持續(xù)深化國家監(jiān)察體制改革 規(guī)范和正確行使國家監(jiān)察權

中央紀委國家監(jiān)委法規(guī)室

經黨中央批準，2021年9月20日，國家監(jiān)察委員會第1號公告公布了《中華人民共和國監(jiān)察法實施條例》（以下簡稱《條例》）。

《條例》共9章287條，嚴格遵循和貫徹憲法、監(jiān)察法，體例上與監(jiān)察法各章逐一對應，內容總體可以分為三個板塊。

一、實現黨對監(jiān)察工作的全面領導具體化法治化

《條例》貫徹監(jiān)察法的要求，不僅把堅持和加強黨的領導作為根本政治原則和指導思想，更落實到監(jiān)察工作領導體制、工作機制和管理監(jiān)督等具體制度設計中。一是在總則中作出總領性規(guī)定。在第二條即強調堅持黨對監(jiān)察工作全面領導，增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”，把黨的領導貫徹到監(jiān)察工作各方面和全過程;在第三條進一步明確監(jiān)察機關與黨的紀律檢查機關合署辦公，構建在黨的領導下集中決策、一體運行的體制機制，為各項具體制度設計指明正確政治方向。二是將監(jiān)察工作的雙重領導體制法治化。《條例》根據黨中央深化國家監(jiān)察體制改革的精神，在第二章“監(jiān)察機關及其職責”中明確規(guī)定，國家監(jiān)委在黨中央領導下開展工作，地方各級監(jiān)委在同級黨委和上級監(jiān)委雙重領導下工作，監(jiān)督執(zhí)法調查工作以上級監(jiān)委領導為主，從而將黨的主張通過法定程序轉化為國家意志。三是在監(jiān)察執(zhí)法全流程嚴格執(zhí)行請示報告制度。

二、增強對公權力和公職人員監(jiān)督的全覆蓋有效性

《條例》進一步細化監(jiān)察法關于國家監(jiān)察全面覆蓋的相關規(guī)定，著力增強職責履行的實效性。一是廓清公職人員外延，明確監(jiān)察全覆蓋的對象范圍。緊緊圍繞“行使公權力”這一本質特征，對監(jiān)察法規(guī)定的六類監(jiān)察對象逐項進行細化，以明文列舉的方式作出規(guī)定，進一步解決實踐中有的監(jiān)察對象界定存在爭議的問題。二是完善監(jiān)察管轄制度，確保職務違法犯罪行為受到依法查處。《條例》指出監(jiān)察機關開展監(jiān)督、調查、處置應當按照管理權限與屬地管轄相結合的原則，實行分級負責制，劃分了各級監(jiān)委調查職務違法犯罪的管轄范圍，規(guī)定了提級管轄、指定管轄等制度，明確了監(jiān)察機關與其他機關“互涉案件”由監(jiān)察機關“為主調查”的內涵，架構起縱向到底、橫向到邊、分工協(xié)作的管轄機制，實現對職務違法犯罪調查的全覆蓋，防止出現管轄真空。三是健全派駐監(jiān)察制度，為實現有效覆蓋提供法治保證。將監(jiān)察法的概括性規(guī)定具體化，推動監(jiān)察向各類組織和基層延伸。

三、進一步規(guī)范監(jiān)察機關職責和權限

《條例》按照職權法定的原則，進一步明晰監(jiān)察職責邊界和措施使用規(guī)范，推進監(jiān)察機關依法充分履行監(jiān)督調查處置職責。一是完善監(jiān)督內容、渠道和方式。專設一節(jié)對監(jiān)察法第十一條第一項規(guī)定的監(jiān)督檢查職責予以細化，堅持執(zhí)紀執(zhí)法貫通的理念，針對監(jiān)察監(jiān)督的特點，把紀檢監(jiān)察機關開展政治監(jiān)督的目標任務、豐富內涵和著力點轉化為監(jiān)察法規(guī)規(guī)定，同時體現把監(jiān)督寓于日常工作之中、融入權力運行全過程的要求，要求監(jiān)察機關結合公職人員的職責加強日常監(jiān)督，針對系統(tǒng)性行業(yè)性的突出問題和群眾反映強烈的問題開展專項監(jiān)督，以辦案促進整改、以監(jiān)督促進治理，充分發(fā)揮監(jiān)督保障執(zhí)行、促進完善發(fā)展作用。二是明確監(jiān)察機關調查范圍。《條例》分別對監(jiān)察機關調查違法和犯罪職責作出規(guī)定。對于違法案件調查職責，列出了職務違法的客觀行為類型，明確了特定情況下調查、處置其他違法行為的情形。對于犯罪案件調查職責，以列舉罪名的方式對監(jiān)察機關管轄職務犯罪的范圍作出了明確規(guī)定。三是健全監(jiān)察措施使用制度規(guī)范。為促進監(jiān)察機關有效履行監(jiān)察職能，監(jiān)察法賦予監(jiān)察機關必要的權限，可以采取有關監(jiān)察措施。四是構建監(jiān)察調查證據規(guī)則。監(jiān)察機關調查案件，必須堅持一切從實際出發(fā)，以事實為根據，以法律為準繩。

