準。本文運用壓力算法構造了更加貼合地方政府競爭壓力內涵的指標，豐富和優化了競爭壓力指標在實證中的運用。第二，在研究視角上，當下關于政府行為與利益悖論之間關系的探討多從理論層面展開，鮮有文獻通過實證研究來證明利益悖論的存在性。本文將利益悖論拆解為經濟利益與生態利益、當期利益與遠期利益、局部利益與整體利益三組差異化利益，通過檢驗地方政府競爭壓力對不同利益的影響來驗證利益悖論的存在性。第三，在研究深度上，以往文獻對政績考核導向調整能否破解利益悖論的關注較少，更少相關實證檢驗。本文用政績考核中的經濟考核與生態考核權重比的變化來反映政績考核導向的調整，進而探究在怎樣的經濟考核與生態考核權重配比下可以實現利益悖論的破解。

二、理論框架

1.生態文明建設中的利益悖論

協調各種利益之間關系是實現生態文明的基礎。當下面臨的生態困局表面上看是人與自然的矛盾所造成的，實質上是由人們追求自身利益最大化過程中差異化利益的沖突所致（張志敏 等，2014;李雪嬌 等，2016;張雪，2018）[1][5-6]。地方政府作為國家意志的執行者和公共利益的代表者，必然成為差異化利益的共同訴求對象（張志敏 等，2014）[1]。因而，在生態文明建設中，地方政府面臨著以下三組差異化利益的沖突（如圖1所示）：

第一，生態利益和經濟利益的對立。按照委托代理理論，政府的施政行為來源于公民委托，因而政府決策要體現公共利益（張彩云 等，2018）[9]。但地方政府作為微觀經濟主體保留著自利性特征，加上長期以來“唯GDP”的政績考核方式，導致地方政府及官員偏向關注包括中央嘉獎和職位升遷在內的物質利益（突出表現為任期內轄區經濟利益）的實現程度（周黎安，2007）[4]。因此，在資源稀缺條件下，地方政府會通過提供財稅優惠、降低環境規制水平等路徑來吸引更多的資源流入本地（Boadway et al，2002）[13]，以犧牲生態文明的“骯臟增長”來實現轄區經濟利益最大化，進而取得更好的政績（畢睿罡 等，2019）[7]。

第二，當期利益與遠期利益的沖突。作為微觀經濟主體的地方政府，其行為同樣具有“有限理性”的特征。在以經濟增長為主的政績考核下，地方政府往往不能充分認識到短期逐利對生態環境造成的長期破壞（張志敏 等，2014）[1]，導致環境規制的不完全執行在各地時有發生（張華，2018）[14]，使得轄區內生態環境遭到破壞。同時，在官員任期制的影響下，地方政府傾向于投資那些投入少、回報快、風險低的基礎建設項目，減少短期增長效應不大的技術創新項目投入（李長青 等，2018）[15]，或以重復建設來拉動短期經濟增長（任克強，2017）[12]，導致地方經濟社會生態發展的長期利益受損。

第三，局部利益與整體利益的矛盾。博弈論中的囚徒困境表明，“理性”追逐個人利益的本位性特征往往會導致社會集體利益的“非理性”。在以經濟考核為主的政績考核下，地方政府為了獲取轄區的經濟優勢，往往會限制資源外流、超越或者偏離政府職能、運用行政權力過度干預區域市場等（張雪，2018）[6]，導致地方生態文明建設相互掣肘，產生環境污染的城鄉轉換、以鄰為壑、東出西進等現象（李雪嬌 等，2016;沈坤榮 等，2017）[5][16]，在改善地方生態環境時卻使整體生態利益受損（魯籬 等，2018;張華，2018）[10][14]。

2.地方政府競爭壓力對差異化利益的影響

個體之間決策的相互影響會形成一種內生的社會互動，學界稱之為“同群效應”（Manski，2004;王雅莉 等，2020）[17-18]。當期地方政府間的競爭壓力就源于“同群效應”下前期個體行為選擇的攀比;受“同群效應”的影響，當期競爭壓力又會調控下期地方政府的行為選擇（黃建歡 等，2018）[19]。競爭壓力的傳導必然影響差異化利益的實現，但影響方向取決于競爭行為的性質。當下，關于地方政府競爭模式的研究主要圍繞“為增長而競爭”和“為生態而競爭”開展，對應于經濟競爭與環境規制競爭（以下簡稱規制競爭）兩大類。其中，經濟競爭即地方政府在財政分權下所形成的GDP攀比，規制競爭是指地方政府在環境治理空間外溢下為改善本地區生態環境而采取的空間策略互動行為。

