檔案信息化建設責任主體的職責定位

吳志杰 劉永 吳雁平

摘 要：作為國家信息化的重要組成部分，檔案信息化是一項涉及多主體的系統性工程，需要不同主體在各自職責范圍內開展協同合作。通過對新《檔案法》第五章的文本考察，文章認為：檔案信息化建設統籌主體應當依法承擔檔案信息化的宏觀規劃、規范管理和重點任務部署等核心職責；檔案信息化建設支持主體應當依法承擔檔案信息化建設的規劃保障、職能保障和業務保障等核心職責；檔案信息化建設業務主體應當依法承擔檔案信息化業務工作的實施與執行等核心職責。

關鍵詞：新《檔案法》；檔案信息化建設；責任主體

分類號：D920.1

Responsibility of Responsibility Subjects of Archives Information Construction

—Based on Chapter 5 "Archives Information Construction" of the Newly Revised Archives Law

Wu Zhijie1， Liu Yong2， Wu Yanping3（1.School of Information Resource Management of Renmin University of China， Beijing 100872； 2. Zhengzhou University of Aeronautics， Zhengzhou， Henan 450001；3. Kaifeng Archives， Kaifeng， Henan 475000）

Abstract：As an important part of national informatization， archives informatization is a systematic project involving multiple subjects， which requires different subjects to cooperate within their respective responsibilities. Through the investigation of the text of Chapter 5 of the newly revised archives law， it is considered that the overall planning body of archives informatization construction should undertake the core responsibilities of macro planning， standardized management and key task deployment of archives informatization according to law. The supporting body of archives informatization construction shall undertake the core responsibilities of planning guarantee， function guarantee and business guarantee of archives informatization construction according to law； The business body of archives informatization construction shall undertake the core responsibilities of the implementation and execution of archives informatization business according to law.

Keywords：The Newly Revised Archives Law； Archives Informatization； Responsibility Subjects

新《檔案法》第五章“檔案信息化建設”以明確的法律條文規定了“國家”“各級人民政府”“國家檔案主管部門”“檔案館”以及“機關、團體、企業事業單位和其他組織”五類責任主體在檔案信息化建設中的法定職責，以實現對檔案信息化建設中相關法律事務關系的調整。為了明確新《檔案法》第五章中不同責任主體的職責定位，更好地促進檔案信息化建設，本研究從客觀實際出發將五類責任主體劃分為檔案信息化建設統籌主體、檔案信息化建設支持主體和檔案信息化建設業務主體。

1 相關文獻回顧

新《檔案法》頒布后，此次修訂中分量最重且最具亮點的“檔案信息化建設”專章引發了學界的熱切關注。鄭金月以“檔案信息化建設”入法的背景為切入點，逐條解析了“檔案信息化建設”專章條文的實踐意義。[1]此后，在理論意義方面，學者們充分肯定了“檔案信息化建設”專章的重要意義，認為這是我國檔案信息化建設歷程中的重要里程碑，奠定了數字轉型時期檔案信息化建設的法律基礎。[2][3] 在內容闡述方面，部分學者通過詞頻分析和文本分析認為“檔案信息化建設”專章的關注點并不完全與檔案信息化學術研究熱點相一致。[4]同時，也有一些研究聚焦于電子檔案法律效力的分析。[5][6] 在推進實施方面，學者們指出宏觀層面不僅應重視發展檔案信息化[7]，而且要注重檔案信息化建設的支持保障與關系協調[8]；微觀層面則應完善制度建設、加強檔案數字資源建設、保障檔案信息安全。[9]總體上看，當前圍繞“檔案信息化建設”專章的研究已經取得了一定的成果。但是，已有研究尚未能有效關注檔案信息化建設中不同責任主體的職責定位。因此，本研究便試對檔案信息化建設主體職責定位進行分析，以理清檔案信息化建設不同要素間的相互聯系，進而推動檔案信息化建設實現高質量發展。

2 檔案信息化建設統籌主體的職責

檔案信息化建設統籌主體是指在國家檔案信息化建設中發揮宏觀層面指揮領導、統籌規劃、組織協調和規范管理等作用的行為主體。新《檔案法》第五章中檔案信息化建設統籌主體包括“國家”和“國家檔案主管部門”兩類責任主體。分析涉及“國家”的第38條、第41條可以發現，這兩處的“國家”均指向國家意志和國家行為，代表了區別于微觀組織機構個體行為的國家整體行為。根據相關法律條款內容，可以歸納出檔案信息化建設統籌主體的職責定位如下。

