鄉村振興背景下村規民約的完善路徑

文婧 馬冰

摘 要：當前，“三農”工作已進入全面推進鄉村振興、加快農業農村現代化的新發展階段。作為一種內生治理資源，村規民約是國家法在鄉村社會的有益補充，在促進鄉村有效治理、維護農村和諧穩定、實現村民共同富裕等方面發揮著積極作用。從武漢市新洲區鳳凰鎮的具體實踐及有關研究情況來看，現行村規民約在制定實施等環節仍然存在著知情度與參與度不夠、針對性與操作性不強、約束力與執行力不佳等困境。新時代呼喚新精神、新規范，必須在堅持合法合規合實際的前提下，從明確主體地位、強化執行機制等方面進一步修訂完善村規民約，為鄉村振興提供不竭動力。

關鍵詞：鄉村振興;村規民約;修訂完善

村規民約植根于中國獨特的鄉土社會，是村民進行自我管理、自我服務、自我教育、自我監督的自治規范。作為國家法在鄉村社會的有益補充，村規民約是提升鄉村治理水平和文明程度的有效途徑，也是全面推進鄉村振興的重要保障。2004年起，中央一號文件多次提到“指導農村普遍制定或修訂村規民約”。2018年12月，民政部、中組部等七部門聯合出臺《關于做好村規民約和居民公約工作的指導意見》（以下簡稱《意見》）[1]，提出“到2020年全國所有村、社區普遍制定或修訂形成務實管用的村規民約、居民公約”。本文在對武漢市新洲區鳳凰鎮下轄19個村的黨員干部及普通村民進行深度訪談的基礎上，結合鳳凰鎮具體實踐，探討村規民約在推進鄉村振興過程中所發揮的積極作用，考察當前村規民約在制定、實施等環節面臨的現實困境，進而提出全面推進鄉村振興背景下進一步發揮村規民約作用的可行性建議。

一、村規民約在鄉村振興中發揮的積極作用

作為一種內生的治理資源，村規民約融合了家法族規、鄉風民俗、議事契約，在中國歷史上對鄉村社會管理起到了舉足輕重的作用。當前“三農”工作進入全面推進鄉村振興、加快農業農村現代化的新發展階段，村規民約所蘊含的治理資源和作用機理，對于構建自治、法治、德治“三治”融合的鄉村治理體系，調整鄉村社會關系，全面推進鄉村建設，仍具有不可替代的價值。

（一）以自治固本元，促進鄉村有效治理

全面推進鄉村振興，治理有效是基礎和保障。相較于其他治理手段，村規民約無疑成本更低，也更具有持久性。村規民約是從村民日常生活邏輯中生成的，其內容一般涵蓋婚姻家庭、公共事務、集體資產、民間糾紛、環境保護等鄉村生活的方方面面。按照程序規定，村規民約必須在大多數村民同意的基礎上設立。由于在制定過程中充分發揚了協商民主，村規民約更易獲得村民的普遍認同，吸引村民參與村莊治理，提高村民進行自我管理、自我服務、自我約束的主動性和積極性。鳳凰鎮在全國首批建制鎮示范試點的建設過程中，創設“最完備的村規民約”——《村民自治章程》，通過戶代表形式創新會議議事機制，通過組建村民理事會和戶輪值形式創新公共事務管理機制，最大限度反映村民多樣化的利益訴求，調動起村民參與村莊事務的熱情。村民才是鄉村社會治理的主體，鄉村的全面振興離不開村民主體意識的覺醒和他們的共建共治。村規民約不僅是村民自治的衍生物，也是村民自治有效的一種實現形式。[2]通過依法制定規范化、民主化的村規民約，完善農村自治機制，可以有力促進基層群眾自治、提升鄉村治理效能。

（二）以法治強保障，維護農村和諧穩定

隨著“三農”工作重心的歷史性轉移，鄉村建設和農村改革也進入“深水區”。不論是土地制度和經營方式的轉變，還是文化生活形態的重構，都不可避免會給鄉村社會造成巨大沖擊，引發新的矛盾沖突。而村規民約建立在更廣泛的心理認同和更民主的整合機制之上，兼具契約精神和現代法治精神，更能有效調解各方利益關系、化解村民糾紛。在制定村規民約過程中，鳳凰鎮黨委、鎮政府聘請專業律師團隊全程開展法律服務，將農村各項事務納入法治化軌道，通過制定流動人口管理、停車秩序、公共用地、環境衛生等專項村規民約，破解各類農村治理難題，為矛盾糾紛解決設計出口。在全面推進鄉村振興背景下，村規民約與國家的戰略規劃日益接軌，納入了法律、政策的許多內容，將村域“個性”與國家“共性”、村民的個體訴求與村域整體發展利益融合在一起[3]，從鄉情的角度有力彌補了法律、法規細節方面的不足，使農村一些突發問題得到及時解決。依據法律、政策及基本倫理規范制定的村規民約實際上是國家法律在村域事務中的有效延伸，在提高農村群眾法治觀念、促進基層社會和諧穩定等方面發揮著不可替代的作用，為鄉村振興提供了固根本、穩預期、利長遠的法治保障。

