跨層級暗訪的復制與加碼

賀海波

近期在安徽、江西和江蘇等地鄉村兩級開展了三次社會調查，基層干部普遍反映跨層級暗訪比較令人頭疼。他們說，各級各部門都可以搞跨層級暗訪，極大地改變了基層干部的工作環境，給基層造成了巨大的心理壓力。

巨大的心理壓力來源于督查時對基層干部行為細節的標準化要求。比如上級部門常常會直接插到鄉鎮督查基層干部的日常工作紀律，他們透過門縫、玻璃窗看辦公室內的人員在干什么，如果發現在看電腦和手機，就要核實是否與工作有關，如果是在消遣、娛樂等，就要給予違紀處分；還會核查不在辦公室的干部具體在做什么，一般會現場聯系，如果干部說在下鄉推進工作，就被要求發手機定位，并且要求15分鐘以內趕回鄉鎮辦公室。

基層干部說，現在每天都要“看好自己的門，做好自己的事”。

跨層級暗訪的厲害之處在于不確定性，基層干部無法掌握其中的規律，也就無法規避。為了保持不確定性，跨層級暗訪堅持“四不兩直”的工作方式。所謂“四不兩直”是指不要人帶，不打招呼，不定地點，不定時間，直接到點，直接到村。在“四不兩直”規制下，中央省市的暗訪人員可以直接插到鄉村現場檢查紀律遵守情況和各種惠民工程、公益項目等工作落實情況。

當然，各級暗訪部門也不是完全無的放矢地暗訪，大多數都是有的放矢地進行工作督察。現代化的技術治理為中央省市有的放矢督查奠定了重要的基礎。當前鄉村治理現代化的一個重要方面就是數字化。

首先是鄉村的基本情況都要上網，比如村級資金、資產和資源都要上報到“三資平臺”，并且要求實時更新變化的情況。其次是鄉村治理的過程要留痕，也要上傳到網絡平臺。各級紀委都可以直接看到這些治理平臺上的內容，如果發現了問題，就會直接到村莊到項目點上實地督查。

此外，還有另外一項技術治理就是衛星監視系統。很多地區的鄉村都安裝了藍天衛士，坐在縣鄉辦公室就可以掌控全部的環境變化情況，中央省市也可以獲得相關信息。

江西的鄉鎮干部說，只要發現哪里冒煙，就要趕到現場處理，超過15分鐘就算治理事件。江蘇Y村村委會門口的池塘里面有垃圾，中央部門直接到村里督查。Y村環保工作沒有達標的原因是連日暴雨，村級所有治理人力都在防汛救災，沒有及時清理暴雨形成的污染物體。中央部門給出三天內必須整改的要求。村干部說，幸虧這件事情是確實事出有因，如果是玩忽職守，不僅要限期整改，還會直接給予紀律處分。

現代技術是現代治理的“千里眼，順風耳”，為跨層級暗訪提供了重要的信息支撐。

當然，上級也會通過正常的由下而上匯總的數據來掌握情況，比如國家在不同時期布置的中心工作，有些地方反映上來的數據顯得推動乏力，不同級別紀委監委就會直插到這些地區的鄉村開展督查。也就是說，跨層級暗訪的重要功能之一是為了推動中央部署的重要工作，是為了改變政令不行的窘境。

就實踐情況來看，近幾年來從精準扶貧、惠民工程、環保工作到鄉村振興等自上而下的中心工作，在行政體系內部基本上沒有遇到什么阻力，在很大程度上，跨層級暗訪發揮了重要作用。

跨層級暗訪之所以能夠發揮重要功能，在于可以打破信息壟斷。以前基層治理的情況如何，只能靠一層層報上來的信息進行判斷。一些地方官員常常好大喜功，為了突顯治理政績，獲得提拔的資本，就會搞數字造假。事實上可能是一地雞毛，但是包裝后顯示出來的卻是取得了重要的進展，獲得了巨大的成功。但是在現代技術條件支撐下，上級可以輕易地掌握下級的治理結果與過程，下級就無法壟斷治理信息。

