城鎮老舊小區改造路徑探索
——以鄭州市中原區Q 號院和F 號院改造為例

■ 劉 玲 LIU Ling

0 引言

我國城市建設正逐步由增量時代向存量為主、增存并重轉變，而城市更新在其中扮演著重要的角色，是拉動投資和需求增長，撬動內需空間的重要舉措之一。城鎮老舊小區覆蓋面廣，是城市更新中的典型類型，推進城鎮老舊小區的改造，在有效改善居民居住和生活環境的同時，也承擔了服務“雙循環”新發展格局的重要功能。2020 年7 月20 日，國務院辦公廳對外發布《關于全面推進城鎮老舊小區改造工作的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），明確提出2020年新開工改造城鎮老舊小區3.9 萬個，涉及居民近700 萬戶，到“十四五”期末（2025 年底），結合各地實際，力爭基本完成2000 年底前建成的需改造城鎮老舊小區改造任務[1]。近年來，中央層面已經多次發文力推“舊改”，不僅要求“全面推進”，嚴格確立了各項目的具體完成時間表，而且與住房保障工作緊密結合，這意味著“舊改”時代的全面到來。

國內外學者有關城鎮老舊小區研究的主要領域包括改造理念、改造模式、改造制度、適老化改造、評價體系、改造困境、治理機制等方面，為本文提供了理論支撐。筆者通過所參與的老舊小區改造設計工作，發現一般的建設工程項目建設內容和協調專業是相對固定的，而在城鎮老舊小區的改造設計中，設計單位需要協調多專業設計部門、行政部門、片區管理部門和居民等，最終的改造清單也是由相關政策和多方訴求而最終確定。老舊小區的具體設計是由改造清單所決定，而不同地區、不同院落的老舊小區差異較大，改造清單也不盡相同。鑒于此，筆者基于規劃設計層面，以研究城鎮老舊小區改造清單如何確定為重點，提出城鎮老舊小區改造的4條路徑，并以鄭州市中原區老舊小區改造為實踐案例進行調研驗證，為各城鎮老舊小區提供一條普適的、實用的改造路徑。

1 城鎮老舊小區改造路徑研究

城鎮老舊小區是指位于城市或縣城內建成年代較早、失養失修失管，市政配套設施不完善、社區服務設施不健全、居民改造意愿強烈，且住宅主體結構安全可使用的住宅小區[2]。我國城鎮老舊小區的改造已由開發商主導、政府主導轉變為多主體參與的有機更新模式[3]，其改造路徑必然與一般建設項目不同，應形成符合多元主體參與的改造路徑。筆者提出的城鎮老舊小區在規劃設計層面的改造路徑，是構建政府、居民、設計單位等多主體參與下的改造框架，是城鎮老舊小區改造的一般路徑，也是避免“紳士化更新”[4]的基本路徑。改造清單的確定是改造路徑中的首要任務，也是重中之重，改造清單以政策背景、居民訴求為基礎，梳理出切實可行的改造清單，最終完成改造清單的確定；改造清單的確定是具體設計的基礎，指導具體改造設計，具體改造設計的完成則是城鎮老舊小區改造成功的重要保障（圖1）。

圖1 城鎮老舊小區改造路徑

2 鄭州市中原區老舊片區改造清單的研究

2.1 政策背景是引領

2.1.1 國家層面

國務院辦公廳印發的《指導意見》，是國務院首次就城鎮老舊小區改造工作出臺的專門文件，包括總體要求，明確改造任務，建立健全組織實施機制，建立改造資金政府與居民、社會力量合理共擔機制，完善配套政策和強化組織保障6 個部分22 條，為進一步全面推進城鎮老舊小區改造工作提供了基本依據；文件中明確將城鎮老舊小區改造內容分為基礎類、完善類和提升類，是國家層面對城鎮老舊小區改造內容的首次分類[1]。

