生態修復如何“蝶變”

畢竟悅：國家能源集團研究院戰略研究員、高級經濟師，法學與管理學交叉學科博士，中國互聯網協會青年專家。

在碳達峰、碳中和背景下，中國能源結構正面臨“大洗牌”，其背后是一場深刻的區域、城市革命。無論是資源枯竭型地區還是資源富裕型地區，當前都面臨著轉型壓力。

9月14日，國務院對國家發展改革委、財政部、自然資源部編寫的《推進資源型地區高質量發展“十四五”實施方案》作出批復。其中指出，國家發展改革委要會同財政部、自然資源部等部門，強化工作協同，做好統籌協調，加強跟蹤分析和督促指導，完善動態監測和評估機制，確保本方案提出的目標任務如期完成，推動資源型地區加快轉型升級、持續健康發展，重大問題及時向黨中央、國務院報告。

由此可見，資源型地區加快轉型升級是破解中國發展瓶頸、推動整個社會高質量發展的重要一環。

轉型之路，不能“等、靠、要”

一般來說，產業轉型包括三種模式：一是替代型，即完全舍棄傳統產業，實現徹底轉型;二是延伸型，即通過深化原有產業模式，實現縱深一體化或產業集群化發展轉型;三是混合型，即兼顧原有產業與培育新產業的混合型發展轉型。資源型地區轉型，不能“等、靠，要”，依賴財政補貼，要依靠自身特色謀求轉型之路。

隨著資源的開發利用，資源型地區大多會走向資源枯竭。當累計采出儲量已達到可采儲量70%以上，這些地區就被稱為資源枯竭型地區。2008年、2009年、2012年，中國分三批確定了69個資源枯竭型城市（縣、區），其中煤炭城市37座、有色金屬城市14座、黑色冶金城市6座、石油城市3座、其他城市9座，涉及人口1.54億。資源枯竭型地區的未來不僅關乎一座城市的命運，也關系到中國城市的發展生態，攸關整個社會高質量發展的成色。

對于資源衰退型地區，要實現轉型發展，核心是大力發展接續替代產業，同時解決一些最突出的歷史遺留問題。在資源型地區開采高峰時期，很難具備發展其他產業的動力，慢慢形成了產業結構單一、發展過于依賴資源型產業、難以抗擊波動風險的隱患。到了資源開采后期，社保虧欠、失業人員比重過大、設施老舊不堪等諸多矛盾凸顯出來。此時，讓經濟支柱已開始崩塌、財力入不敷出的地區再去考慮轉型問題，難度很大。另外，還有很多發展意識、發展慣性的問題難以扭轉。因此，資源型地區轉型關鍵在于依靠現有基礎和科技創新培育壯大替代產業。

資源富裕型地區作為中國資源能源供應地，其現實地位難以改變，此類地區仍是中國經濟社會發展不可或缺的力量。在發展過程中，資源富裕型地區并不一定要擺脫資源型經濟，需要創造性地構建適合自己的轉型道路，避免未來資源枯竭造成發展波動，以實現可持續發展，未來可轉型成為資源型產業的技術提供者。

目前，一些資源型地區已依托各自特色優勢探索出了轉型路徑。隨著產業結構升級，轉型將有更廣袤的外延空間。例如，中國“鋅都”廣東韶關主動融入粵港澳大灣區，在交通、產業、科技、金融、民生等方面開展深入合作;山東棗莊傾力打造“互聯網小鎮”，積極布局電子商務、大數據、產學研轉化等產業;廣西“煤都”合山立足工業研學，通過整修礦山、礦井、老火車站、鐵軌等遺跡，努力打造獨樹一幟的“一城一軌一園”特色工業旅游品牌。由此可見，一些地區已成功轉身，另一些地區仍在努力探路。

變廢為寶，轉型路上一個“絕招”

隨著工業化進程加快，中國遺留了一批資源枯竭型城市。根據國務院印發的《全國資源型城市可持續發展規劃》（ 2013-2020年），目前全國共有資源型城市262個，其中69個城市（縣、區）被先后確定為資源枯竭型城市。同時.中央財政給予這69個城市轉移支付資金支持。由于早期大量開采，資源枯竭型城市留下了許多“歷史的傷疤”，環境污染、過度開發、貧富差距、經濟嚴重衰退等問題顯著。

面對“轉型”這道終極課題，各地資源型城市給出了不同的解題思路。然而，受制于資源、環境、制度、技術乃至人才等多方面因素，轉型困難重重。20年來，轉型效果如何，有哪些經驗和教訓，未來的出路在哪里等，仍然是中國資源型地區在命運十字路口需要直面的拷問。

以山西省大同市為例，其一直是中國重要煤炭能源基地，建國以來累計為國家貢獻優質動力煤30多億噸和超過3000億千瓦時電能，對全國經濟建設作出了重大貢獻。但是，依靠能源發展經濟的同時也付出了沉重代價，大同市形成了“一煤獨大”的產業結構和1687平方公里的采煤沉陷區。

“滴翠流霞，川原欲媚。坡草茂盛，群羊點綴……挹其芳瀾，郁蔥可冷。”《云中郡治》記載了歷史上大同市的秀麗風景。但隨著長時期、大規模的煤炭開采，一提及大同市便會讓人聯想到“黑色能源”、空氣污染。近年來，大同市致力于產業結構調整，探索資源枯竭型城市未來發展之路，積極發展尋找新動力支撐，其甩掉“昔日煤都”的努力有目共睹。