理論上來講，經濟競爭壓力對生態利益、遠期利益和整體利益可能存在負向影響：其一，經濟競爭壓力會誘發地方政府競相降低環境保護門檻（畢睿罡 等，2019;詹新宇 等，2019）[7-8]，促使地方政府在減免稅、稅收返還等財稅競爭的基礎上，開展“競次式”的招商引資，這使得財稅競爭和引資競爭成為環境污染的擋箭牌;其二，由于地方政府官員的任期普遍在3～5年，導致上級對地方官員的考察更偏重短期成績（何愛平 等，2019）[11]，因而經濟競爭壓力下遠期利益易被忽視;其三，經濟競爭在很大程度上強化了地方政府間的不合作傾向，而單一地區的短視行為可能觸發其他地區的效仿，使得經濟增長陷入整體困境，因而經濟競爭壓力也會有損于整體利益（嚴冀 等，2003;張宇，2018）[20][21]。而規制競爭壓力對生態利益、遠期利益和整體利益的正向影響則得到了學界的普遍認同：何愛平和安夢天（2019）研究認為，環境規制對于環境保護、綠色發展效率均具有正向推動作用[11];秦昌波等（2015）指出，政府的環境規制行為對GDP增長的影響非常小，但能實現明顯的生態利益[22];任克強（2017）和張彩云等（2018）認為，規制競爭壓力可以改變地方政府短視化的政績觀，有利于地方政府走向發展綠色經濟的正向模仿，實現整體的“競相向上”，進而有益于整體利益與遠期利益的實現[9][12]。

3.政績考核導向調整對利益悖論的破解

地方政府及官員的政績考核制度是導致中國地方政府間展開競爭的最重要原因之一（張彩云 等，2018）[9]，改革考核導向以糾正地方政府行為與中央政府目標函數的偏離，是破解利益悖論的關鍵途徑（張志敏 等，2014）[1]。事實上，改革開放之后的一段時間中，經濟增長是中國發展的首要需求，轄區經濟也曾是地方政府及官員的考核重點（周黎安，2007）[4]。在這段時期內，“晉升錦標賽”作為中國地方政府官員的激勵模式，很好地刻畫了地方政府圍繞“GDP”考核目標而展開的針對屬地資源的競爭行為。一方面，在地方競爭上，中國地方政府及官員面臨著財政分權下的經濟激勵和政績考核下的晉升激勵，且相比經濟激勵，地方政府官員更關心升遷的機遇，這引發了地方政府間的激烈競爭（張彩云 等，2018）[9];而且，在政績考核的約束下，“晉升錦標賽”的競爭格局幾乎囊括了每一級的地方政府，上級政府進行GDP攀比就會給下級政府提出較高的GDP要求，如此層層約束，逐層鞏固（周黎安，2007）[4]。另一方面，在地方治理上，環境的公共物品屬性使得地方政府的行為動機和行為特征對環境治理來講尤為重要（王雅莉 等，2020）[18]。若政績考核重心長期偏向經濟增長，則會逐層放大地方政府爭奪稀缺資源的自利性動機，而官員任期有限且調動頻繁進一步使地方政府忽略“投入長、回報慢”的環境治理，形成地方政府“為增長而競爭”的格局（周黎安，2007;張彩云 等，2018;王雅莉 等，2020）[4][9][18]。

因此，糾正地方政府間的競爭失范是破解生態文明建設中利益悖論的直接方法之一，而調整政績考核導向則是優化地方政府競爭態勢的根本路徑。當下，學界已有部分研究證明了政績考核導向的調整有利于生態文明的實現：周黎安（2007）強調，需要將單一的經濟考核轉變為更具綜合性的考核，以實現經濟、社會與生態的協調發展[4]。張彩云等（2018）指出，如果政績考核更注重生態績效，政府有更多的權力進行環境治理，“競相到底”的策略互動將變弱;如果政績考核更注重經濟績效，地方政府過多的事權反而導致“競相到底”的策略互動愈演愈烈[9]。侯林岐和張杰（2020）提出，要針對性地調整政績考核指標體系及各個指標的權重，以此影響地方官員的施政行為[23]。錢先航等（2011）通過調整政績考核壓力中環境、民生指標的權重，證明了地方政府政績考核機制的生態化能夠有效抑制不良貸款的累積[24]。李長青等（2018）研究發現，隨著環境與民生政績指標權重的持續增加，地方政府競爭對生產率損失的影響呈現先增后減的趨勢[15]。

三、實證方法與數據處理

1.模型構建

本文實證分析的主要目的在于識別地方政府競爭壓力對差異化利益的影響，進而探索政績考核導向調整對利益悖論的調節作用。基礎計量模型設定如公式（1）所示。考慮到環境規制與生態利益之間可能產生內生性問題（沈坤榮 等，2017）[16]，為檢驗模型的穩健性并緩解內生性問題，在分析規制競爭壓力對生態利益的影響時引入被解釋變量的滯后一期構建動態面板模型，如公式（2）所示。

Yit=α+βPREit+θXit+ηi+μt+εit（1）

Yit=α+σYit-1+βPREit+θXit+εit（2）

其中：i和t分別代表城市和年份;Y為被解釋變量，包括“經濟利益”“生態利益”“綜合利益”，分別用城市當期創造的經濟績效、生態績效和綜合績效衡量;核心解釋變量為“競爭壓力（PRE）”，包括“經濟競爭壓力”“規制競爭壓力”和“綜合競爭壓力”;X為控制變量;ηi為城市固定效應，μt為時間固定效應，εit為隨機誤差項。