第一，協同各有關部門制定以“電子檔案管理辦法”為核心的電子檔案管理法規制度體系。電子檔案管理是檔案信息化建設的重點內容和核心任務，法規制度體系建設則是約束電子檔案管理活動的重要基礎。新《檔案法》第37條第3款規定“電子檔案管理辦法由國家檔案主管部門會同有關部門制定”。此條款表明：其一，國家檔案主管部門承擔電子檔案的管理職責。此項職責包括但不限于電子檔案管理的標準規范、統籌規劃和宏觀協調等內容。其二，在制定不同行業、領域的電子檔案管理辦法時國家檔案主管部門應當加強與有關部門的協同合作。不同行業、領域的前端業務特點、檔案存在形態以及具體管理要求存在差異，導致其電子檔案管理亦具有一定的特殊性。國家檔案主管部門應積極與相關行業、領域的專業主管部門溝通合作，充分考慮行業特點和領域特色，從而制定出更具可操作性的電子檔案管理辦法。

第二，統籌推進不同行業、領域、地區的傳統載體檔案數字化工作。2013年10月，國家檔案局召開全國數字檔案館（室）建設推進會，提出實施“存量數字化”“增量電子化”戰略。[10]在此戰略要求下，全國各級各類檔案館（室）開始著力推進檔案數字化工作。從國家層面來看，目前不同地區、單位檔案數字化率差距較大、檔案數字化成果質量參差不齊。為了更好地解決檔案數字化發展中的不平衡、不規范問題，深入推進傳統載體檔案數字化進程，新《檔案法》第38條規定：“國家鼓勵和支持檔案館和機關、團體、企業事業單位以及其他組織推進傳統載體檔案數字化。已經實現數字化的，應當對檔案原件妥善保管。”對于檔案信息化建設統籌主體而言，該規定一方面要求國家檔案主管部門應統籌考慮全國各地的實際情況，制定具有一定彈性的檔案數字化工作發展計劃；另一方面也要求國家檔案主管部門不斷完善檔案數字化工作相關制度規范建設，加強檔案數字化標準規范的操作培訓、監督考核。

第三，實施以“檔案信息資源共享服務平臺”為代表的檔案信息化專項建設工程。新《檔案法》第41條規定：“國家推進檔案信息資源共享服務平臺建設，推動檔案數字資源跨區域、跨部門共享利用”。這表明檔案信息化建設除了需要考慮基礎設施建設、信息資源建設、管理應用系統建設、標準規范建設、人才隊伍建設和安全保障體系建設等常規性要素外[11]，更需要根據黨和國家對檔案事業的實際要求，采取相應的專項性舉措。“檔案信息資源共享服務平臺”建設契合當前國家信息化發展戰略的總體要求，能夠實現檔案數字資源的跨區域、跨部門共享利用，讓“檔案多跑路、百姓少跑腿”。在未來的檔案信息化建設過程中，檔案信息化建設統籌主體應當以“檔案信息資源共享服務平臺”為基礎，進一步開展服務黨和國家中心工作、改善民生的專項工程和計劃。《“十四五”全國檔案事業發展規劃》提出的中西部檔案信息化提升項目、全國檔案查詢利用服務平臺建設以及國家電子檔案戰略備份中心建設等檔案信息化強基工程，即代表著檔案信息化建設統籌主體為履行該項職責所做出的努力。[12]

3 檔案信息化建設支持主體的職責

檔案信息化建設支持主體就是為國家檔案信息化長久、順利開展提供經費支持、政策保障和人才支撐的行為主體。對于檔案信息化建設統籌主體而言，檔案信息化建設支持主體的保障性作用主要體現在為法規政策的落實、協調工作的開展、專項工程的建設等提供良好的實施環境。對于檔案信息化建設業務主體而言，支持主體的保障性作用則主要體現在為其提供長效穩定的人力、物力和財力支持。新《檔案法》第35條第1款規定：“各級人民政府應當將檔案信息化納入信息化發展規劃，保障電子檔案、傳統載體檔案數字化成果等檔案數字資源的安全保存和有效利用。”根據此條文，可以對檔案信息化建設支持主體的職責做如下歸納。

首先，確保檔案信息化建設與本級政府信息化建設協同發展。為了保證檔案信息化建設與整體信息化發展水平相適應，各級人民政府需要將檔案信息化納入本級政府信息化發展的頂層設計、戰略框架和總體布局之中。具體來說，一是明確檔案信息化建設的重要意義。檔案信息化是國家信息化的重要組成部分，不僅是信息資源長期保存和開發利用的重要手段，而且是解決電子政務“最后一公里”問題的關鍵一環。各級人民政府應當在充分認識檔案信息化建設重要性的基礎上，將其納入本級政府的信息化發展規劃之中，以實現統一謀劃、統一部署、統一推進和統一實施。二是建立檔案信息化建設長效投入和保障機制。檔案信息化建設的長效投入機制是實現檔案信息化長久發展的根基，各級政府應當建立與當地國民經濟發展相適應的檔案信息化建設投入機制，切實將檔案信息化所需的軟硬件基礎設施、經費、人才等納入制度化、常態化軌道。三是維護檔案信息化的共建共享機制。實際建設中，檔案信息化需要各個行業、領域的眾多主體參與建設，其建設的成果也應當由各個參與主體共享。因此，各級人民政府應當為檔案部門與其他相關部門之間的協同合作、互聯互通提供良好的渠道，以便實現檔案信息化建設及其成果的共建共享。

