新的歷史起點上如何推動中國法治發(fā)展

陳秋　趙希泉

關(guān)鍵詞：新時代;依法治國;法治

中圖分類號：D920.1文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2021）06 — 0101 — 03

一、問題的提出：新的歷史起點與我國法治發(fā)展不協(xié)調(diào)

中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會是我們黨在國家深化改革開放、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的關(guān)鍵時期召開的一次十分重要的會議，它標志著中國特色主義站在了新的歷史起點，進入了新時代。法治，作為我黨治國理政的基本方式，也由此成為了黨和國家工作的重心。在習(xí)近平中國特色社會主義新思想中，以習(xí)近平同志為核心的黨中央進一步發(fā)展并提出一系列具有創(chuàng)造性的中國法治理論。《關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》 在全會上的通過，意味著這是中共歷史上首次以法治為主題的中央全會，在社會主義法治建設(shè)史上具有劃時代的意義。〔1〕

新中國成立七十年以來，我國法治建設(shè)的歷史進程充滿了荊棘坎坷。1949 年的《共同綱領(lǐng)》使中國法治建設(shè)的歷史進程拉開序幕，經(jīng)歷過創(chuàng)建和奠基、挫折與倒退，十一屆三中全會成為中國法治建設(shè)的重要轉(zhuǎn)折點，恢復(fù)和重建后的中國法治終于在十九大后迎來了全面拓展和創(chuàng)新階段。中國的法治進程發(fā)展速度之快令人驚訝，但是過快的發(fā)展速度以及注重宏觀的法學(xué)傳統(tǒng)使得法治發(fā)展進程中不可避免地存在一些漏洞。面對新的歷史起點，被忽略的漏洞逐漸擴大，成為法治發(fā)展進程中不得不面對的問題，同時實踐中新型案例的出現(xiàn)也在警示著學(xué)界和實務(wù)界，目前法治與中國特色社會主義的發(fā)展不能夠協(xié)調(diào)一致。因此，讓法治成為中國特色社會主義發(fā)展的新的推動力是當前急需解決的問題。

二、新的歷史起點上，我國在法治建設(shè)上存在的問題

法治建設(shè)的進程不是一蹴而就的。在法治建設(shè)進程中，有的法律條文過于僵化、過于形而上學(xué)，不能全面反映客觀規(guī)律和人民意愿，針對性、可操作性不強，立法工作中部門化傾向、爭權(quán)諉責(zé)現(xiàn)象比較突出;有法不依、違法不究、執(zhí)法不嚴等一些問題仍然存在。〔2〕筆者將從中國特色社會主義建設(shè)的實際出發(fā)，結(jié)合七十年來中國法治建設(shè)的經(jīng)驗分析立法、執(zhí)法和司法中的問題，為推進中國法治建設(shè)提供可行建議。

（一）立法層面：法律規(guī)范體系冗雜，各部門法之間缺乏銜接和互動

中國特色社會主義法律體系的形成代表著中國的法治建設(shè)取得了歷史性成就，但雜亂的各部門法，法律、法規(guī)、規(guī)章之間缺乏必要的銜接和互動，有些甚至是互相矛盾的規(guī)定出現(xiàn)在不同的法律法規(guī)中。如《物權(quán)法》中關(guān)于國家所有權(quán)的規(guī)定，只是《憲法》中國家所有權(quán)的簡單重復(fù)，并未構(gòu)成《憲法》上國家所有權(quán)的制度具化，這一點從自然資源分出物的自由原始取得的相關(guān)規(guī)定中可以體現(xiàn)。此外，對于中國特色社會主義建設(shè)步入新的歷史起點對中國法治提出的新要求，我國的法律規(guī)范又凸顯出不足，對于股東出資義務(wù)加速到期、離婚冷靜期等需要詳細進行規(guī)定的制度，在整個的法律體系中卻只有幾個法律條文進行規(guī)定，給制度的具體適用帶來了極大的不便，難以發(fā)揮法律維護社會秩序的作用。