2.被解釋變量

（1）“經濟利益”。本文的經濟利益主要考察地方政府在“為增長而競爭”的動力下所帶來的經濟績效，參考張彩云等（2018）的研究[7]，采用實際GDP增速來衡量“經濟利益”。

（2）“生態利益”。本文的生態利益主要考察地方政府在“為生態而競爭”的動力下所產生的環境污染水平，污染越大則表明地方政府對生態利益的維護越差。借鑒沈坤榮等（2017）的方法[16]，選用工業廢水、SO2、煙塵排放量三個變量構造污染排放總指數指數構造方法為：Evij=Eij/∑ni=1Eijn，ECOi=-Evi1+Evi2+Evi33。其中：Eij為城市i污染物j的排放量，Evij為城市i污染物j相對全國平均水平的排放指數，Evij的數值越大，表示城市i污染物j的相對排放水平在全國范圍內越高。考慮到系數比較的方便，將Evij這一逆向指標取負數正向化，以此衡量“生態利益”。，相對于全國的污染排放水平越低，則環境績效越好，環境利益實現程度越高。

（3）“綜合利益”。本文的綜合利益主要考察地方政府管理轄區的當期利益與遠期利益、局部利益與整體利益。綜合利益代表區域經濟發展的質量，其指標的選取需兼顧經濟利益與生態利益兩個維度，且對于一個區域來說，當期與遠期利益、局部與整體利益的衡量均不能將生態與經濟割裂開來。目前，關于“綠水青山”與“金山銀山”究竟該分別賦予多少權重去衡量，尚未有指導性意見。因而，本文采用綠色經濟效率（ML指數）來衡量城市的綜合利益。以268個城市的數據為研究樣本，采用SBM模型測度;借鑒張治棟和秦淑悅（2018）的指標構建方法[25]，以勞動力（年末就業人數）、資本存量（固定資產投資）和能源消費（全社會用電總量）作為投入變量，以實際GDP為期望產出，以工業廢水、SO2、煙塵排放量為非期望產出;運用MAXDEA 60軟件在規模報酬不變（VRS）的假設前提下測算得到ML指數。

3.核心解釋變量

三個核心解釋變量的測度參考黃建歡等（2018）對于高位壓力的計算方法[19]，其核心思想是：用t-1期城市i與其他城市在競爭行為上的差值與空間權重矩陣相乘來衡量t期城市i的競爭壓力。這種滯后性的處理方法一方面可以體現當期的競爭壓力是由上期的競爭行為造成，另一方面也有利于緩解規制競爭行為的內生性問題。具體測算方法如公式（3）～（5）所示。

PREit=∑j∈HWij[Actionj（t-1）-Actioni（t-1）]，if Actionj（t-1）≥Actioni（t-1），j∈τi（3）

Wij=Dij/∑j∈HDij（4）

PREit′=[PREit-min（PREit）][max（PREit）-min（PREit）]（5）

其中：PREit為競爭壓力;PREit′為消除量綱的競爭壓力考慮“綜合競爭壓力”的計算需要“經濟競爭壓力”與“規制競爭壓力”可比，因而在測算競爭壓力的時候消除了量綱，將測量值固定在0到1之間。;Action為經濟競爭行為或規制競爭行為;Dij代表城市i與城市j間的球面距離，根據城市的經緯度計算得到;τi為城市i周邊一定距離內所有城市的集合。一定范圍內，在t-1期比城市i競爭行為高的所有城市構成一個集合，用城市間距離代表給城市i造成高位壓城市的空間權重，則可以得到一定范圍內的城市i的競爭壓力。比如，若要測度城市i在350 km（半徑）范圍內所面臨的競爭壓力，則首先需在350 km范圍內篩選出競爭行為高于城市i的所有城市組成集合H，再測算出城市i與城市j間的距離占集合H內所有城市與城市i距離總和的比重（作為空間權重），最后計算出城市i與集合H內其他城市競爭行為的差值和空間權重的乘積的累加值。

（1）“經濟競爭壓力”。各城市的當期經濟競爭壓力來源于上期其與一定距離范圍內其他城市經濟競爭結果的差異。本文采用認可度較高的組合型指標來衡量經濟競爭行為，包括財政型競爭、投資型競爭和引資型競爭三種（馬青 等，2016;鄧金錢 等，2018;張華，2014）[26-28]。其中，財政型競爭行為采用地方財政支出與收入的比值來測度，反映地方政府爭取轄區內獨立經濟利益的積極性;投資型競爭行為采用地方固定資產投資占全國固定資產投資的比重來測度，反映地方政府筑巢引鳳的努力程度;引資型競爭行為采用各城市FDI占全國的比重來測度，反映地方政府爭奪流動性要素的能力。三種競爭行為均屬于正向指標，進行熵權處理后依照公式（3）～（5）計算出“經濟競爭壓力”。城市的“經濟競爭壓力”越大，則該城市地方政府的行為越可能偏向經濟增長，反之則反是。

