走向開放：實現檔案事業高質量發展的必由之路

蔣冠

摘 要：“推動檔案事業高質量發展，適應國家治理體系和治理能力現代化要求”是“十四五”時期檔案事業發展的出發點與落腳點，“走向開放”是實現高質量發展的核心要義，也是必然要求。《“十四五”全國檔案事業發展規劃》從多主體協同共治、多方位交流合作、多層次聯動共享與多方式輸入輸出四個方面，構筑了檔案工作走向開放的行動框架。

關鍵詞：檔案事業；發展規劃；發展

分類號：G270

Moving Towards Openness： the Only Way to Realize High Quality Development of Archival Enterprise

——Interpretation of the "The 14th Five-year Plan" for the National Archival Enterprise Development

Jiang Guan

（School of Management of Tianjin Normal University，Tianjin 300387）

Abstract： To promote the high-quality development of archival enterprise and adapt to the modernization requirements of national governance system and governance capacity" is the starting point and ultimate purpose of the development of archival cause during the "The 14th Five-year Plan" period. "Moving towards openness" is the core of high quality development， is also an inevitable requirement. The 14th five-year plan for the national archival enterprise development built an action frame for archival work to move towards openness from four aspects： multi-main body collaborative governance， multi-directional exchange and cooperation， multi-level linkage and sharing and multiway input and output.

Keywords： Archival Enterprise； Development Plan； Development

2003年5月，時任浙江省委書記習近平在考察浙江省檔案局（館）時，作出檔案工作要走向依法治理、走向開放、走向現代化的重要論述。“三個走向”是檔案工作與檔案事業發展的根本遵循與行動指南，也是推動檔案事業高質量發展的引擎動力。2021年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《“十四五”全國檔案事業發展規劃》（以下簡稱《規劃》），將“著力推動檔案工作走向依法治理、走向開放、走向現代化”寫入指導思想，并體現在各項具體任務之中，構建了推動檔案事業高質量發展的未來圖景。

“走向開放”內涵豐富，主要強調檔案工作要走出自我循環的封閉軌道，建立起聯通外部環境的渠道，形成全面立體開放的新態勢，是實現檔案事業高質量發展的必由之路。從系統論的角度來看，檔案工作是一個由檔案、檔案工作者、檔案機構、檔案法規標準、檔案設備裝具等各種要素構成的復雜系統。檔案工作走向開放，就是要打破封閉狀態，使檔案工作系統與外部環境之間保持良好的交互關系，與社會系統的其他子系統之間實現有效的交流與互動。首先，系統的正常運作與發展變化都需要與環境相協調，環境的變化是促進系統演化的外部條件。只有準確把握檔案工作發展的歷史方位，與外部環境的需求保持一致，才能更新觀念，找準發展方向與工作重心，與時代同頻共振，實現創新發展。第二，任何事業的存續與發展，都需要從外部環境中獲得支持系統發展的資源。檔案工作只有保持開放的狀態，一方面尋求廣泛合作，借力聚力，另一方面通過向外部提供優質服務爭取各方面的支持，以“輸出”換取“輸入”，才能夠為高質量發展提供有力支持與保障。進入新時代以來，我國檔案工作呈現不斷走向開放的良好態勢，檔案事業步入了創新發展的新階段。在開啟全面建設社會主義現代化國家新征程的“十四五”時期，檔案工作要以新的發展理念為引領，守正創新，建立走向開放的新局面。筆者認為，推進檔案工作走向開放，需要從增進檔案工作主體與其他主體之間的協同共治、交流合作、聯動共享與輸入輸出四個方面著力。

1 多主體協同共治

治理體系與治理能力現代化，是實現檔案事業高質量發展的重要保障。2020年，國家檔案局局長陸國強提出在原有的“三個體系”的基礎上加入“檔案治理體系”，并強調檔案工作要適應推進國家治理體系和治理能力現代化的要求。[1]《規劃》開宗明義，將“適應國家治理體系和治理能力現代化要求”作為制定規劃的目的，并將“全面推進檔案治理體系建設，提升檔案治理效能”作為首要任務。現代治理理論與實踐表明，多元主體的有效協作與配合，是實現治理現代化的重要條件。通過對文本的分析可以發現，《規劃》所提出的多項工作任務都彰顯了“多元共治”的理念，這也是其不同于以往的規劃的特征之一。

