超大城市社會跨界治理的機制構建與動力支持

□陳永貴 張 揚 曹勝亮

一、引言

2014 年11 月國務院印發(fā)的《關于調整城市規(guī)模劃分標準的通知》，對我國原有城市規(guī)模劃分標準進行了調整，其中城區(qū)常住人口500 萬人以上1000 萬人以下的城市為特大城市，城區(qū)常住人口1000 萬人以上的城市為超大城市。隨著城市化進程的加快和各大城市“搶人大戰(zhàn)”的持續(xù)升級，全國人口持續(xù)向大型城市流動集中。經過“新型冠狀病毒肺炎”疫情的突襲大考，我國包括超大城市、特大城市在內的城市治理體系和治理能力水平，經受住了全面考驗。習近平總書記強調，城市治理是國家治理體系和治理能力現代化的重要內容，要努力探索超大城市現代化治理的新路子。黨的十九屆五中全會提出，城市治理是提升城市品質的重點環(huán)節(jié)，應加大中心城市、都市圈、城市群重大公共服務設施與平臺的布局建設。根據住建部2020 年12 月發(fā)布的《2019 年城市建設統(tǒng)計年鑒》，我國超大城市、特大城市已經增加至16 座，其中超大城市有上海、北京、重慶、廣州、深圳、天津6 座城市，特大城市有武漢、成都、東莞、南京、杭州、鄭州、西安、沈陽、濟南、青島10 座城市，特大城市中的東莞、武漢常住人口也即將突破千萬大關。城市陣容擴張、人口快速增長以及行政區(qū)域邊界持續(xù)外延等現象，催生了以超大城市、特大城市為核心的城市集群，帶來了城市社會跨界治理的全新挑戰(zhàn)，其城市結構也呈現出復雜巨系統(tǒng)的鮮明特征。超大城市是國家治理現代化建設的前沿陣地，面對社會治理領域高度復雜的跨界發(fā)展態(tài)勢，亟須建立健全的具有中國特色的超大城市社會跨界治理體系和整體機制，有效協調人力、土地、財稅等資源，合理布局產業(yè)結構，避免跨行政區(qū)域的權力錯配、同質化競爭、資源浪費和重復建設等問題，構建超大城市社會治理新格局。

二、現實基礎

跨界治理是指兩個或者兩個以上的治理主體，基于對公共利益和公共價值的追求，共同參與和聯合治理公共事務的過程。跨界治理與資源依賴理論和新區(qū)域主義多有契合，強調制度基礎上的彈性聯合和區(qū)域整合。多元主體之間的資源稟賦差異決定了其相互之間的依賴性，由此產生以保障自身利益為前提的資源交換需求。在全球化、工業(yè)化和區(qū)域一體化的時代背景下，跨政府部門、跨公私領域和跨地域邊界的公共問題層出不窮，這類公共問題的治理已成為檢驗超大城市治理體系和治理能力現代化水平的新型命題。余亞梅、唐賢興[1]指出，跨界治理是當今公共治理的核心活動，作為多元化治理主體的跨界行動者，應當不斷提高自身的邊界跨越能力、提升政策能力，以保證跨界治理的成功。劉祺[2]在其研究中指出，跨界治理是多種治理理論和模式的集合，其生成依賴于信息技術助推、組織間互相依賴性增強、區(qū)域協作發(fā)展需要強化和降低交易成本的現實要求。何煒[3]以跨界理論為基礎，構建了城市跨界治理的三種整體治理模式，分析了相應的價值訴求和實現機制。翟文康、李芯銳、李文釗[4]針對超大城市普遍存在的城市病，提出以界面重構實現超大城市有效治理。