2.1.2 河南省層面

河南省自2016 年開展百城建設提質工程以來，各級政府高度重視老舊小區改造工作。2019 年10 月18日，省政府召開推進會，明確把老舊小區改造作為下一步全省百城建設提質工程重點任務。2019 年，省人民政府頒發了《關于推進城鎮老舊小區改造提質的指導意見》，明確將城鎮老舊小區改造內容分為改建配套基礎設施、改造提升人居環境、改善優化居民服務和改進規范社區管理4 項[5]。

2.1.3 鄭州市層面

2018 年，鄭州市人民政府關于進一步完善大棚戶區改造工作的意見公布，明確鄭州市老舊片區，原則上以綜合整治提升為主，不再進行大規模的拆遷改造。2019 年，市人民政府印發《鄭州市老舊小區整治提升工作實施方案》，明確以人民為中心的發展思想，堅持問題導向和需求導向，著力破難點、解痛點、疏堵點，以繡花功夫提升老舊小區功能品質，計劃用兩年時間整治提升市內五區的老舊小區，打造“共建共治共享”的社會治理新格局，提出的基本整治內容包括：改造基礎設施、整治居住環境、完善功能設施和提升物業管理4 個方面[6]。

結合國家層面、河南省層面和鄭州市層面有關具體改造內容的分類進行梳理和歸納，以國家和河南省層面的改造內容和標準為基準，為鄭州市老舊小區形成“一院一策”的改造清單奠定了政策引導（表1）。

表1 各級政策文件中有關老舊小區改造分類梳理一覽表

2.2 居民訴求是基礎

鄭州市中原區是在20 世紀50 年代建設工業化國家的浪潮中發展起來的，中原區處于鄭州市工業建設的中心位置，建有國棉廠、二砂廠、印染廠、紡織機械廠等眾多工業基地，廠區周邊形成以廠為單位的家屬院生活配套模式，套院和權屬不明也是歷史遺留下來的普遍問題。在20 世紀90 年代企業改制、產業轉型升級的大背景下，國營廠日漸衰落，由此帶來家屬生活區的衰敗，加之年久失修，以及當代人們對居住環境要求的提升，該片區也成為鄭州市老舊片區中的典型片區。

本次調研范圍為鄭州市中原區老舊片區核心片區，面積0.96 km2，通過與高校合作，展開大型的現場考察、問卷調研、與居民交談等多種調研方式，對1200 名居民進行調研。通過調查問卷的方式，統計并梳理片區內老舊小區出現的共性問題，為改造清單的切實可行性提供基本保障。

2.3 改造清單需切實

鄭州市中原區老舊片區的改造中，設計者扮演“社區規劃師”[7]的角色，不僅面對“物”還要面對“人”，通過調查研究、激發居民參與意識、確定居民參與程度等方式，推進改造設計工作，“社區規劃師”為形成切實可行的改造清單奠定了基礎[8]。鄭州市中原區老舊片區的改造清單，以國家、省市級相關政策中的改造類別及具體內容為引領，以調查問卷所梳理出的片區內居民反映的問題為基本準則，整理形成0.96 km2片區范圍內的改造清單。該改造清單分為精品類、示范類和自選類3 大類，其中，改造內容分為13 類，包括：外立面整飾，加裝電梯，維修安裝樓棟門，建筑外立面保溫，供熱，建設小區公共空間，提升小區綠化，建立宣傳欄、電子信息牌，小區公共“三線”整治，維修、改造、樓內排水管道，安裝一戶一水表、電表以及燃氣入戶改造，整治不規范防盜窗及空調外掛機，維修小區圍墻等。根據不同改造標準，政府和群眾所承擔的具體建設內容也不同，為片區內“一院一策”的改造清單提供重要參考。