（2）“規制競爭壓力”。各城市的規制競爭壓力來源于其與一定距離范圍內其他城市規制競爭結果的差異。本文采用認可度較高的績效型指標來考察規制競爭行為，參考沈坤榮等（2017）和黃建歡等（2018）的研究[16][19]，采用工業固體廢物綜合利用率、SO2去除量率、粉塵去除率三個指標，用熵權求得綜合去除率（綜合去除率越高則規制競爭行為越強），再根據公式（3）～（5）計算出“規制競爭壓力”。

（3）“綜合競爭壓力”。從利益關系的角度來講，“綠水青山”就是“金山銀山”，但從利益實現的角度來看，當經濟競爭與規制競爭同等施壓時，能否達成生態利益與經濟利益的共贏？這一點尚待考究。因而，一方面，采用“經濟競爭壓力”與“規制競爭壓力”統一量綱后的均值來衡量“綜合競爭壓力”，以考察經濟與生態同等考核比重下是否存在利益悖論;另一方面，通過對政績考核中的指標權重調整來構成“新型綜合競爭壓力”，以反映政績考核導向的調整，進而達到尋求利益悖論破解點的目的。“新型綜合競爭壓力”的建構方法參考錢先航等（2011）和李長青等（2018）的研究[15][24]，在統一“經濟競爭壓力”與“生態競爭壓力”量綱的基礎上，按“經濟競爭壓力”與“生態競爭壓力”的不同權重進行構建。比如“經濟競爭壓力”和“生態競爭壓力”的權重分別為9和1時，則“綜合競爭壓力91”=“經濟競爭壓力”×09+“生態競爭壓力”×01，以此類推形成“綜合競爭壓力91”“綜合競爭壓力82”“綜合競爭壓力73”“綜合競爭壓力64”“綜合競爭壓力46”“綜合競爭壓力37”“綜合競爭壓力28”“綜合競爭壓力19”八個“新型綜合競爭壓力”指標，前文的“綜合競爭壓力”也可視為“綜合競爭壓力55”。

4.控制變量

本文的控制變量包括“產業結構高級化”“財政科教支出”“科教能力”“失業率”“金融規模”“人口密度”。其中，“產業結構高級化”采用“第三產業產值/第二產業產值”來衡量（劉哲 等，2021）[29]，“財政科教支出”采用“科學和教育支出占財政支出的比重”來衡量（龐雨蒙 等，2020）[30]，“科教能力”采用“億人擁有大學老師數”來衡量（王雅莉 等，2020）[18]，“失業率”采用“失業人數/年末總人口”來衡量（任棟 等，2014）[31]，“金融規模”采用“年末金融機構存款余額與城市 GDP的比值”來衡量（劉哲 等，2021）[29];人口密度采用“年末總人口/行政區面積”來衡量（黃建歡 等，2018）[19]。

5.數據來源

本文采用2006—2018年《中國城市統計年鑒》和《中國環境年鑒》中的相關數據。同時，為了保持數據的統一，剔除了數據缺失嚴重的一些城市，最終研究樣本包括268個地級及以上城市，樣本數量超過總量的90%，且盡量保留了各省省會和代表性城市。主要變量的描述性統計如表1所示。

四、地方政府競爭壓力對差異化利益的影響

1.地方政府競爭壓力對經濟利益與生態利益的影響

表2報告了地方政府“經濟競爭壓力”“規制競爭壓力”“綜合競爭壓力”對“經濟利益”和“生態利益”的影響。回歸方法選擇固定效應模型并控制地區和時間效應;慮到環境規制與生態利益之間可能產生內生性問題，又采用動態面板以系統兩步GMM方法回歸加以對比。回歸結果表明：經濟競爭壓力的增強激化了經濟利益與生態利益的對立，而規制競爭壓力的增強有利于經濟利益與生態利益的協調，在經濟增長與生態保護同等權重考核的綜合競爭壓力下依然存在經濟利益與生態利益的對立。

具體來看：第一，“經濟競爭壓力”對“經濟利益”的估計系數在模型（1）（5）中顯著為正，對“生態利益”的估計系數在模型（3）（7）中顯著為負。可見，地方政府圍繞本地經濟利益通過筑巢引鳳、爭奪流動性要素等形成的經濟型攀比，推動了GDP的增長，也造成了環境污染的加劇，經濟競爭壓力的加大將強化經濟利益與生態利益的對立。第二，“規制競爭壓力”對“經濟利益”的估計系數在模型（1）（5）中顯著為正，對“生態利益”的估計系數在模型（3）（7）中也顯著為正。表明地方政府間圍繞去污減排開展的模仿性規制競爭不但能減少環境污染，也會倒逼GDP增速上升（符合“波特假說”），能夠形成地方政府“為生態而競爭”的“競相向上”的策略互動，有益于生態文明發展下的綠色增長，這與張彩云等（2018）的研究結論一致[9]。第三，“綜合競爭壓力”對“經濟利益”的估計系數在模型（2）（6）中顯著為正，對“生態利益”的估計系數在模型（4）中為負但不顯著、在模型（8）中顯著為負。這表明，如果在對地方政府的政績考核中經濟增長與生態保護同等權重，仍然不能破解經濟利益與生態利益的對立。其原因在于兩種競爭壓力對地方政府行為的激勵效應存在異質性，經濟競爭壓力對地方政府經濟行為的激勵彈性大于生態競爭壓力對地方政府規制行為的激勵彈性。地方政府官員任期有限且調動頻繁，環境治理投入大、回報慢，而經濟績效見效快，更容易凸顯政績，因而在生態考核與經濟考核的同等權重的情形下，地方政府及官員更偏好于“為增長而競爭”。