（三）以德治潤民心，實現村民共同富裕

習近平總書記強調，提倡文明的健康的生活方式是脫貧致富的必要條件。雖然我國脫貧攻堅工作已取得全面勝利，農村精神文明建設也日益煥發出新氣象，但在部分農村地區仍然存在炫富攀比、大操大辦、好吃懶做、酗酒賭博等陳規陋習，這些可能導致產生返貧現象，成為鄉村振興過程中不容忽視的阻礙因素。倫理道德自古就是村規民約的重要內容，它以溫和委婉的方式教化村民，發揮著春風化雨般的德治功能。[4]鳳凰鎮以村規民約的形式制定紅白事辦理標準，探索外出務工人員互助及養老服務新模式，有力倡導了文明新風。在全面實施鄉村振興戰略的今天，充分挖掘和利用村規民約所蘊含的傳統道德文化資源，將其與社會主義核心價值觀相融合，通過弘揚勤勞節儉、尊老愛幼、誠實守信等美好品德，能夠有效引導廣大農民群眾克服陳舊思維，激活農村發展內生動力，為鄉村振興提供強大精神支撐。

二、現行村規民約存在的主要問題

根據《中國人權法治化保障的新進展》白皮書，盡管早在2016年全國已有約98%的村莊制定了村規民約或村民自治章程[5]，民政部也于2018年對此專門下發了指導意見，但從鳳凰鎮的具體實踐及相關研究情況來看，現存村規民約在制定實施過程中仍存在一些問題，并在一定程度上影響了其積極作用的發揮。

（一）從制定過程看，知情度與參與度不夠

依照《村民委員會組織法》，村規民約的制定與修改必須經由村民會議討論決定。[3]但是，由于當前農村“空心化”問題嚴重，青壯年人口大多外出務工，導致村民會議很難達到法定的參會人數標準。在鎮政府和村“兩委”主導下，許多村莊在制定村規民約的實際過程中，選擇繞過村民會議開會難的問題，僅僅經過村民代表大會討論交流，或者直接照抄照搬上級“模板”，并沒有充分發動村民參與。劉偉安、房建恩等對河北省87個村莊的調研發現，有87.36%的村民表示“僅了解一點或完全不了解”所屬村莊的村規民約，73.56%的村民沒有向村委會提過意見。[6]

（二）從具體內容看，針對性與操作性不強

村民參與的缺位，造成部分村規民約脫離實際，沒有吸收各村傳統習慣法的內容，也沒有結合各村具體情況制定可操作性較強的細則，很大程度上成為對《憲法》等國家法律的簡單羅列或歸納匯總。從鳳凰鎮下轄19個村的情況來看，盡管各村村規民約體現出了村域特色，但仍以準公文形式撰寫，條款繁多冗長，對于文化程度不高的村民來說，記憶難度較大。加之修訂程序的復雜煩瑣，一些村莊的村規民約并沒有得到及時更新和完善，有些內容顯得陳舊過時。

（三）從實施效果看，約束力與執行力不佳

文本的空泛化、模式化，使得原本應該具有風俗傳承功能且富有號召力的村規民約在很多情況下淪為一紙“倡議書”，在實踐中無法對村民產生實際影響，更無法收到約束效果。《村民委員會組織法》雖然規定了村規民約的制定主體和程序，但并未明確指出村規民約的執行主體。有些村規民約在制定或修訂完成后便被“束之高閣”，沒有具體機構負責跟蹤監督其實施情況，成為一種用來應付上級檢查或考核的“擺設”。作為基于村民共同意愿的地方規則，村規民約的制定要報鄉、鎮人民政府備案，這為村規民約發揮效用提供了法律依據。但是，在村規民約的實際制定與實施過程中，因遵從地方習俗做法而背離國家法律法規的情況仍然時有發生。特別是當村規民約中的責罰方式觸及村民法定權益時，甚至會引發上訪等社會事件。