超大城市社會跨界治理的現實基礎主要表現為：（1）以超大城市為中心的城市群存在公共安全跨界特征。以地理位置為邊界的行政區(qū)域劃分是當前世界上大多數國家普遍采取的分級管理基礎模式。而目前以超大城市為核心的都市圈、經濟圈及生活圈等新型城市群集合形態(tài)，已經突破了傳統(tǒng)行政區(qū)域劃分邊界。例如，在我國以超大城市北京、天津為中心的京津冀城市群，以上海為中心的長三角城市群，以重慶為中心的成渝城市群等，在經濟、社會生活、基礎設施等領域相互滲透、相互影響。[5]超大城市的內部及其與周邊城市或其他超大城市間的資源交互、人口流動等社會公共安全領域存在高度關聯與密切互動，城市社會內部的子系統(tǒng)和不同環(huán)節(jié)要素之間具有強烈的依賴性，城市公共安全問題風險源頭擴增，自然災害、傳染疾病、環(huán)境衛(wèi)生、犯罪活動等局部公共安全問題耦合、擴散到整體系統(tǒng)的風險系數較高，城市公共安全呈現系統(tǒng)性、擴散性、衍生性和連鎖性等新型跨界特征。[6]這使得以行政區(qū)域為單一邊界的傳統(tǒng)治理模式已無法滿足超大城市社會治理體系和治理能力現代化的要求，亟須構建新型治理模式以應對城市公共安全問題的跨界挑戰(zhàn)。（2）碎片化、割裂化機制弱化了超大城市治理成效。錢學森于1990 年提出了“開放的復雜巨系統(tǒng)”概念，超大城市同樣符合這一定義的基本特征。超大城市內部治理體系是由數量巨大、復雜多樣的子系統(tǒng)組成的統(tǒng)一整體，且其中層次結構繁多、交互密切、層級互擾，社會治理面臨復雜多樣的跨界公共事務。但在實際運行中，治理功能、治理體制和治理空間等領域卻呈現出一定的碎片化和割裂化特征，主要表現為：內部職能機構功能單一、溝通協作不足；多級治理體制機制執(zhí)法權劃分不一、協調配合不到位；行政空間模塊劃分固化、協同整合乏力；治理主體單一、社會參與低效；信息系統(tǒng)封閉、條塊分割明顯等。這些很容易導致職能部門各自為政，滋生推諉扯皮、不作為、亂作為等不正之風。[7]

目前，我國超大城市社會跨界治理的現狀主要表現為：多元治理體系中的社會主體參與程度不高、社會跨界公共事務治理工具及方式有待創(chuàng)新。超大城市面臨的跨界公共事務超過了傳統(tǒng)意義上的政府行政管轄范圍，政府單一治理主體的力量較為單薄。[8]同時，超大城市的社會經濟發(fā)展程度處于國內領先水平，社會組織發(fā)育程度也較為完善，構建多元主體共同參與的對話、競爭、合作跨界治理機制和“強政府、大社會”聯合治理模式的時機和條件均已趨于成熟。[9]黨的十九大提出的打造共建共治共享的社會治理格局，為超大城市社會跨界治理體系指明了建設目標。然而，當前在我國超大城市社會治理中政府主體占據絕對主導地位，社會及市場主體的參與度明顯不足，且尚未形成社會力量參與的有效體制機制；大量社會組織參與社會治理的資源和力量缺乏有效調動與整合，參與能力、積極性和主動性仍未得到有效釋放，導致超大城市社會治理方式單一及資源閑置和浪費。[10]信息化時代促進了政府治理工具的推陳出新，但大數據、人工智能、區(qū)塊鏈等顛覆性技術在社會跨界治理領域的應用尚顯不足。隨著人類社會活動的智能化水平不斷提升，社會公共事務治理亟須通過技術手段賦能，以提升治理能力，創(chuàng)新技術應用方式，拓展技術應用領域，結合“放管服”改革要求為市場主體和社會組織“松綁”，搭建政府治理主體與市場主體、社會組織的互動博弈平臺，推動社會高效參與，實現社會跨界公共事務的精細化治理。[11]

三、跨界表現

超大城市是人類有史以來最為巨大和復雜的建筑集群，也是具有中國特色的全新共同體形式，是新時代國家治理的前沿陣地。在超大城市公共事務跨區(qū)域化和外部化的發(fā)展趨勢下，我們需要建立以多元治理主體為引領的資源共享、協調配合、聯合行動的跨界治理體系，以適應社會公共事務跨界治理的需求，實現超大城市社會治理的現代化變革。[12]超大城市社會跨界治理主要涵蓋跨行政區(qū)域、跨行政層級、跨職能機構、跨公私領域四大維度。

（一）跨行政區(qū)域

行政區(qū)域劃分是以國家分級管理為目的，按照政治原則、經濟原則、民族原則、地理條件、人口分布等要素，對國土、政治和行政權力進行的劃分管理。在實踐發(fā)展中，城市群已經成為具有中國特色的主體空間形態(tài)。以超大城市為核心的城市群內部聯系密切、交互頻繁，城市邊際社會公共事務具有明顯的跨行政區(qū)域特征，城市之間的利益博弈屢見不鮮。具有流動性的公共物品資源、公共安全問題和跨區(qū)域公共事務，超越了傳統(tǒng)意義上單一地方政府的行政邊界，單一政府主體亦難以針對跨界公共事務獨立施策。[13]傳統(tǒng)地域分割式行政治理模式無法適應超大城市社會跨界治理的需求，這就要求超大城市政府在處理好本行政區(qū)域內公共事務的同時，與處于同一跨區(qū)域治理體系中的其他城市政府主體協商合作，針對跨界公共事務積極開展集體行動，與之一起參與到跨行政區(qū)域的社會協同治理中，破解單一行政區(qū)域無法獨自解決的治理難題，實現多行政區(qū)域互利互惠、共同受益。