四、完善監(jiān)察權運行的法律程序

一是完善調查期限制度。《條例》首次規(guī)定，對被調查人沒有采取留置措施的案件，監(jiān)察機關應當在立案后一年以內作出處理決定;對被調查人解除留置措施的，應當在解除留置措施后一年以內作出處理決定，從而明確了辦案時限要求，防止調查工作久拖不決。二是強化審理把關職責。《條例》對審理工作程序作出全面規(guī)定、提出明確要求，重點細化了開展審理談話的情形，防范和處理可能發(fā)生案件質量問題的風險點;在一般案件審理程序外，對提級管轄案件、指定管轄案件的審理工作程序作出規(guī)定，解決實踐中適用法律不規(guī)范、影響辦案質量和效率的問題。三是完善監(jiān)察處置工作程序。明確監(jiān)察問責的方式，為有效貫通黨內問責和監(jiān)察問責，嚴肅責任追究提供制度依據。四是有效銜接刑事訴訟程序。主動對接以審判為中心的訴訟制度改革，設專節(jié)規(guī)定移送審查起訴事宜，明確監(jiān)察機關在監(jiān)察執(zhí)法與刑事司法銜接中的具體職責，完善指定司法管轄的協(xié)商程序和工作要求，規(guī)范提出從寬處罰建議的情形和程序，保證監(jiān)察機關調查的涉嫌職務犯罪案件有序進入刑事司法程序。

五、確保監(jiān)察權接受最嚴格的監(jiān)督約束

一是堅持黨的領導、管理和監(jiān)督。黨的領導職責中必然包含監(jiān)督職責，黨組織對監(jiān)察機關的監(jiān)督是第一位的監(jiān)督。《條例》強調，監(jiān)察機關和監(jiān)察人員必須自覺堅持黨的領導，在黨組織的管理、監(jiān)督下開展工作。二是接受人大監(jiān)督和民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督。在監(jiān)察法原則性規(guī)定的基礎上，進一步明確各級監(jiān)委向本級人大常委會報告專項工作的形式、程序和審議意見辦理要求，細化接受執(zhí)法檢查和答復質詢案的程序，完善向社會公開監(jiān)察工作信息的具體范圍，明確特約監(jiān)察員制度的法律地位，為人大監(jiān)督、民主監(jiān)督等充分發(fā)揮作用提供保障。三是完善監(jiān)察機關內控機制。明確要求監(jiān)察機關建立內部工作部門協(xié)調制約機制、案件質量評查機制，確立打聽案情、過問案件、說情干預登記備案制度，細化履職回避制度和保密制度等，構建起嚴密細致的權力監(jiān)督控制機制。

六、切實維護當事人合法權益

《條例》作為規(guī)范監(jiān)察工作的重要程序性法規(guī)，在監(jiān)察權運行的各個環(huán)節(jié)充分彰顯維護公民權益的制度價值。一是將保障當事人合法權益作為對監(jiān)察工作的總體要求。在總則中強調，監(jiān)察機關應當充分保障監(jiān)察對象以及相關人員的人身權、知情權、財產權、申辯權、申訴權以及申請復審復核權等合法權益。二是對采取監(jiān)察措施過程中保障相關人員合法權益作出具體規(guī)定。《條例》明確要求，進行談話、訊問、詢問，應當依法出示權利義務告知書，合理安排時間、控制時長，保證被調查人等飲食和必要的休息時間;查封、扣押財物，應當為被調查人及其所扶養(yǎng)的親屬保留必需的生活費用和物品，經查明與案件無關的財產應當及時解除查封、扣押;采取留置措施、延長留置時間均應通知被留置人員家屬。三是落實黨中央關于引導民營經濟健康發(fā)展的重要精神。《條例》強調，監(jiān)察機關在履行職責過程中應當依法保護企業(yè)產權和自主經營權;需要企業(yè)經營者協(xié)助調查的，依法保障其合法的人身、財產等權益，保證辦案的政治效果、法律效果、社會效果相統(tǒng)一。四是完善與監(jiān)察工作相關的國家賠償制度。首次明確了監(jiān)察機關履行國家賠償責任的情形、程序和方式，保障合法權益受到侵害的當事人依法獲得賠償。