碳達峰頂層設計出爐

陳興

近期，《關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰、碳中和工作的意見》（下稱“《意見》”）和《2030年前碳達峰行動方案》（下稱“《方案》”）兩份關于碳達峰、碳中和工作重要的政策文件相繼印發。

實現碳達峰、碳中和，是中央作出的重大戰略決策，這一工作將在“1+N”政策體系的統一部署下展開。而兩份文件的正式印發，意味著碳達峰、碳中和“1+N”政策體系的頂層設計出爐，其作為政策體系的“1”將發揮出統領作用。

后續作為“N”的包括能源、工業、交通運輸、城鄉建設等分領域分行業碳達峰實施方案以及科技支撐等一系列保障方案也將陸續出臺，共同構成碳達峰、碳中和工作的“四梁八柱”。此外，兩份文件均有強調，碳達峰、碳中和工作要在全國一盤棋的統籌原則下進行推進。

目標明確，重點突破

2021年以來，國內大宗商品價格的上漲和缺煤導致的局部地區電荒，一定程度上與碳達峰、碳中和工作的推進存在著聯系，7月底的政治局會議已經指出，要糾正運動式“減碳”。《意見》和《方案》兩份文件呼應了中央的這一政策思路，在工作原則中均有明確，要堅持先立后破，樹立“保障國家能源安全和經濟發展”的底線思維，穩妥有序推進碳中和碳達峰工作，在安全的基礎上實現減碳目標，特別是注意防范由于能源低碳轉型帶來的各類風險。由此可見，雖然減碳工作對于經濟的中長期影響依然持續，但是短期沖擊或將有所緩解。

《意見》和《方案》兩份文件對于碳達峰、碳中和的工作做出了明確的目標，整體上來說分為三個階段：

一是到2025年的“十四五”期間，要推動單位GDP能耗較2020年下降13.5%，單位GDP二氧化碳排放比2020年下降18%，非化石能源消費比重達到20%左右;森林覆蓋率達到24.1%，森林蓄積量達到180億立方米，和“十四五”規劃的目標保持一致。

二是到2030年的“十五五”期間，要實現單位GDP二氧化碳排放比2005年下降65%以上，非化石能源消費比重達到25%左右，風電、太陽能發電總裝機容量達到12億千瓦以上，森林覆蓋率達到25%左右，森林蓄積量達到190億立方米，和主席在氣候峰會上的表態一致，屆時將實現碳達峰。

三是到2060年，推動非化石能源消費比重達到80%以上，屆時將實現碳中和，這一遠景目標意味著能源來源結構轉換速度在近景目標實現后預計將有明顯加快。另外，在目標約束下，碳達峰、碳中和工作的原則之一是牢牢抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，以重點領域突破來帶動整體推進。

十大任務，政策支持

《方案》提出“碳達峰十大行動”的重點任務，聚焦在能源、工業、城鄉建設、交運等幾大重點領域，分別包括能源綠色低碳轉型行動、節能降碳增效行動、工業領域碳達峰行動、城鄉建設碳達峰行動、交通運輸綠色低碳行動、循環經濟助力降碳行動、綠色低碳科技創新行動、碳匯能力鞏固提升行動、綠色低碳全民行動、各地區梯次有序碳達峰行動。

而《意見》表明，將為碳達峰、碳中和工作提供完善的投融資支持：一是發揮政府投資引導作用，來支持社會資本的廣泛參與;二是積極發展綠色金融，在信貸資源上進一步傾斜，特別是碳減排貨幣政策工具已經呼之欲出，支持商業銀行和開發性政策性金融機構為綠色低碳項目提供長期低成本資金;三是財稅價格政策的完善，綠色低碳產業和產品會得到進一步的稅收優惠。

強化雙控，結構分化

《意見》指出，能源消費強度和總量雙控會進一步強化，節能監察和執法力度或有增大，“對能耗強度下降目標完成形勢嚴峻的地區實行項目緩批限批、能耗等量或減量替代”。

對于傳統能源領域，一方面，要嚴格控制消費總量。如《方案》提到要加快煤炭減量步伐，嚴格控制新增煤電項目，“十四五”時期嚴格合理控制煤炭消費增長，“十五五”時期逐步減少，并且要保持石油消費處于合理區間;另一方面，要提升能源利用效率，如加快現役機組節能升級和靈活性改造、推動煤炭清潔利用等。