（二）跨行政層級

我國行政組織架構總體呈現出等級分明的金字塔結構層次，不同層級的行政組織分別具有不同等級的行政權力和公共資源配置權限。層級越高的行政組織所能行使的公共權力越大，基層行政組織就承擔了更多的執(zhí)行責任和壓力。單純依靠高層級行政組織的行政命令或基層行政組織的政策執(zhí)行，難以應對社會跨界公共事務治理的復雜多變性。對此，應打破不同行政層級之間的界限，搭建跨行政層級聯合治理體系，將國家級、省部級、廳局級、縣處級、鄉(xiāng)科級行政組織納入其中，下沉行政層級管理重心，實現行政權力和公共資源的統(tǒng)一高效配置，統(tǒng)籌運用行政管理資源，充分實現上下級行政層級信息傳導，提高超大城市社會跨界治理效率。

（三）跨職能機構

在我國行政執(zhí)法體制框架下，政府職能機構是社會事務治理和執(zhí)法的主體，社會跨界公共事務具有復雜性、多變性等基本特征，而處于行政權力上位的職能機構難以及時、準確地掌握基層社會治理癥結，必須將基層職能部門納入跨界治理聯動體系，建立制度化、常態(tài)化的跨界協調配合機制，厘清職能機構職責關系，完善社會跨界治理行政運行模式，實現不同職能機構之間的高度配合與密切合作，通過縱橫交叉、分層運行的跨職能機構協同機制解決社會跨界公共事務的復雜性問題，破解政府職能機構服務碎片化的癥結，實現超大城市行政決策和公共服務供應的整體性治理。

（四）跨公私領域

在超大城市社會跨界公共事務的治理過程中，系統(tǒng)、復雜、多變的社會公共問題超越了以政府職能機構為代表的單一社會治理主體的管轄范圍和治理能力，社會治理主體所能發(fā)揮的效能亦相對有限。因此，超大城市社會跨界治理必須跨越傳統(tǒng)意義上的公私領域限制，將市場主體、社會組織等多元主體納入跨界治理聯合體系，擴大社會主體參與領域，疏通參與渠道，在公共服務和公共產品等領域開展公私合作，增加有效供給，構建資源共享、合作共贏的政府與非政府公共組織聯合的跨界治理體系。[14]

四、機制構建

超大城市社會跨界治理體系復雜多元。在跨越傳統(tǒng)邊界的社會公共事務實際治理過程中，必然涉及跨行政區(qū)域、跨行政層級、跨職能機構、跨公私領域等不同模式的交織運行。由于不同治理主體的利益導向和行政資源存在差異，如果缺乏整體性治理機制的有效引導，放任相關治理主體各行其是，就容易造成行政權力錯配、行政資源浪費、治理效能低下等不良后果。[15]因此，應通過構建具有中國特色的超大城市社會跨界治理整體機制（見圖1），調動不同治理公共組織參與跨界治理集體行動的積極性。

圖1 超大城市社會跨界治理整體機制框架

（一）整合跨界資源

根據資源依賴理論觀點，超大城市社會跨界治理體系自身并不能生產資源，而是必須從其所賴以生存的環(huán)境中獲取資源。[16]由于社會跨界公共事務突破了傳統(tǒng)的治理邊界和范圍，不同行政區(qū)域和職能機構之間所擁有的行政資源可能存在顯著差異，任何治理主體都無法完全擁有全部資源，依靠單一主體的力量難以實現資源的有效配置。因此，必須與所處環(huán)境的組織實體開展良性互動。在超大城市社會跨界治理體系中，通過核心控制主體將跨界治理所需的不同來源、不同層次、不同內容的各方資源進行能動聯結和有效整合，形成涵蓋社會跨界公共事務治理的“局域網”，發(fā)揮各自專長與優(yōu)勢資源，共同提供公共服務產品，進行網格化管理和資源共享，為協同合作、有效治理提供最基本的物質保障，提升跨界資源的系統(tǒng)性和價值性，以獲取超大城市社會跨界整體治理的最優(yōu)解。