隨著基層治理信息壟斷被打破，基層治理共謀也被打破了。以前，在基層治理中，為了完成中心工作，或者為了收割地方利益，縣鄉村常常結成利益共同體。

在利益共同體結構中，自上而下的中心工作進入縣域后，縣鄉村就可以聯合起來以應付上級檢查為重點，而不是將工作落在實處；而且為了激勵下級，上級還要故意忽視甚至鼓勵下級搭便車收費、公費吃喝等胡搞行為，下級為了尋求上級的保護，也要大行賄賂。

但是跨層級暗訪可以直插基層，治理的主體責任可以查得清清楚楚，打開了基層的治理暗箱，也就打破了縣鄉村的共謀基礎。縣鄉村無法壟斷信息，也無法再建構利益共同體，只能老老實實地認真落實上級布置的中心工作，也不再敢胡作非為收割基層的剩余利益。

值得肯定的是，跨層級暗訪對基層治理主體起到了威懾作用，改變了基層治理結構，也將基層治理的注意力遷移到落實上級工作上面。但是就調查來看，跨層級暗訪出現了不斷復制與自我疊加的現象。

本來暗訪只是紀委監委的一種督查方式。但是現在很多其他部門復制了這種工作方式，也經常搞暗訪。在當前中心工作泛化的情況下，每個部門都有大量的行政工作下派到鄉村，都要求不打折扣的完成任務。與鄉村對接的“條條”有一百多個，發達地區可能會更多。如果這些條條都復制暗訪模式，基層干部將不堪重負。

此外，每個部門為了激發基層完成本部門工作的積極性，或者說為了突顯本部門工作的重要性，于是不斷加強暗訪程度，表現在不斷加強暗訪頻次和加重處罰力度。

在很短的時間內，跨層級暗訪在范圍上對基層治理進行了全景式監控，在力度上對基層治理的督查做到了層層加碼。跨層級暗訪發揮了一些治理的正功能，比如打破基層信息壟斷、消解基層共謀的基礎、轉變基層工作作風等，但是也產生了大量的負外部性后果，不同層級不同部門大量復制和層層加碼，加重了基層的工作負擔。

鄉村干部反映，以前比較害怕縣級以上的檢查，現在最害怕縣級督查。因為縣級督查最為嚴格，在督查頻次、力度和處罰等方面都比中央省市的督查更多、更大、更強。其中的緣由在于甩鍋避責。

當前基層權責不匹配和責任壓力不斷增大的背景下，基層治理出現了問題，縣級也要負相應的連帶責任，但是如果縣級監管指導到位了，責任就會減輕。在關乎個體聲譽、晉升和利益的情況下，縣級當然不想為鄉村兩級分擔更多責任，那么就要在監管指導上加大力度。

縣鄉村本來就是基層治理的共同主體，縣對于鄉村兩級的人財物情況都掌握的一清二楚，所以縣級督查就更能直指要害，再加上為了達到上級要求，縣級會加碼，比如上級要求達到百分之八十，縣級就要要求達到百分之百。如果出現了問題，就會約談，給予黨內紀律處分；更為要命的是，有些地方還要求鄉鎮干部在縣電視臺做檢討和保證。在科層體制高壓之下，鄉村兩級不得不將大量的精力用來完成本來屬于治理剩余的事務。

跨層級暗訪有現代技術治理的支撐，也有推動自上而下的重點工作的必要性，但是將這種治理模式復制到各個部門各個層級，并且層層加碼，事實上形成了一種常規治理，就會大大增大基層治理體制的剛性，嚴重束縛基層治理主體的自主性，誘發基層治理主體的非正常焦慮。

應該對跨層級暗訪本身作一些限制性規定，使其既適應推動自上而下的中心工作和治理現代化的時代要求，又能不給基層造成過分的治理負擔，還可以激發基層治理的活力。