2.地方政府競爭壓力對當期利益與遠期利益的影響

表3報告了地方政府競爭壓力對當期利益和遠期利益的影響。由于當期的核心解釋變量無法向未來的被解釋變量去求證影響關系，因而本文用當期、滯后1～4期的核心解釋變量對當期的被解釋變量進行回歸。回歸結果表明：經濟競爭壓力對綜合利益有著長期的負向作用，時間長度至少可達5年且影響效力逐年遞增;規制競爭壓力對綜合利益的正向作用可保持3年時間;在經濟增長與生態保護同等權重考核的綜合競爭壓力下依然存在當期利益與遠期利益的沖突。

具體看來：第一，從模型（1）（3）（5）（7）（9）可以看出，當期、滯后1～4期的“經濟競爭壓力”對“綜合利益”的估計系數顯著為負且絕對值遞增，當期、滯后1～2期的“規制競爭壓力”對“綜合利益”的估計系數顯著為正但絕對值遞減。這說明，一方面，經濟競爭壓力對遠期綜合利益的負向影響大于對當期綜合利益的影響，“為增長而競爭”會帶來當期利益與遠期利益的沖突;另一方面，“為生態而競爭”對綜合利益的正向影響也不限于當期，能產生滯后2期的正向推動，即規制競爭壓力的增強有利于當期利益與遠期利益的協調。第二，從模型（2）（4）（6）（8）（10）可以看出，“綜合競爭壓力”對當期“綜合利益”具有顯著的正向影響，但在滯后3～4期后開始表現出顯著的負向作用。這意味著，經濟增長與生態保護同等權重的政績考核還不能破解當期利益與遠期利益的沖突。這種沖突的直接原因在于地方政府官員以政績升遷、經濟收益為主要利益訴求，行為具有“短視性”和“有限理性”;加上3～5年的任期使得地方政府官員的績效考核具有短期性，其與生態保護回報的長期性之間的反差成為當期利益與遠期利益沖突的深層原因（張彩云 等，2018）[9]。

3.地方政府競爭壓力對局部利益與整體利益的影響

本文以競爭壓力對綜合利益影響的距離范圍來刻畫局部利益與整體利益的矛盾，全距離下的回歸估計系數代表對整體利益的影響，分距離下的回歸估計系數代表對不同范圍內局部利益的影響。圖2報告了地方政府競爭壓力對局部利益、整體利益的影響。其中，縱坐標表示三種競爭壓力對不同范圍內綜合利益的系數估計值;橫坐標表示城市間的地理距離（Dij），括號內為Dij/∑Dij（即該段地理距離在全國城市間地理距離中的占比，占比越少，說明處于該段距離的城市越少，代表的利益范圍就越局部，反之反是）。具體分析思路如下：首先，306379? km是中國城市間最小的“門檻距離”（黃建歡 等，2018）[19]，距離閾值的設定應在350 km才能確保每一個城市都至少有一個鄰近的城市，故而選取350 km為最小的距離閾值;然后，對Dij進行調整，以350 km、550 km、750 km、950 km、1 150 km、1 350 km、1 550 km和全距離為距離閾值，測算出每個城市在各段距離范圍內所承受的來自其他城市的三種競爭壓力;接著，將各段距離下的三種競爭壓力對綜合利益進行回歸，回歸方法采用固定效應模型;最后，得出各段距離下三種競爭壓力的系數估計值并制圖。

分析結果表明：經濟競爭壓力會帶來局部利益與整體利益的俱損，而規制競爭壓力會帶來局部利益和整體利益的互利;在經濟增長與生態保護同等權重考核時，綜合競爭壓力對全距離整體利益的影響為正，對1 550 km范圍內的局部利益影響為負，無法破解整體利益與局部利益的矛盾。