大數據作為特殊的戰(zhàn)略資源，應被納入跨界治理體系的信息資源共享機制中。在超大城市社會跨界公共事務治理的過程中，應高度重視數據資源全產業(yè)鏈和全生命周期的采集、開發(fā)和應用，充分挖掘數據紅利，建立涵蓋不同治理主體的信息資源共享機制，讓數據多流通，讓群眾少跑腿，以提升跨界治理的有效性，提升多元主體通過復雜交互網絡開展高效協作的治理能力，構建網絡化、平臺化、扁平化、去中心化的信息共享協作機制，消除數據鴻溝和信息孤島，提升大數據在政策分析、信息研判、信息捕捉等方面的應用，實現超大城市社會跨界公共事務治理的科學決策。[18]

（二）建立制度信任

信任反映了人類社會交往互動的穩(wěn)定性心理預期。相對于熟人社會基于血緣、地緣關系的直接信任，在現代工業(yè)化、城市化的陌生人社會中，大量聚集的陌生人因社會分工和工作生活需要必須開展合作交往，信任機制則表現為必須通過個體、組織或契約等媒介參與轉換的間接信任，一般稱之為“制度信任”。在具有千萬以上人口規(guī)模的超大城市，多元主體在社會跨界公共事務的治理過程中，也要建立一定的相互信任，達成組織實體之間對跨界治理中政策制定和落地實施、資源配置、公共服務供給等程序的正當性與合法性的一致認可，建立制度化信任關系，強化法律、政策等制度保障，由此才能有效防范、化解風險，推動不同利益導向、不同體制模式的治理主體更好地融入跨界體系并順利開展協作。

（三）構建權力共享

權力根據性質不同可劃分為政治權力、經濟權力、社會權力和文化權利，其鮮明特征是具有一定的強制性、獎賞性與合法性。對于超大城市社會跨界治理主體而言，其必須經由組織正式授予一定的職務和地位進而賦予其治理權力，才能被治理對象承認并接受。在社會治理體系變革的進程中，權力共享將成為超大城市治理現代化的重要現象和關鍵議題。多元治理主體權力共享機制的構建，能夠推動不同組織實體最大限度地挖掘治理所需的各類資源。針對社會跨界公共事務的共同主題，通過共享型權力結構，依托集體資源和智慧，可以推動相關主體積極貢獻智慧、開展切實行動、構建協作體系，合法行使治理主權。[19]對超大城市行政區(qū)域邊界社會跨界公共事務的治理，需要相關行政主體各自分割一部分權力共同注入跨界協調治理體系，以破除跨界治理權力行使、資源配置所面臨的制度障礙和主體糾紛，實現不同組織實體權力的無縫對接，避免推諉扯皮，提高治理效率。對于市場主體和社會組織，應明確其參與跨界治理的權利、義務和正當程序，尊重公共權力，保障其行使空間，規(guī)范權力運行，提高其參與協同治理的能力和效率。

（四）保障利益分享

利益分享是指通過政府、社會和公民等多元主體發(fā)揮合力，使利益群體能夠共同分享政治、經濟、社會、文化等物質生產資料和精神文化發(fā)展成果，從而實現社會公平公正。經濟結構、社會結構的變革帶動了利益結構的深刻調整，利益共享成為了超大城市社會跨界治理的基礎，是推動多元治理主體凝心聚力的重要保障。[20]超大城市社會跨界公共事務治理涉及諸多組織實體，牽扯職能機構和各方利益，模式錯綜復雜，不同治理主體的利益訴求存在客觀差異。因此，社會跨界治理體系應在尊重各方利益的基礎上進行拓展，形成共同利益；將相關主體共同納入治理規(guī)則制定過程，構建共商共建共治共享的協同機制；明確責任劃分，共同治理社會跨界公共事務；共享治理成效和發(fā)展成果；完善各方利益保護機制。對于利益分歧和利益沖突，應通過積極對話和磋商進行平衡和化解，切實維護不同主體之間的良好關系，實現良性互動、互利共贏。

五、動力支持

超大城市社會跨界治理體系涉及多元主體，不同組織實體的利益驅動、參與機制和程序規(guī)范存在較大差異，應進一步完善體制機制建設、提升保障力度，為實現高效的具有中國特色的社會跨界治理提供制度根基和動力支持（見圖2）。