完善的法律體系中各部門法之間不是相互獨立的，而是相互補充相互影響的。盡管中國特色社會主義進入新的歷史時期后，一系列適應(yīng)社會發(fā)展的部門法的頒布和修改在一定程度上促進了中國特色社會主義的建設(shè)，但我們也應(yīng)看到，各部門法之間的互動還存在一些問題。筆者認為，要真正做到各部門法之間的交流互動還需要一定時間，各部門法的學(xué)者要摒棄“法律位階”的思想，從促進中國法治發(fā)展的角度出發(fā)，認真對話尋求各部門法之間的互動。

（二）執(zhí)法層面：執(zhí)法隊伍龐雜，執(zhí)法重心集中在非基層

“天下之事，不難于立法，而難于法，而難于法之必行。”法律的實施主要通過執(zhí)法來體現(xiàn)，而行政執(zhí)法和刑事執(zhí)法都是法律實施的重要方式。十九大以來，習(xí)近平總書記在各種重要場合強調(diào)嚴格執(zhí)法的思想，“依法治國是我國憲法確定的治理國家的基本方略，而能不能做到依法治國，關(guān)鍵在于黨能不能依法執(zhí)政，各級政府能不能依法行政。”〔3〕由此可以看出，執(zhí)法隊伍的龐雜會導(dǎo)致執(zhí)法的混亂，如多重執(zhí)法、執(zhí)法不透明、暴力執(zhí)法等問題，執(zhí)法效率也會隨著執(zhí)法隊伍的擴大而降低。推進嚴格執(zhí)法，重點是解決執(zhí)法不規(guī)范、不嚴格、不透明以及不作為、亂作為等突出問題。〔4〕我國幅員遼闊，必須對執(zhí)法事務(wù)進行行區(qū)域劃分才能更好的進行執(zhí)法，而基層事務(wù)復(fù)雜瑣碎又與人民生活息息相關(guān)，因此執(zhí)法的重心也應(yīng)集中在基層。將執(zhí)法重心集中在與民生相關(guān)的基層事務(wù)不僅是全心全意為人民服務(wù)的宗旨的體現(xiàn)，也是全面推進依法治國堅持人民主體地位的原則的外在形式。《中共中央國務(wù)院關(guān)于深入推進城市執(zhí)法體制改革改進城市管理工作的指導(dǎo)意見》中也指出推進城市執(zhí)法體制改革需要按照屬地管理、權(quán)責(zé)一致的原則將執(zhí)法重心下移，逐步實現(xiàn)城市管理執(zhí)法工作全面覆蓋，由點及面，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸，推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。〔5〕

（三）司法層面：司法地方化、行政化明顯，司法人權(quán)保障有待完善

“一次不公的審判比多次不平的審判為禍尤烈，因為這些不平的舉動不過弄臟了水流，而不公的裁判則把水源敗壞了。”中國特色主義建設(shè)進入新時代后，司法體制的改革也迫在眉睫。當前我國司法體制中地方化、行政化趨勢明顯，司法機關(guān)及其工作人員在司法活動中常常受到地方機關(guān)或者地方利益團體的不當控制和干擾，導(dǎo)致司法機關(guān)及其工作人員在工作中處處掣肘，喪失法律賦予的獨立審判權(quán)。〔6〕司法是維護社會公平正義的最后一道防線，如果司法不能去地方化和去行政化，那么又如何滿足人民日益增長的公平正義的需求？

司法人權(quán)保障也是全面推進依法治國進程中司法層面的一個重要問題，在刑事案件中體現(xiàn)更為直接，但除了刑事案件外，民事和行政案件也應(yīng)當加強司法人權(quán)保障。〔7〕黨的十九大以來，一些加強司法人權(quán)保障的措施陸續(xù)出臺，有效地促進了我國司法體制的改革，但這還是不能滿足中國特色社會主義建設(shè)對于司法人權(quán)保障的要求，主要體現(xiàn)在司法實踐中非法取證現(xiàn)象的屢禁不止和司法救助行為單一、救助對象不明確等問題依然存在。我們不能否認中國司法體制改革取得的巨大成就，但也應(yīng)以問題為導(dǎo)向，完善司法人權(quán)保障制度，推動司法體制改革向著公平正義的方向前進。

三、新的歷史起點上，推動中國法治發(fā)展的幾點建議

全面推進依法治國，促進中國法治發(fā)展是實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢的重要組成部分，站在新的歷史起點上推動法治發(fā)展有利于穩(wěn)定社會秩序、全面深化改革，進而促進中國特色社會主義的建設(shè)。對于如何在新的歷史起點上推動法治發(fā)展，筆者有如下建議：