具體來看：第一，在所有距離范圍，“經濟競爭壓力”對“綜合利益”均呈現負向影響，且這種負向影響以1 350 km（6438%的城市間距離）為峰點，隨著地理距離的擴大先加深后減弱。這表明，對于全國城市來講，經濟競爭壓力的增加在帶來局部綜合利益損失的同時，也加劇了整體利益的損失。而超過 1 350 km之后負向影響的減弱說明“為增長而競爭”的負向影響通常在同省或者同經濟地理區域之內更為明顯。城市間距離過遠則經濟競爭的先天基礎、目標設定均不一致，導致經濟競爭壓力對綜合利益的負向影響在超過一定范圍后會隨著地理距離的進一步擴大而減弱。第二，“規制競爭壓力”對“綜合利益”的正向影響隨著地理距離的擴大而上升。這說明，規制競爭壓力在促進局部利益的同時，對整體利益的促進作用更大，即規制競爭壓力會帶來局部利益與整體利益的互利。第三，“綜合競爭壓力”的估計系數在1 150 km和1 350 km兩個閾值處不顯著（圖中空心圓點處），其對全距離的整體利益、350 km（834%的城市間距離）范圍內的局部利益有正向影響，對1 550 km（7419%的城市間距離）范圍內的局部利益有負向影響。這說明，在經濟增長與生態保護同等權重的政績考核機制下，綜合競爭壓力的增強會帶來小范圍的利益增進和大范圍利益的下降，兩者力量平衡之下，對全距離整體利益的促進作用微弱（系數為0002，顯著性為10%）。其原因在于，在地方分割型管理體制下各地方政府具有獨立利益（張雪，2018）[6]，對地方政府及官員的考核過于強調與其管轄地區的發展業績掛鉤，造成地方政府行為具有較強的“本位性”和區域間的“競爭性”。

五、政績考核導向調整對利益悖論的破解

上文的實證結果表明，在經濟增長與生態保護同等權重的政績考核機制下，地方政府的綜合競爭壓力不足以破解經濟利益與生態利益的對立、當期利益與遠期利益的沖突、局部利益與整體利益的矛盾。那么，通過調整政績考核導向來調節競爭壓力，能否糾正地方政府行為在“自利性”和“有限理性”下的“短視性”與“本位性”，從而實現經濟利益和生態利益的共贏、當期利益和遠期利益的兩全、局部利益與整體利益的互利？這是下文要探究的問題。本文參考錢先航等（2011）和李長青等（2018）的做法[24][15]，將經濟競爭壓力與規制競爭壓力以不同的權重構造一系列綜合競爭壓力指標，以考察在怎樣的經濟與生態考核權重結構下形成的綜合競爭壓力可以破解生態文明建設中的利益悖論。

1.經濟利益與生態利益對立的破解

表4報告了一系列“新型綜合競爭壓力”對“經濟利益”和“生態利益”的影響。隨著政績考核機制中經濟考核權重的下降和生態考核權重的上升，“新型綜合競爭壓力”對“經濟利益”的影響始終為正但絕對值有下降趨勢，而對“生態利益”的影響由負轉正;當經濟考核與生態考核的權重比為4∶6～1∶9時，可以形成經濟利益和生態利益共贏的局面。具體來看：當經濟考核與生態考核的權重比在9∶1～7∶3之間時，綜合競爭壓力對經濟利益有著顯著的正向作用，而對生態利益有著顯著的負向作用，表現為經濟利益與生態利益的對立;當經濟考核與生態考核的權重比為6∶4時，綜合競爭壓力對生態利益負向影響的顯著性消失（靜態面板）;當經濟考核與生態考核的權重比為4∶6～1∶9時，靜態面板下綜合競爭壓力對生態利益的影響為正但不顯著，動態面板下綜合競爭壓力對生態利益有顯著的正向影響，即經濟利益與生態利益的對立性消失。

2.當期利益與遠期利益沖突的破解

表5報告了各“新型綜合競爭壓力”對“綜合利益”的影響及其時效。隨著政績考核機制中經濟考核權重的下降和生態考核權重的上升，綜合競爭壓力對當期利益、遠期利益的影響均由負向轉為正向;當經濟考核與生態考核的權重比為3∶7～1∶9時，可以形成當期利益和遠期利益兩全的局面。具體來看：當經濟考核與生態考核的權重比在9∶1～6∶4之間時，綜合競爭壓力對當期和遠期綜合利益的影響均為負，且這種負向影響隨時間推移而加強;當經濟考核與生態考核的權重比為4∶6時，綜合競爭壓力對當期和遠1～2期綜合利益的影響轉正（不顯著）;當經濟考核與生態考核的權重比為3∶7時，綜合競爭壓力對當期利益和遠1期綜合利益的影響顯著為正，且對遠3期綜合利益的負向作用不再顯著;當經濟考核與生態考核的權重比為2∶8和1∶9時，綜合競爭壓力對當期綜合利益和遠1～2期綜合利益的影響顯著為正，且對遠3～4期綜合利益的影響也轉為正向。綜上所述，政績考核導向的生態化（生態考核權重增大）可以破解當期利益和遠期利益的沖突。