而對于新能源領域而言，無疑迎來了政策風口，特別是風電和太陽能發電領域。

2020年，風電和太陽能發電總裝機容量不足6億千瓦，而到2030年，《方案》提出風電、太陽能發電總裝機容量達到12億千瓦以上的目標，這意味著近十年時間裝機容量實現翻倍。與此同時，新能源裝機容量以及出力的提高也需要電力系統的改造相配合，特別是儲能系統的配置和電網安全保障水平的增強，這將帶動基礎設施領域相關投資的大幅擴張，對經濟增長存在一定的拉動作用。

對于工業領域而言，產業將會迎來明顯的結構分化。

一方面，針對高耗能高排放行業，產能和能效約束將有進一步收緊。《方案》提到，要“加快退出落后產能”，特別是鋼鐵（嚴禁新增產能、提高行業集中度）、有色（嚴控新增產能）、建材（嚴禁新增水泥熟料、平板玻璃產能）、石化（嚴控新增煉油和傳統煤化工生產能力）等重點行業。

另一方面，要加快發展戰略性新興產業，并將其同綠色低碳產業深度融合，如新一代信息技術、生物技術、新能源、新材料、高端裝備、新能源汽車、綠色環保以及航空航天、海洋裝備等行業。

對于城鄉建設領域而言，一是在城市更新上要落實綠色低碳的要求，比如推動城市組團式發展、控制新增建設用地的過快增長、建設海綿城市和推廣綠色低碳建材、綠色建造方式等;二是對于建筑用能結構設定了明確的目標，《方案》指出，到2025年，城鎮建筑可再生能源替代率要達到8%，新建公共機構建筑、新建廠房屋頂光伏覆蓋率力爭達到50%;三是鄉村振興要結合低碳轉型，《方案》中也特別提到了農村用能方式的問題，指出要持續推進農村地區清潔取暖，加強農村電網建設，提升農村用能電氣化水平，能源領域投資在農村區域可能會迎來較快增長。

交通運輸行業作為用能大戶，特別是對于傳統能源需求的依賴度較強，同樣成為碳達峰、碳中和工作所確立的重點行業之一。《方案》對于交通運輸領域，主要提出了三個方面的要求：

一是新能源運輸工具滲透率的提高，如《方案》提到要逐步降低傳統燃油汽車在新車產銷和汽車保有量中的占比，推動城市公共服務車輛電動化替代，“到2030年，當年新增新能源、清潔能源動力的交通工具比例達到40%左右”。

二是增強能源利用效率的流程改造，比如多式聯運的發展推廣。如《方案》指出，要大力發展以鐵路、水路為骨干的多式聯運，加快大宗貨物和中長距離貨物運輸“公轉鐵”、“公轉水”，要求“十四五”期間，集裝箱鐵水聯運量年均增長15%以上。

三是綠色基礎設施建設加碼。《方案》提到要有序推進充電樁、配套電網、加注（氣）站、加氫站等基礎設施建設，以便配合新能源運輸工具對于傳統能源運輸工具的替代。

有序降碳，倒逼轉型

碳達峰、碳中和工作在強調全國統籌的同時，鑒于地區間發展并不平衡，因而明確各地區在工作中要分類施策、因地制宜，梯次有序實現達峰。對于產業結構較輕、能源結構較優的地區，要力爭率先實現碳達峰，鼓勵主動作為;對于產業結構偏重、能源結構偏煤的地區和資源型地區，要結合地區實際，科學合理確定時間表、路線圖、施工圖，逐步實現碳排放增長與經濟增長脫鉤，力爭與全國同步達峰，但要避免“運動式”完成達峰目標。

對于中國經濟發展而言，碳達峰、碳中和工作雖然可能會帶來調整的短期陣痛，但中長期來看，有助于倒逼中國經濟實現順利轉型，產業結構也有望在此推動下向高級化邁進。從日本的轉型發展經驗來看，其就是在用能受到成本約束的倒逼之下，逐漸擺脫對于能源和燃料等資源的過度依賴，對產業結構進行了戰略性調整，推行“技術立國”，著力發展知識和技術密集型行業，才能夠最終步入發達經濟體的行列。

不過，我們確實需要關注碳達峰、碳中和工作推進所帶來的成本抬升。過去粗放式的增長模式使得能源消耗給社會帶來了“負外部性”，而碳達峰、碳中和工作在中國的推進意味著企業需要自己承擔能源消耗所帶來的成本。

根據中國碳市場的交易情況來看，目前中國碳排放配額成交價在40-50元/噸左右，而作為對比，歐盟排放配額的結算價在50-60歐元/噸，遠超中國碳價水平。預計在碳達峰、碳中和工作的持續推進下，能源價格和用能成本恐怕會有系統性的上升，由此引發的價格調整值得關注。