（一）堅持中國特色社會主義法治道路，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用

堅持中國特色社會主義法治道路，最根本的就是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。從黨帶領(lǐng)中國人民反抗侵略建立新中國，建設(shè)中國特色社會主義實現(xiàn)了從站起來到富起來再到強起來的歷史進程中，可以看出黨的領(lǐng)導(dǎo)是國家和社會進步的根本推動力，法治建設(shè)作為國家和社會發(fā)展的重要一步，自然離不開中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。讓黨的主張通過法定程序成為國家意志，讓黨組織推薦的人選成為國家政權(quán)機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員，通過國家政權(quán)機關(guān)實施黨對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)。〔8〕中國特色社會主義建設(shè)的實踐告訴我們，中國特色社會主義法治道路是符合客觀規(guī)律的，是推動中國法治建設(shè)必須遵循的道路。

法律是治國之重器，良法是善治之前提。全面推進依法治國的總目標之一就是形成完備的法律規(guī)范體系，要形成完備的法律規(guī)范體系，首先在立法時就要注重法的質(zhì)量而不是法的數(shù)量，警惕動輒立法觀念在推進法治過程中的阻礙作用。

立法的引領(lǐng)和推動作用的發(fā)揮還有賴于人民對于法律的理解和遵守，因此，必須做到立法為民，使每一項立法都成為人民擁護的好法律，對于現(xiàn)行法中不適應(yīng)中國特色社會主義建設(shè)的部分，遵循先修再廢的原則減輕立法機關(guān)的負擔(dān)。促進立法與中國特色社會主義法治道路相適應(yīng)，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，是新的歷史起點上推動中國法治發(fā)展的必由之路。

（二）合理配置執(zhí)法權(quán)限、適當下移執(zhí)法重心

我國的行政執(zhí)法體制改革，在諸多領(lǐng)域展開了有益嘗試，并取得了較好的成效。〔9〕綜合執(zhí)法模式提高了執(zhí)法效率，為人民的生產(chǎn)生活提供了法治保障。但應(yīng)注意的是，中央和地方以及地方之間的執(zhí)法權(quán)限劃分的不明確，導(dǎo)致了秩序混亂、全責(zé)脫節(jié)現(xiàn)象的發(fā)生。中央的執(zhí)法權(quán)限十分寬泛，使得中央執(zhí)法權(quán)與地方執(zhí)法權(quán)所規(guī)制的事項重疊，且中央執(zhí)法權(quán)主要管理涉及全國的重大事務(wù)，而地方事務(wù)又有其特殊性，因此，要適當限縮中央執(zhí)法權(quán)的范圍，對于地方執(zhí)法權(quán)可以獨立解決的事務(wù)要給予地方執(zhí)法機關(guān)一定的自由裁量權(quán)，合理配置中央和地方兩級執(zhí)法權(quán)限，劃定各部門執(zhí)法的邊界，精簡執(zhí)法隊伍，防止執(zhí)法權(quán)限的混亂。

基層事務(wù)復(fù)雜繁瑣，但在執(zhí)法過程中基層事務(wù)沒有得到足夠的重視，很容易出現(xiàn)“執(zhí)法空白”。執(zhí)法重心下移的首要障礙就是執(zhí)法權(quán)限的闕如，在我國執(zhí)法權(quán)由縣級以上行政主管部門行使，縣級以下的基層機關(guān)無執(zhí)法權(quán)限，所以執(zhí)法重心的下移首先要賦予縣級以下機關(guān)一定的執(zhí)法權(quán)，至于是以行政委托還是行政授權(quán)的方式進行賦權(quán)，還存在一定爭議。筆者認為，無論采取什么方式賦權(quán)，都要與中國特色社會主義建設(shè)的具體實踐相結(jié)合，自上而下開展執(zhí)法工作，以城市帶鄉(xiāng)鎮(zhèn)，形成全方位的執(zhí)法格局。執(zhí)法重心的下移必然涉及相關(guān)法律法規(guī)的修改，這就需要立法與執(zhí)法間的相互配合，在完善的法律規(guī)定的前提下穩(wěn)步推進執(zhí)法重心下移將是未來一段時間我國行政執(zhí)法體制改革的重點內(nèi)容。執(zhí)法重心的下移將使執(zhí)法部門更為關(guān)注民生，解決與民生息息相關(guān)的問題，促進政府職能轉(zhuǎn)變，加快建設(shè)法治政府，從而全面推進依法治國，在新的歷史起點上推動中國法治的發(fā)展。