3.局部利益與整體利益矛盾的破解

圖3報告了不同地理范圍內“新型綜合競爭壓力”對“綜合利益”的影響。隨著政績考核機制中經濟考核權重的下降和生態考核權重的上升，綜合競爭壓力對局部利益、整體利益的影響均由負向轉為正向;當經濟考核與生態考核的權重比為3∶7～1∶9時，可以形成局部利益與整體利益互利的局面。具體來看：當經濟考核與生態考核的權重比為9∶1～6∶4時，綜合競爭壓力對各距離下的綜合利益影響均為負，即說明考核機制的經濟化會阻礙局部和整體利益的實現，且經濟考核的權重越高則綜合利益的損失越大;當經濟考核與生態考核的權重比為4∶6時，350 km～1 550 km范圍內的系數估計值均為正，緩解了同權重考核下局部利益與整體利益的對立（上文圖2中，350 km范圍內的局部利益系數估計值為正，而550 km～1 550 km范圍內局部利益系數估計值為負）;當經濟考核與生態考核的權重比為3∶7～1∶9時，綜合競爭壓力對各距離范圍內的綜合利益的影響均顯著為正，實現了局部利益和整體利益的協同正向增長。綜上所述，政績考核導向的生態化能夠破解局部利益與整體利益的矛盾。

六、結論與建議

本文從生態文明建設中的經濟利益與生態利益、當期利益與遠期利益、局部利益與整體利益三組差異化利益出發，采用2005—2017年中國268個樣本城市的數據，通過構建面板模型來識別地方政府經濟競爭壓力、規制競爭壓力和綜合競爭壓力對差異化利益的影響，以驗證利益悖論的存在性，并通過改變政績考核中的經濟考核與生態考核權重比例來尋求破解利益悖論的政績考核導向，研究發現：（1）地方政府經濟競爭壓力對經濟利益的估計系數為正，但對生態利益的估計系數為負;經濟競爭壓力對綜合利益的負向影響至少可達5年，且在時間趨勢上趨于增強，在空間趨勢上以1 350 km的地理距離為界先增后減。可見，地方政府的經濟競爭壓力過高會激化經濟利益與生態利益的對立，帶來當期利益與遠期利益的兩難以及局部利益與整體利益的俱損。（2）地方政府規制競爭壓力對經濟利益與生態利益的回歸系數均顯著為正;規制競爭壓力對綜合利益的正向影響可持續3年，但在時間趨勢上趨于弱化，在空間趨勢上隨著地理距離的增加趨于強化。可見，地方政府規制競爭壓力的增強有利于經濟利益與生態利益的共贏，并帶來當期利益與遠期利益的兩全以及局部利益與整體利益的互利。（3）當地方政府政績考核中的經濟考核與生態考核權重相等時，地方政府的綜合競爭壓力還不足以破解三組利益悖論共存的局面;當經濟考核與生態考核的權重比達到4∶6時，經濟利益與生態利益的對立得到破解;達到3∶7時，當期利益與遠期利益的沖突得到緩解，局部利益與整體利益的矛盾也得到破解。可見，政績考核導向的生態化調整（經濟考核的權重下降，生態考核的權重上升），能夠實現三組利益悖論的競相破解。基于上述結論，為更好地促進生態文明建設中利益悖論的破解，進而實現高質量發展，本文提出如下建議：

第一，對政績考核導向進行生態化調整，促進經濟利益與生態利益的共贏。分析表明，地方政府間過度的經濟競爭是加劇生態文明建設中利益悖論的重要原因之一，而利益悖論的破解有賴于政績考核導向調整對地方政府競爭壓力和行為的調節。因而，推進政績考核的生態化是促進生態文明建設和破解利益悖論的有效路徑。具體來講：其一，建立和完善以“生態硬約束”為核心的政績考核和激勵約束機制，包括年度考核、目標責任考核、績效考核、任職考察、換屆考察在內的政績考核均需要以環境保護為主要依據。其二，不斷優化生態考核指標的量化設計，加快將生態建設的要求轉化為能夠有效考核的客觀標準，并盡可能地將主要污染物的減排均納入考核指標體系。其三，政績考核評判應基于歷史和現實情況，持續、動態地考核識別干部，樹立緊緊圍繞高質量發展的地方施政理念。

第二，建立健全生態環境追評追責機制，推進遠期利益和當期利益的共謀。當期利益與遠期利益沖突的深層原因在于地方政府及官員績效考核的“短期性”與生態建設回報的“長期性”之間的不匹配，消除這種不匹配是增強地方政府治污動機和能力的重中之重。具體來講：其一，建立生態環境考核的追評追責機制，對調離的地方官員進行3～5年的生態績效評估，并終身追責，對造成生態環境和資源嚴重破壞的地方官員，不論是否已調離、提拔或退休，均應嚴格追責。其二，強化內部生態監督機制，開列負面清單，在內部監督機制上將“黨政同責”“一崗雙責”“一票否決”制度化。 其三，充分發揮外部生態監督作用，支持和規范非政府環保組織的建立與發展，健全相關法律，保障非政府環保組織的合法權益，形成公眾、社會組織與政府“多元共治”的環境治理體系。