其次，厘清檔案信息化與數據管理、電子政務等相關信息化建設的職能區別。各級人民政府在開展信息化建設時應當明確區分各類信息化建設工作的職能與邊界，以防止重復建設和盲目發展。對于檔案信息化建設而言，各級人民政府需要明確檔案主管部門是管理各類具有保存價值的電子文件或電子數據等數字資源的唯一責任主體，必須對此類數字資源的長期保存和有效利用進行監督和指導。[13]

最后，為檔案信息化建設的安全工作提供人力、物力和財力方面的保障。數字環境下，檔案信息化建設可能面臨設備安全風險、系統漏洞風險、網絡攻擊風險、數據丟失風險、載體損害風險等多種安全隱患，其中任何一種安全事故的發生都有可能導致海量檔案數字資源的不可讀、不可信。為此，各級人民政府在檔案信息化建設中要以國家總體安全觀為指引，統籌發展與安全，通過加大檔案安全工作投入、強化檔案安全技術支撐、營造檔案安全文化和推進檔案安全人才隊伍建設等措施，保障檔案信息化建設的安全開展。

4 檔案信息化建設業務主體的職責

檔案信息化建設業務主體是指具體實施檔案信息化業務工作的行為主體，其主要工作內容是在保障安全的前提下，應用合適的信息技術手段將檔案管理過程數字化，實現電子檔案全生命周期管理，實現傳統載體檔案數字化，形成計算機可識別、可處理的檔案數字資源，并促進檔案數字資源的系統管理、整合利用和服務共享。新《檔案法》第五章涉及了“檔案館和機關、團體、企業事業單位以及其他組織”等五種檔案信息化建設業務主體。由于檔案館與檔案形成機構對電子檔案管理的價值取向和目標定位不同，新《檔案法》第五章分別對此兩類主體做出了規定，因此本文也對檔案館與檔案形成機構在檔案信息化建設中的職責定位予以分別論述。

4.1 檔案館在檔案信息化建設中的職責

新《檔案法》第五章將“檔案館”與“機關、團體、企業事業單位以及其他組織”并列為組織機構一類，表明此處的“檔案館”并非企事業單位內部的檔案機構，而是指“中央和縣級以上地方各級各類檔案館”，是集中管理檔案的文化事業機構。從業務層面來看，各級各類檔案館負責收集、整理、保管和提供利用各自分管范圍內的檔案。通過對相關法律條款的分析，檔案館在檔案信息化建設中的職責定位如下。

第一，加強檔案數字資源建設。檔案數字資源包含電子檔案、傳統載體檔案數字化成果等具有檔案屬性或檔案價值的數字資源。因此，加強檔案數字資源建設需要從電子檔案的收集與管理和傳統載體檔案數字化兩個方面予以開展。其一，在電子檔案的收集過程中，檔案館應當嚴格執行電子檔案的四性檢測以保證電子檔案的質量。電子檔案具有非人工識讀性、易篡改性、信息與載體的可分離性以及系統依賴性等特征，為了保證電子檔案長期可讀、可用、可理解，在接收和收集電子檔案時必須按照《文書類電子檔案檢測一般要求》（DA/T 70-2018）等標準對電子檔案的真實性、完整性、可用性和安全性進行檢測。其二，保證傳統載體檔案數字化工作的合規開展。為了保證傳統載體檔案數字化的科學化、規范化開展，檔案館應當遵照《縮微膠片數字化技術規范》（DA/T 43-2009）、《檔案數字化光盤標識規范》（DA/T 52-2014）、《紙質檔案數字化規范》（DA/T 31-2017）、《錄音錄像檔案數字化規范》（DA/T 62-2017）、《紙質檔案縮微數字一體化技術規范》（DA/T 71-2018）等相關標準來實施傳統載體檔案數字化工作。此外，檔案館還應當妥善保管已經實現數字化的檔案原件，確保其長期安全可用。