3 鄭州市中原區Q 號院和F 號院的改造實踐

3.1 項目概況及現狀問題

3.1.1 項目概況

鄭州市中原區Q 號院和F 號院位于中原區老舊片區核心區域范圍內，是中原區老舊小區的典型代表。兩院共用出入口和內部道路，本次改造將其進行合并整治。兩院西鄰伏牛路，東至前進路，北側緊鄰河南五建協作路12 號院，南側相鄰的是伏牛路97 號院及前進路57 號院，其中，Q 號院占地面積約19340 m2，F 號院占地面積約15350 m2，共計約34690 m2。Q 號院共計28 棟居民樓，居民697 戶，涉及8 個權屬單位；F號院共計8 棟居民樓，居民523 戶，涉及4 個權屬單位。

3.1.2 問卷調研的現狀問題

居民是老舊小區改造后的使用者和切實受益者，居民的訴求便是老舊小區需首要解決的民生問題。通過問卷調研的形式，對Q 號院和F 號院的居民年齡、居住時間、職業、交通方式、與社區的關系等基本問題和居民認為小區需要解決的問題進行統計，共計收回29 份有效調研問卷。被調研者以18～60 歲各年齡段進行平均隨機調研，調研發現：①小區居住時間以5 年以上居多，占53%，職業以無業和服務型行業為主，占比為65%，交通方式以公共交通和步行為主，鄰里相互之間的關系以原有社區人員相互熟悉和租戶相互不熟悉為主。②就與政府共建社區環境問題，64%的居民認為，如果個人可受益愿意共同承擔；29%的居民認為，大部分鄰居同意改造個人也愿意分擔；剩余7%的居民認為，不在意分攤費用，如果大部分居民同意個人也愿意配合。總體上居民與政府共建家園的改造意愿強烈。③居民認為需要解決的小區問題主要為10 類，其中，因小區出入口多，缺少門禁、經常丟東西等治安問題占34%，小區沒有活動場地或場地不足、管道老化、路面積水、車位不足等問題位居第二位（圖2）。

圖2 Q 號院和F 號院居民認為需要解決的問題

3.1.3 設計者扮演“社區規劃師”的角色

設計者是老舊小區改造設計的直接操刀人，該項目設計者還擔任了“社區規劃師”的角色，協調政府、居民、街道辦、社區等相關部門及專業，結合國家、河南省、鄭州市老舊小區改造相關文件中的改造類別和內容，以對Q 號院和F 號院的現場問卷調研為基礎，明確Q 號院和F 號院的重點問題，為具體改造方案提供切實的依據。設計者以專業的角度匯總出小區5 類亟待解決的實際問題：違建部分、道路交通部分、景觀綠化部分、建筑部分和基礎設施部分。

3.2 改造理念及目標

在“美好環境與幸福生活共同締造”的理念下，結合Q 號院和F 號院的實際情況，提出“微改造-大提升-民為本”的改造總原則，并以環境整潔、功能完善、包容和諧、宜居生活為改造目標。

3.3 改造清單

結合政策文件中的改造等級，確定小區以1 級基礎類改造為標準，在有條件的情況下可增加2 級完善類和3 級提升類的改造內容（表2）。根據改造清單中的四大改造內容，對該小區進行逐項改造，改造后的小區切實符合居民需求，總體滿意程度較高，成為中原區老舊小區“共建共治共享”新格局的典范（圖3～6）。

圖3 入口大門改造前后對比圖

表2 Q 號院和F 號院改造清單列表

4 結語

在我國存量更新時代的背景下，探討不同以往建設經驗的改造路徑，不僅是基于“物”，也是基于“人”的一種工作方式，在城市更新項目中，要求當代設計者在設計思維、角色、工作方式等諸多方面進行轉變。本文針對鄭州市中原區老舊片區Q 號院和F 號院有關改造路徑和改造清單的確定進行探索，認為這一路徑具有普適性和適用性。老舊小區改造的成功不僅依賴于改造路徑和改造清單，還應該對“社區規劃師”的工作機制、治理機制等方面展開持續地關注和研究，以構建更為完善的城市更新體系。

圖4 中心廣場改造前后對比圖

圖5 廢舊車棚改造前后對比圖

圖6 違建拆除改造前后對比圖