《規劃》在“主要任務”的第一項“全面推進檔案治理體系建設，提升檔案治理效能”中提出，要“加強部門協同、區域協同、行業協同，鼓勵、引導、規范社會力量參與檔案事務”。這一表述實際上是檔案事業推進“多元共治”的總綱。其中，“三協同”主要強調檔案主管部門與其他主體以及不同區域檔案主管部門之間建立溝通對話機制，基于各自的職責權限，在行動上協調一致，從而實現對檔案事務的有效治理。例如，在檔案執法上，《規劃》提出要探索建立與相關部門聯合執法協調工作機制；在監督指導上，要建立國防軍工重大專項檔案工作協調機制，完善檔案主管部門與行業主管部門協同配合的專業檔案管理體制，要強化財政資金支持科研項目檔案工作監管，大力推動科學數據與科研檔案協同管理；在安全管理上，要完善檔案行業網絡與信息安全信息通報機制，提升行業網絡安全監測預警和應急處置能力。同時，《規劃》也強調要完善區域檔案管理體制，實現系統內部各區域之間的協同，創新協同監管模式，加強對京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展、黃河流域生態保護和高質量發展等區域檔案工作監管。

此外，雖然對“治理”的理解學界目前尚無定論，但不論是國家中心論還是社會中心論，“多方參與”都是治理的核心要義，只不過在政府與參與各方之間的權責關系問題上存在分歧。檔案治理是在黨的領導下，由檔案主管部門主導，各級各類檔案實務部門、社會組織和公民參與，以互動方式綜合運用法治手段實現檔案治理現代化。[2]有學者認為，檔案治理的參與方是以檔案主管部門為主體，包括檔案學會、檔案服務外包企業等社會組織及個人。[3]檔案學會、檔案服務外包企業等社會力量是參與檔案治理的重要主體。在治理理論視野下，更加要求社會對檔案事務的廣泛參與和檔案部門引導下的檔案事務社會自我管理與自治。[4]社會力量參與檔案事務就是多主體參與檔案治理的表現形式與實現途徑之一。2014 年，中共中央辦公廳和國務院辦公廳《關于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》首次提出， “規范并支持社會力量參與檔案事務”。新修訂的《檔案法》第七條也明確規定，“國家鼓勵社會力量參與和支持檔案事業的發展”。《規劃》秉持了檔案治理的“參與”理念，提出“鼓勵、引導、規范社會力量參與檔案事務”，在“完善檔案法規制度和標準規范”方面，也鼓勵檔案學會等學術團體、行業組織及市場主體開展檔案團體標準和企業標準制定修訂工作，著力引導社會力量發揮作用。

2 多方位交流合作

檔案事業的高質量發展離不開外部環境的支持，需要尋求廣泛的交流與合作。《規劃》在對外交流、人才培養與科技創新等方面都提出了新的思路，建構了一個多方位交流合作的行動框架。

一方面，《規劃》將對外交流合作提高到一個更高的層面，將“深入推進檔案對外交流合作，提升國際影響力和貢獻力”列為“十四五”時期檔案事業發展的主要任務之一，將檔案與“一帶一路”、多邊合作、文獻遺產治理等對接，以更加開放、包容的姿態和更加寬廣的視野推進檔案國際合作。[5]積極推進檔案對外合作與交流，既是發揮檔案在中外人文交流中的作用，提升我國國際傳播能力，增強中華文化認同的重要途徑，同時也有利于擴大我國檔案領域的國際影響力，提升全球檔案治理的能力和貢獻。面向國際的交流與合作主要包括兩個方面的內容。首先，依托國家層面的對外交流平臺，推進與其他國家之間的檔案合作與交流。具體包括推動雙邊檔案合作協議落實和執行、積極參與高級別人文交流機制，以及積極促進與共建“一帶一路”沿線國家檔案領域合作。其次，通過與國際組織建立合作關系，積極參與國際檔案事務。參與國際檔案治理是貫徹落實國家全球治理理念，吸納國外檔案治理實踐經驗，分享中國檔案治理研究成果的重要途徑。[6]具體包括深化與國際檔案理事會及其地區分會等國際組織交流合作，參與國際組織管理；加強與聯合國教科文組織世界記憶項目秘書處和國際咨詢委員會合作，積極參與世界記憶項目亞太地區委員會各項活動。