圖2 超大城市社會跨界治理動力支持

（一）完善法制保障

通過立法調研和前期論證盡快填補跨界治理法律空白，制定具有中國特色的超大城市社會跨界治理專項法律法規(guī)，形成完善、系統(tǒng)的法律制度體系，用法律文本規(guī)定對相關治理主體的財政投入機制、行政權力范圍、規(guī)范執(zhí)法流程等權責進行劃分，制定政府、市場主體、社會組織、個人等各主體共同遵守的行為規(guī)則，保障多元主體集體行動的一致性。對于跨界治理過程中法律依據缺失、責任主體模糊、職能部門交叉、執(zhí)法程序混亂等問題予以整治，明確權力尋租、濫用職權、貪污腐敗等違法違規(guī)問題的懲治辦法。培養(yǎng)相關治理主體運用法治思維和法治理念開展工作的能力，提升基層組織依法治理、化解社會矛盾的規(guī)范程度，培養(yǎng)其查找苗頭、提前化解矛盾糾紛的能力。加強跨界治理法律法規(guī)、政策文本的宣傳和解讀，在社會日常公共事務的治理過程中強化滲透教育，提高全民遵紀守法的規(guī)則意識。

（二）加強體制建設

實現構建具有中國特色的超大城市社會跨界公共事務的有效治理，要以跨區(qū)域的整體性治理機制為基礎，匯聚跨界治理所需的公共權力、公共資源和公共服務等，降低跨區(qū)域、跨主體資源配置的協調成本，保持政策制定和執(zhí)行環(huán)節(jié)的連貫一致，優(yōu)化超大城市應對社會跨界公共事務復雜問題的治理模式。建立適用于社會跨界治理的整體約束機制，確保相關治理主體的集體行動在制度框架內開展，制定完善的監(jiān)督辦法，對治理主體的違規(guī)行為進行懲處。[21]建立高效溝通機制，加強日常工作環(huán)節(jié)和治理內容的交互，加快建設數字型治理體系和信息化運行機制，加強大數據、人工智能等新型信息技術手段的運用，保障多元治理主體之間的溝通順暢、便捷。完善利益統(tǒng)籌、平衡、共享、補償機制，確保不同組織實體在平等、協作、共贏的基本原則下開展跨界治理。完善基層民主政治建設，疏通公民參與渠道，加大跨界治理宣傳力度，提升公民參與政治生活和社會治理的積極性，以有效的公民參與來保障超大城市社會跨界治理的民主性。

（三）強化財稅支持

財稅體制在國家治理中發(fā)揮著基礎性、制度性和保障性作用，是構建具有中國特色的超大城市社會跨界治理體系的物質基礎，在優(yōu)化跨界資源配置的有效性、維護市場主體參與的積極性等方面具有重要意義。建立適用于超大城市社會跨界治理整體機制的新型財稅制度，正確處理不同治理主體之間的分配關系，進一步加大統(tǒng)籌力度，實現跨界治理體系財稅機制和超大城市相關職能部門的財稅制度銜接。實施全面規(guī)范的預算公開制度，建立健全運行機制和監(jiān)管制度，完善跨行政部門的財稅公共預算和資金統(tǒng)籌安排辦法。通過財稅體制調節(jié)政府與市場、政府與公民之間的關系，以更好地調動多元主體參與治理的積極性，激發(fā)市場和社會活力，確保各方參與跨界治理的主動性和創(chuàng)造性。將財稅體制改革作為超大城市社會跨界治理體系制度建設的重點突破口，推動財稅制度與人事制度、管理制度、運行制度等方面的協調與銜接。對于社會跨界公共事務的重點領域給予優(yōu)先安排、重點保障等傾斜政策，以確保社會跨界治理的效率性和公平性。規(guī)范稅收優(yōu)惠政策，在國家規(guī)定的稅收優(yōu)惠政策框架內，給予市場主體和社會組織一定的激勵。

（四）強化人才支撐

人才是經濟社會發(fā)展的重要資源，也是構建具有中國特色的超大城市社會跨界治理體系需要重點關注的領域，應將人才隊伍建設和人才培養(yǎng)機制上升至關乎國家治理現代化目標實現的戰(zhàn)略高度，構建公平公正、寬松有序、開放包容的人才制度環(huán)境，以激發(fā)人才活力，將各類優(yōu)秀人才集中到超大城市社會跨界治理的復雜機制中，實現人才工作體制機制建設和跨界治理體系建設的同頻共振。[23]構建跨界治理人才培養(yǎng)和發(fā)展的長效機制，精準引進緊缺型人才，按需培養(yǎng)創(chuàng)新型人才。通過積極的人才政策調整，結合跨界治理需要，對人才實施動態(tài)管理。將黨管人才的政治優(yōu)勢轉化為以人才引領超大城市社會跨界治理的體制機制優(yōu)勢，將人才制度優(yōu)勢內化為實現超大城市社會治理現代化目標的動力源泉，實現黨管人才與市場規(guī)律的有機結合。善于運用和分配人才的評價權、使用權和成果轉化權，同步推動人才公共服務機構改革，強化市場主體和社會組織的人才意識，實現超大城市社會跨界治理人才結構的多元化、高端化發(fā)展。