第三，統籌協調各地異質性利益訴求，增強局部利益和整體利益的共容。理順區域間的利益關系是化解局部利益與整體利益矛盾的核心環節，且生態環境具有公共資源屬性與空間延展性，單一的基于行政區劃的治污方式與環境污染的外部性相矛盾，僅靠一個或某些地區的單打獨斗難以取得良好的環境治理效果，必須實現各地區的協同治理。具體來講：其一，建立和完善區域間利益分享機制，探尋各地方政府間的利益契合點，確定各地發展的比較優勢并實現產業發展的合理空間布局。其二，建立和完善地方間的利益補償機制，通過建立生態補償機制和共同發展基金、共享公共基礎設施等方式對為長遠利益而放棄短期利益的合作方進行利益彌補。其三，建立健全資源輸出地與輸入地之間、生態保護地與受益地之間的利益補償機制，通過園區建設、產業合作等路徑支持資源輸出地和生態保護地發展替代產業，形成資源型地區和生態脆弱區域經濟發展轉型的長效機制。

本文的研究取得了較為有意義的實證發現與政策啟示，但尚有不足和有待進一步探索的地方：本文對地方政府競爭的研究是以“晉升錦標賽”激勵模式為理論基礎的，而當下“達標賽”激勵模式也在全國各地普遍存在，比如“文明城市”的評選等。這種通過“標桿競爭”來引導地方政府關注非經濟領域發展的實踐廣泛存在，而本文未能將這種競爭模式納入研究框架。一個城市獲得某種城市榮譽會給周邊城市帶來怎樣的策略選擇與競爭壓力？如何構建一個統一的理論框架來分析“考核競爭”與“標桿競爭”的內在關聯？在這種雙重激勵模式之下，地方政府的競爭行為與競爭壓力有何特征與趨勢？等等。這些都是尚待深入思考和持續研究的重要課題。

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Whether the Orientation Adjustment of Performance

Evaluation Can Break the Paradox of Interests？：

China Experience Based on the Perspective of the

Competitive Pressure between Local GovernmentsZHU Jin-he， WANG Ya-li， HOU Lin-qi

（School of Economics and Management， Shihezi University， Shihezi 832000， Xinjiang， China）

Abstract： The contradiction between economic interests and ecological interests， the conflict between current interests and long-term interests， and the contradiction between local interests and overall interests constitute the interests paradox in the construction of ecological civilization. It is necessary to give full play to the role of local governments， and adjusting the competition pressure and behaviors of local governments through the orientation adjustment of performance examination is one of the effective ways to crack this paradox. Based on the panel data of 268 cities? in China from 2005 to 2017， this paper studies the impact of local government competitive pressure， regulatory competitive pressure and comprehensive competitive pressure on differentiated interests and interests paradox， and tries to find the orientation adjustment of performance examination for breaking the interests paradox by changing the weight proportion of economic examination and? ecological examination. The results show that （1） the pressure of economic competition among local governments is beneficial to economic interests but not to ecological interests; The negative impact of economic competition pressure on comprehensive interests can reach five years in the? time range and the effect is deepening year by year. In spatial trend， the geographical distance of? 1 350 km is the boundary and the effect first increases and then decreases， which indicates that the excessive competitive pressure of local governments can intensify the contradiction between economic interests and ecological interests， bring the difficulty in current interests and long-term interests and result in the destruction of local interests and overall interests.（2）The pressure of regulation competition among local governments is beneficial to the realization of economic and ecological interests; The effect of regulatory competition pressure on the promotion of comprehensive interests is only three years and tends to weaken in the time range， and gradually deepens with the increase of geographical distance in the spatial trend， which shows that the regulation competition pressure of local governments is conducive to the double-win of economic interests and ecological interests， brings current interests and long-term interests and supports local interests and overall interests. （3）The solution to the paradox of interests depends on the adjustment of the orientation of performance appraisal to the pressure of competition. When the ratio of economic appraisal to ecological appraisal is 4∶6， the contradiction between economic and ecological interests will be solved; When the ratio reaches 3∶7， the conflict between current and long-term interests will be solved， and the conflict between local and overall interests will be solved， which reveal that the ecologicalization adjustment of performance examination orientation （economic examination weight decreases but ecological examination weight increases） can break the interests paradox between the three groups. Therefore， we should adjust performance examination orientation， boost the double-win between economic interests and ecological interests， set up and perfect the mechanism of examination and responsibility-taking for ecological environment， co-plan current interests and long-term interests， overall coordinate the heterogeneous interests appeal and increase the compatibility between local interests and overall interests.

Key words： performance examination; interests paradox; local government; competitive pressure; ecological civilization construction; economic examination; ecological examination

CLC number：F12316;F205Document code：AArticle ID：1674-8131（2021）04-0065-17（編輯：夏冬）

*收稿日期：2021-04-06;修回日期：2021-06-07

基金項目：國家社會科學基金項目（14BJY204）;兵團社會科學基金項目（19YB13）;自治區普通高校人文社科重點項目（XJEDU020217B01）

作者簡介：朱金鶴（1979）女，新疆昌吉人;教授，農林經濟學博士后，博士生導師，主要從事制度經濟學研究。侯林岐（1994），男，河南商丘人;博士研究生，主要從事產業經濟學研究。

通信作者：王雅莉（1994），女，河南安陽人;博士研究生，主要從事環境經濟學和區域經濟學研究;E-mail：604689146@qq.com。

① 數據來源：《2016中國對外直接投資統計公報》。