三、修訂完善村規民約的具體路徑

村規民約是一種“倫理教化”，更是一種“法治規范”，在鄉村振興戰略中有著不可替代的積極作用。新時代呼喚新精神、新規范，新的歷史條件下更要堅持問題意識和問題導向，不斷修訂和完善村規民約，為鄉村振興提供不竭動力和創造力。

（一）加強引領創新，堅持合法合規合實際

把完善村規民約作為推進脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接的重要手段，對于當前鄉村社會面對的共性問題以及本村范圍內的公共事務，以村“兩委”換屆為契機，及時通過民主協商的方式納入村規民約內容。村“兩委”在主持修訂村規民約過程中，應嚴格按照“征集民意、擬訂草案、提請審核、審議表決、備案公布”等程序，在遵守憲法、法律、法規的前提下，充分考慮村域特色和群眾基礎，整理出便于操作的實施細則，并精心濃縮和逐條提煉相關條款，確保村規民約的修訂過程和具體內容既合法合規又合村情民意。必須進一步健全備案審查制度，落實事前、事后雙重審查程序，即村規民約修訂前應由鄉鎮黨委政府、法律顧問、村民代表等進行事前審查，修訂后第一時間報請鄉鎮司法所進行事后審查，增強村規民約的規范性和權威性。同時，充分利用紅色陣地資源，依托廣播、標語、布告欄、宣傳畫、微信群等多種形式的宣傳載體，提高村規民約修訂工作的知曉率。

（二）明確主體地位，發揮基層群眾組織作用

鄉村全面振興離不開村民主體作用的發揮，村民集體始終是修訂和踐行村規民約的主體。必須嚴格遵循民主程序，創新會議議事機制，從村民最關心、最直接、最現實的利益問題出發，借助QQ、微信、公告、入戶等方式廣泛征求村民意見，努力破解村民會議難以召集的困境。必須注重發揮新鄉賢組織在地緣、血緣、人緣等方面的積極作用，創新村民參與公共事務的管理機制。以本地德高望重、公道正派、熱心服務群眾的老黨員、退休教師、退伍軍人、致富能人、村民代表等為骨干，組建多種形式的村民理事會，協助村“兩委”開展村規民約的修訂完善工作，并負責日常監督村規民約的落實情況，拓寬村民表達利益訴求、進行自我管理和自我服務的平臺，增強村民積極投身鄉村振興的主人翁意識。

（三）強化執行機制，完善獎勵懲罰辦法

除了村民的積極參與和自覺踐行，村規民約的有效實施還需要建立起合理的激勵與約束機制。必須制定精細化的考核辦法和懲戒獎勵措施，盡量設立具體、可操作的參照標準，通過常態化開展模范村民、文明家庭評選等活動，選樹正面典型，進一步激活鄉村道德力量，涵養崇德向善、守望相助的社會風尚。必須加強對村規民約執行情況的監督和檢查，明確與獎懲機制相配套的責任機構，強化村民代表大會的監督職能，成立村民理事會及其他村民執約小組，積極探索匿名星級評比、積分制等群眾監督模式，對于履約較好的村民給予物質補貼或榮譽獎勵，對于嚴重違約的村民給予村廣播通報、暫緩享受相關優惠政策等處罰，形成相互監督、共同守約的良好氛圍，凝聚鄉村振興合力。

參考文獻：

[1]民政部、中組部、全國婦聯等7部門聯合出臺《關于做好村規民約和居民公約工作的指導意見》[J].中國民政，2019（1）：29.

[2]趙銀紅，閆萍.村規民約研究熱點及未來展望[J].石家莊學院學報，2021（2）：110-116.

[3]周特濤.村規民約的當代形態及其鄉村治理功能[J].湖南農業大學學報（社會科學版），2017（1）：49-55.

[4]高艷芳，黃永林.論村規民約的德治功能及其當代價值——以建立“三治結合”的鄉村治理體系為視角[J].社會主義研究，2019（2）：102-109.

[5]中國人權法治化保障的新進展[N].人民日報，2017-12-16（6）.

[6]劉偉安，房建恩.鄉村振興背景下村規民約的功能檢視、現實困境及應然走向[J].山西農業大學學報（社會科學版），2021（1）：41-46.

（作者文婧，中共武漢市委黨校、武漢市行政學院理論中心講師，歷史學博士，研究方向：中外社會建設與治理比較研究;作者馬冰，青島大學政治與公共管理學院社會學系講師，歷史學博士，研究方向：社會政策與社會服務）