另一方面，《規劃》在人才培養與資源體系建設等任務中也包含了與相關單位開展交流與合作的內容。突破封閉思維與單打獨斗的工作模式，與擁有利益共同點的社會主體開展合作，有利于充分利用外部力量，達成工作目標。任何事業的發展，都離不開人的保障與智力支持兩個條件。檔案人才培養是“十四五”時期一項重點任務，而人才培養需要拓寬渠道，提質增效。我國現有三十余所高校開設了檔案學專業，高校是檔案人才培養的基地，為檔案事業的持續發展提供了重要支撐。地方檔案主管部門與高等學校有良好的合作基礎，也有著廣闊的合作空間，雙方可以開展諸如合作辦學、檔案管理專業學位研究生教育、建設國家檔案人才培養基地以及檔案人才培養方面學術理論和教育培訓交流活動等不同形式的合作。此外，《規劃》還提出，要依托高等學校、科研機構等建設檔案事業發展戰略智庫，打造高水平創新和研究平臺，為檔案事業創新發展提供學理支持和決策咨詢。檔案館、博物館、圖書館、紀念館等單位都是文化事業機構，在文化遺產保護與傳承、公共文化服務與社會記憶建構等方面具有共同的價值取向與工作目標，可以在檔案文獻資源共享方面加強合作，相互交換重份件、復制件或者目錄等。

3 多層面聯動共享

聯動是指主體間基于共同的目標而在行動上相互配合，協調一致。共享是指主體間彼此分享資源，從而實現利益的最大化。聯動與共享是提高系統運行效率，提升發展效能的重要途徑。《規劃》所提出的多項任務都涉及通過不同主體間行為的協調與資源的分享，形成多層面聯動共享的局面，進而達成工作目標。具體體現在系統外部聯動和系統內部共享兩個方面。

第一，系統外部聯動。檔案系統與外部其他系統之間有著緊密的聯系，需要與其他系統在行動上協調一致，尤其是在檔案信息化建設方面，保持與環境之間的緊密聯動至關重要。首先，在宏觀層面上，《規劃》提出，要將檔案信息化建設主動融入數字經濟、數字社會、數字政府建設，推動檔案信息化全面納入國家大數據戰略，地方各級黨委和政府將檔案信息化納入本地區信息化發展規劃，機關、團體、企事業單位和其他組織將檔案信息化納入本單位信息化發展規劃，從而進一步完善檔案信息化發展的保障機制。其次，在微觀層面上，《規劃》強調電子文件管理要與機構數字化轉型相適應，電子文件歸檔工作要與各類業務系統協調聯動，逐步實現單套制歸檔。

第二，系統內部共享。“共建共享”是網絡時代資源建設與服務的重要理念。通過網絡將分散的信息資源聯結起來，向用戶提供更加便利、優質的服務，是圖書館、檔案館等信息服務機構的必然選擇。《檔案事業發展“十一五”規劃》就提出，“按照共建共享、互聯互通的要求，建立與完善國家檔案信息目錄數據庫、紙質檔案全文數據庫和多媒體檔案數據庫等各類檔案數據庫，適時啟動數字檔案建設與社會化服務工程”。《全國檔案事業發展“十二五”規劃》與《全國檔案事業發展“十三五”規劃綱要》對“實施公共檔案信息資源共享服務工程項目，打造‘一站式檔案信息資源共享和服務平臺”等也進行了部署。實現協同服務是信息資源共享的最終目標。但當前檔案數字資源協同服務機制的實現還存在檔案資源整合難度較大、檔案館之間缺少溝通協作、檔案管理制度相對匱乏以及檔案管理人員專業性不足等諸多亟待解決的問題。[7]《規劃》又從國家與地方兩個層面對推進檔案信息資源共享平臺建設做出了更加全面系統的安排：一方面，擴大“一網查檔、異地出證”惠民服務覆蓋面，啟動全國檔案查詢利用服務平臺建設項目，建設以全國檔案查詢利用服務平臺為支撐、檔案查詢“一網通辦”的全國檔案信息共享利用體系；另一方面，各省（自治區、直轄市）綜合檔案館加強本區域檔案信息資源共享平臺建設，實現本區域各級綜合檔案館互聯互通，推動共享平臺向機關等單位延伸，促進檔案信息資源館際、館室共建互通，推進檔案信息資源跨層級跨部門共享利用。