早在2015年，“大同市太陽能資源十分豐富，發展光伏產業具有獨特優勢”得到廣泛認可。經過深入調研和反復論證后，山西省決定在大同市設立采煤沉陷區國家先進技術光伏示范基地，建成光伏新技術示范地、領跑技術實踐地和先進技術聚集地，有效解決了土地資源利用、搬遷農民生活和能源結構調整問題。

土地利用是制約光伏項目落地的一大難題。針對大同采煤沉陷區地表植被條件較差，主要為小型灌木林地和移林地的實際情況，大同市設計了“林光互補一體化”方案。同時，對用地政策進行認真研究，用足用好政策紅利。

實施“林光互補”具有明顯好處：一是解決了規模化開發建設光伏項目用地難題;二是促進了采煤沉陷區環境綜合治理;三是生態效益顯著;四是采煤沉陷區“借光”重生，不用政府進行生態修復投入，樹木成活率、養護等均由電站投資企業負責。

作為中國首個百萬千瓦級光伏“領跑者”基地，大同基地各項目所采用的光伏組件全部達到領跑者參數要求。大同還建成了國家級信息技術創新中心，全面打造與國家新能源信息互聯互通的大數據監測、統計和分析平臺，加強基地項目管理，為領跑者項目提供全方位的信息支撐。

實踐證明，利用廢棄礦井建設可再生能源項目，不僅有效利用了沉陷區土地，廢棄礦井周邊已不用的變電站、輸電管網等也被有效利用。“廢棄礦井，變廢為寶”，發展替代產業，成為資源型地區轉型的一條絕佳路徑。

騰籠換鳥，“包袱”變成財富

20世紀90年代初，福建安溪石材加工業開始發展。2007年，安溪全縣已有各類石材開采加工企業700多家.完成工業總產值28.72億元。2008年，全縣規模以上石板材加工企業完成工業總產值12.23億元，占全縣工業總產值3.39%。經過20年的發展，石材加工業已成為安溪支柱產業之一，從業人員兩萬多人。

雖然石材業為全縣經濟發展作出巨大貢獻，但礦山開采造成了嚴重的污染——花崗巖礦采坑和廢棄礦山面積大、荒料石碴多、遺留采礦坑多……更為揪心的是，安溪距離泉州、廈門只有1個小時車程，本應是一方投資熱土，卻因惡劣生態環境，導致許多優質企業不愿來、不敢來。

在資源尚未枯竭情況下，安溪主動“求變”。2009年，安溪決定分階段、分批關停石材企業。到201 1年，安溪在全省范圍內率先實現整個石材行業全面徹底退出。退出后，安溪共關閉石材采礦企業73家、石材加工企業637家，縣財政一年減少收入1.5億元（相當于當年財政總收入的十分之一）。然而，正是安溪當時率先在全省實施石材業退出，為安溪發展贏得寶貴空間，通過騰籠換鳥、筑巢引鳳，引進了一大批高新企業。

安溪采取三種模式修復礦山，即變礦山跡地為耕地（或茶園）、農業綜合體和生態景觀。如利用礦山跡地開墾茶園1450多畝;引進建設休閑農莊項目;建設獅子寨東片區休閑公園、鐵峰山半天飛、風空口觀景涼亭、龍門鎮美頂村村民休閑廣場等一批景觀景點。

通過生態治理，安溪直接增加建設用地3386畝、耕地4218畝，環保“包袱”變成財富。在此基礎上，安溪積極培育新興產業。循著信息技術、現代物流、智能制造的開發定位，按照“石材退出、恢復生態，山上復綠、山下建廠”思路，相繼成功引進一批好項目。如安溪歷史名山鐵峰山主峰下的弘橋智谷（泉州）電商產業園，曾是一片石材加工區，如今這里變成福建省規模最大、配套最齊全的電子商務產業園區。該電商產業園的負責人林志強，原來曾經營石材加工。從石材業退出后，他看準電子商務發展商機，通過投資轉型成功。

隨著中國國際信息技術福建產業園、海峽兩岸金融研究中心、天湖生態旅游休閑中心、連捷溫泉世界等一批大項目的落戶，安溪實現了從吃“石頭飯”到賺“綠色錢”的轉變，拓展了經濟發展空間，加快了產業向中高端邁進。點綠成金，定位“強相關” “強特色”

筆者認為，在推動資源型地區轉型中，各地政府不妨以企業經營的視角規劃產業。具體來說，考慮以下三點：

首先，找準定位。挖掘地方難以被替代或復制的優勢，以及與本地“強相關”、而非“放之四海皆準”的機遇，并將這些獨特優勢和機遇組合并聯，提煉出具備本地“強特色”的定位。

其次，以戰略投資的邏輯配置財政。在厘清了經濟發展方向、目標和內容后，產業政策需要具備操作性強的“抓手”和發力點。可以說，任何政策都有“機會成本”，有限的財政資金如果分散在眾多部門和項目中，不但造成和戰略定位脫節，更難以實現成功轉型升級。對此，政府可借鑒戰略投資理念，市場化、專業化、高績效地配置財政資金。但是，這并不意味著與提供公共服務相矛盾，而是在眾多公共服務和財政出資的各類項目中，體系化地“呼應”戰略定位。

在清晰產業定位指引下，資源型地區轉型可采用“賦能平臺+政府引導基金”模式，實現體制內外并肩、招商引商并重、創新孵化并舉、線上線下并行的效果。當然，這需要一整套適合當地情況的運行機制與盈利模式，并有賴于充分發揮政府資源調配能力、頭部企業與科研機構的技術攻堅能力以及頭部企業的行業與市場資源。

第三，以產品營銷理念塑造品牌。在規劃和賦能準備充足的情況下，招商自然“水到渠成”。政府可借鑒產品營銷理念，塑造城市品牌。

（責編

王茜 美編

劉曉瑩）