第二，確保檔案實體和檔案信息的絕對安全。安全是檔案工作的底線，在檔案信息化建設中檔案館需要保證檔案信息及其載體的絕對安全。為了引導、規范和加強檔案信息化建設中的安全工作，國家檔案局先后發布了《檔案信息系統安全等級保護定級工作指南》《檔案數字化外包安全管理規范》《檔案信息系統安全保護基本要求》《關于進一步加強檔案安全工作的意見》等規范性文件，國家檔案局辦公室先后印發了《檔案行業網絡與信息安全信息通報工作規范》《檔案館安全風險評估指標體系》《關于檔案部門使用政務云平臺過程中加強檔案信息安全管理的意見》等通知。在實踐中，檔案館需要對標這些政策文件的具體要求，開展自查工作。此外，新《檔案法》第39條第3款規定：“檔案館可以對重要電子檔案進行異地備份保管。”備份是抵御突發性自然災害，保證電子檔案安全的重要措施。在實際工作中，檔案館一是應當根據現有的實踐經驗、技術狀況和檔案信息化發展水平，選擇異地離線備份作為電子檔案的首選備份方式。[14]二是應當將電子檔案及其元數據、電子檔案管理信息系統和其他相關電子數據予以統一備份。考慮到電子檔案的長期保存和有效利用，電子檔案備份對象不僅應包括電子檔案本身，還應包括電子檔案的元數據，電子檔案管理信息系統的配置文件、日志文件、文件目錄、案卷目錄等相關電子數據。三是從長期發展的角度來看，具備一定技術和資源條件的檔案館可以建立電子檔案災備系統，實施在線備份。

第三，檔案館應積極推進數字檔案館建設。數字檔案館建設有利于提升檔案館現代化管理水平，促進公共服務能力的提升并實現檔案數字資源的社會共享，是檔案館檔案信息化建設的重要任務和核心內容。[15]然而，由于資源投入、實際需求和信息化建設整體水平等方面的制約，一些基層檔案館并不具備建設高質量數字檔案館的條件。因此，新《檔案法》第40條規定，“有條件的檔案館應當建設數字檔案館”，這是在充分考慮我國檔案館信息化發展實際后做出的科學規定。對于那些所在領域或地區信息化整體發展水平較高、人員信息化素養較強、建設資金較為充足的檔案館而言，應當參照《數字檔案館建設指南》《數字檔案館系統測試辦法》等規范性文件積極推進數字檔案館建設。

4.2 檔案形成機構在檔案信息化建設中的職責

對內而言，檔案形成機構的檔案信息化建設依托于形成機構自身的信息化環境基礎，需要與之相適應、融合；對外而言，檔案形成機構的檔案信息化建設需要與相應檔案館的信息化建設相協調、匹配。因此，形成機構的檔案信息化建設處于基礎性地位，是順利實現檔案信息化的重要前提。從業務層面看，形成機構的檔案信息化建設與檔案館信息化建設的主要內容存在一定的交叉與重復。例如，根據新《檔案法》第五章，檔案形成機構在檔案信息化建設中也承擔加強檔案數字資源建設、確保檔案實體和檔案信息的絕對安全的職責。同時，新《檔案法》也對檔案形成機構的特殊職責做出了規定，本研究著重對其進行梳理。

其一，積極推進電子檔案管理信息系統建設，實現電子檔案管理信息系統與辦公自動化系統、業務系統的相互銜接。電子檔案管理信息系統指對電子文件或電子檔案進行捕獲、維護、利用和處置的計算機信息系統或程序[16]，包括電子檔案管理專用系統和各類業務系統的電子文件歸檔與電子檔案管理模塊、組件、應用和工具。在實際建設過程中，檔案形成機構可以根據實際情況，以系統對接、歸檔管理功能嵌入或離線導出的方式，進行電子檔案管理信息系統與辦公自動化系統、業務系統的銜接。此外，為了建設符合國家要求的電子檔案管理信息系統，檔案形成機構需要依據《電子檔案管理系統通用功能要求》（GB/T 39784-2021）、《電子文件歸檔與電子檔案管理規范》（GB/ T 18894-2016）、《電子文件管理系統建設指南》（GB/T 31914-2015）、《電子文件管理系統通用功能要求》（GB/T 29194-2012）等標準，以及《企業數字檔案館（室）建設指南》《數字檔案室建設指南》等規范性文件予以建設和實施。

其二，著力做好電子檔案的移交工作。新《檔案法》第39條第1款對電子檔案的移交工作做出了明確規定，檔案形成機構可以選擇在線或離線兩種方式向檔案館移交電子檔案。對于在線移交而言，移交單位應當將電子檔案及其元數據通過符合安全管理要求的網絡進行傳輸，具體的數據結構、移交流程可參照《電子檔案移交與接收辦法》執行。對于離線移交而言，移交單位應采用光盤或硬盤等介質進行移交，并滿足《電子檔案存儲用可錄類藍光光盤（BDR）技術要求和應用規范》（DA/T 74—2019）或《檔案數據硬磁盤離線存儲管理規范》（DA/T 75—2019）的要求。

*本文系2020年度國家檔案局科技項目“面向治理體系現代化和應急處置決策需求的檔案數據能力建設研究”（項目編號：2020-R-5）階段性研究成果。

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