4 多方式輸入輸出

信息輸入與輸出的水平，是系統開放性的重要衡量指標。要推動檔案工作走向開放、實現檔案事業高質量發展，檔案部門必須加強與外部環境之間的信息交換。《規劃》在這兩個方面都做出了新的部署。

一方面，檔案信息資源是檔案工作的核心要素，也是檔案保存機構存在與發展的基礎。檔案館等檔案保存機構要以開放包容的心態和與時俱進的姿態推進檔案資源建設，優化“輸入”，使館藏檔案資源與發展變化的社會實踐形成同構對應的關系。首先，檔案機構要關注“國之大者”，著力做好國家重大發展戰略和地方中心工作等重點領域檔案收集工作，把新時代黨領導人民推進實現中華民族偉大復興的奮斗歷史記錄好、留存好，同時也要全方位收集反映“四史”的檔案材料。其次，應鼓勵多元主體共同參與檔案資源建設，形成多元化、差異化、大眾化、社會化的檔案資源體系。[8]檔案機構要加大檔案征集力度，鼓勵社會和個人向國家檔案館捐贈檔案，并注重開展口述材料、新媒體信息等新形式檔案資料的采集。

另一方面，“輸出”就是向社會提供各種不同形式的檔案信息服務，從而體現檔案的價值和檔案部門的貢獻。“輸出”的前提是檔案開放。按照新修訂《檔案法》的要求，《規劃》提出了“加快推進檔案開放”的任務，并就建立健全檔案開放審核機制以及館藏檔案解密和開放審核有關制度，加強檔案開放與政府信息公開的銜接，推動檔案館公布開放檔案目錄與開放檔案全文在線查閱，鼓勵國家綜合檔案館提前開放經濟、教育、科技、文化等類檔案以及其他關于向社會開放檔案等方面的工作做出了具體安排。在推進檔案開放的基礎上，檔案部門還需增強大局意識和服務意識，精準對接國家、地區、單位和人民群眾對檔案的需求。首先，要深入挖掘檔案資源，及時精準為各級黨委和政府決策提供參考。建立重大活動、突發事件應對活動相關檔案利用調度機制，完善重大科技攻關、重大產品研制、重大建設項目檔案利用服務機制，助力經濟科技發展。其次，要結合重要時間節點、重大紀念活動，推出具有廣泛影響力的檔案文化精品，深入挖掘紅色檔案資源，傳承紅色基因，充分發揮檔案在理想信念教育中的重要作用。再次，要推進各級國家檔案館開展互聯網和移動端查詢利用服務，將檔案查詢利用服務融入區域內“一網通辦”服務體系，推動檔案查詢利用服務延伸到村、社區基層一線。

注釋與參考文獻

[1]中華人民共和國國家檔案局.強化政治機關意識扎實搞好巡視整改全面推進檔案資源利用安全治理體系建設[EB/OL].[2021-08-26].https：//www.saac. gov.cn/daj/yaow/202010/2691e38f603944289 7a9bfcc588f841b.shtml.

[2] 張帆，吳建華.國家治理現代化視域下檔案治理概念體系研究[J].檔案學研究，2021（1）：23-31.

[3] 常大偉.合作治理視域下檔案社會參與能力建設研究——以新修訂檔案法第七條為中心的思考[J].浙江檔案，2020（8）：10-12.

[4] 晏秦.治理理論視角下社會參與檔案事務的路徑探析[J].山西檔案，2020（5）：85-91.

[5]王玉玨，吳一諾，許佳欣.《“十四五”全國檔案事業發展規劃》解讀：檔案服務國際傳播能力建設[J].山西檔案，2021（4）：78-87.

[6] 楊智勇，賀奕靜.全球化背景下中國參與國際檔案治理的路徑探析[J].檔案學研究，2020（2）：37-42.

[7] 孫莉.檔案數字資源協同服務實現機制的探討[J].山西檔案， 2020， 249（1）： 87-90.

[8] 李孟秋.整合視角下多元主體參與檔案治理的機制與路徑[J].檔案學通訊，2021（2）：12-19.