（三）司法層面：深化司法體制改革，加強司法人權(quán)保障

法治的生命線是公正，司法公正對社會公正具有重要引導(dǎo)作用，司法不公對社會公正具有致命的破壞作用。〔10〕司法公正的實現(xiàn)依賴與司法體制改革的順利推進，司法體制改革在全面推進依法治國中居于重要地位。習(xí)近平總書記指出，深化司法體制改革，要緊緊牽住司法責(zé)任制這個牛鼻子，凡是進入法官、檢察官員額的，要在司法一線辦案，對案件質(zhì)量終身負責(zé)。〔11〕牽住司法責(zé)任制牛鼻子的同時，將中國實踐與司法規(guī)律相結(jié)合，通過統(tǒng)籌規(guī)劃、試點先行等方式逐步推進司法體制改革。司法體制改革的標準是讓人民在每一個案件中都感受到公平正義，因此要提升人民對司法的參與感，加大司法公開力度使人民對司法程序、裁判結(jié)果等設(shè)計切身利益的事項享有充分的知情權(quán)。對于侵害公民人身和財產(chǎn)權(quán)利的司法行為必須嚴懲不怠，并為權(quán)利受到侵害的公民提供救濟，樹立司法權(quán)威。

司法人權(quán)保障是人權(quán)保障的重要方面，司法公正是人權(quán)保障的堅強防線。但是，在司法體制改革的過程中，濫用權(quán)力和司法腐敗現(xiàn)象依然存在，以“聶樹斌案”和“呼格案“為代表的冤假錯案也有出現(xiàn)。這說明，我國的司法人權(quán)保障制度有待于進一步完善。加強司法人權(quán)保障要對非法取證、刑訊逼供等嚴重侵害人權(quán)的行為進行源頭預(yù)防，從立法到執(zhí)法再到司法都要嚴格遵守法定程序，尤其是在司法過程中，司法機關(guān)要認真審查證據(jù)，對非法證據(jù)進行排除，保障被告人的人權(quán)得到充分的尊重。加強對司法機關(guān)的監(jiān)督也是司法人權(quán)保障的重要途徑，將司法機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督和其他司法機關(guān)監(jiān)督、人大堅固、社會輿論監(jiān)督等外部監(jiān)督相結(jié)合，使司法權(quán)力的行使運行在陽光下。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕張文顯.中國法治建設(shè)站在了新的歷史起點上〔J〕.法制與社會發(fā)展，2014，（06）.

〔2〕中央政府門戶網(wǎng)站〔OL〕.2014-10-28.

〔3〕〔4〕習(xí)近平.加快建設(shè)社會主義法治國家

〔OL〕.求是網(wǎng)，2015-01-07.

〔5〕中央文件.中共中央國務(wù)院關(guān)于深入推進城市執(zhí)法體制改革改進城市管理工作的指導(dǎo)意見，中發(fā)〔2015〕37 號，2015-12-24.

〔6〕張文顯.全面深化司法體制改革〔N〕.法制日報，2015-06-24，（11）.

〔7〕高一飛，陳戀.習(xí)近平關(guān)于司法改革重要論述的理論體系〔J〕.廣東行政學(xué)院學(xué)報，2019，（06）.

〔8〕中共中央研究室.十九大以來重要文獻選編（上）〔M〕.北京：中央文獻出版社，2014.

〔9〕薛志遠.行政執(zhí)法體制改革面臨的重難點問題與完善建議〔J〕.法治社會，2017，（04）.

〔10〕中央政府門戶網(wǎng)站〔EB/OL〕.2014-10/28.

〔11〕習(xí)近平.以提高司法公信力為根本尺度，堅定不移深化司法體制改革〔N〕.檢察日報，2015-0 3 -26，（08）.

〔12〕張文顯.中國法治 40 年：歷程、軌跡和經(jīng)驗〔J〕.吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報，2018，（05）：66.

〔責(zé)任編輯：張 港〕