“多測合一”背景下的房產測繪成果備案管理

袁寶華 汪德生

摘要：隨著政府不斷深化“放管服”改革和優化營商環境工作的開展，全面開展工程建設項目審批制度改革已成為各級政府和部門的共識。國土資源部、住建部及省市相應的主管部門就行政審批時涉及的測繪服務領域，不斷部署落實和推進“多測合一”工作，房產測繪已然是“多測合一”的組成部分，在此背景下，房產測繪成果備案管理工作也應加快調整步伐，適應新形勢、新要求。

關鍵詞：多測合一;房產測繪;備案管理

中圖分類號：F293 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2021）10-0061-64 收稿日期：2021-09-24

1 房產測繪成果備案設定依據

房產測繪成果是不動產測繪成果的重要組成部分，其成果一經不動產登記部門采用，將是建立不動產樓盤表和不動產電子登記簿的唯一依據，具有法律效力，同時也是不動產價格評估、財政稅收、房屋征收征用等方面的重要依據。

房產測繪成果備案管理是備案管理職能部門對房產測繪成果依法依規進行備案管理的過程。2017年7月1日起修訂實施的《中華人民共和國測繪法》第23條規定，城鄉建設領域的工程測量活動，與房屋產權、產籍相關的房屋面積的測量，應當執行由國務院住房城鄉建設主管部門、國務院測繪地理信息主管部門組織編制的測量技術規范。2001年5月1日起實施的《房產測繪管理辦法》（中華人民共和國建設部、中華人民共和國國家測繪局令〔2001〕第83號）第18條規定，用于房屋權屬登記等房產管理的房產測繪成果，房地產行政主管部門應當對施測單位的資格、測繪成果的適用性、界址點準確性、面積測算依據與方法等內容進行審核，審核后的房產測繪成果納入房產檔案統一管理。2001年6月1日起實施的《商品房銷售管理辦法》（建設部令

〔2001〕第88號）第34條規定，房地產開發企業應當在商品房交付使用前按項目委托具有房產測繪資格的單位實施測繪，測繪成果報房地產行政主管部門審核后用于房屋權屬登記。2015年9月29日《住房和城鄉建設部辦公廳關于印發〈房屋交易與產權管理工作導則〉的通知》（建辦房〔2015〕45號）在第7章房屋面積管理里對房產測繪成果備案管理及其一般程序做了規定。2020年3月26日《住房和城鄉建設部關于關于提升房屋網簽備案服務效能的意見》（建房規〔2020〕4號）在全面采集樓盤信息中規定，市、縣住房和城鄉建設部門應當加強房屋面積管理工作，落實房屋面積測量規范標準要求，為房地產開發企業等各類市場主體提供規范、便捷、高效的預（實）測繪成果審核服務。2013年12月6日發布的《中央編辦關于整合不動產登記職責的通知》（中央編辦發〔2013〕134號）和2015年7月10日《國土資源部、住房城鄉建設部關于做好不動產統一登記與房屋交易管理銜接的指導意見》（國土資發〔2015〕90號），就有關分工等事項做了規定，各省市有關部門也根據地方實際出臺了相應的文件進行職能分工和調整。

本文將上述法律法規中提及的審核、備案，在論述中統一為備案。因此，房產測繪成果備案管理是一項法定的工作，房產測繪成果備案管理部門應該也必須按照工作職能要求依法合規的開展此項工作。

2 房產測繪成果備案實務

2.1 房產測繪成果備案內容

根據上文所述的法律法規等規定，各地房產測繪成果備案管理部門不斷就規定中審核的各項內容進行探索、細化、規范、完善。主要包括房產測繪企業資質及從業人員資格，規劃、公安、人防等部門的房屋審批材料，房產測繪報告的主要內容、成果格式等。如江蘇省《房屋面積測算技術規程》（DB32/T 3695-2019）在7.2.10中就對此做了詳細的規定（以竣工測繪為例） ——房屋面積竣工測繪應提供以下資料：（1）房屋面積實測任務委托書;（2）建設工程規劃許可證;（3）國有土地使用證或不動產權證書;（4）規劃竣工測量報告及竣工圖（含電子文檔）;（5）公安部門門牌號證明;（6）其他相關證明材料等。上交成果應包含以下內容：（1）房屋面積預（實）測算任務委托書;（2）測繪說明;（3）房屋建筑面積（幢）匯總表;（4）戶（室）建筑面積匯總表;（5）房屋建筑面積（幢）計算明細;（6）房屋分丘平面圖（實測）;（7）房屋分層平面圖;（8）房屋（幢）共有建筑面積分攤說明（或協議認定表）等。為了更進一步規范房產測繪成果報告內容，在附錄B中又針對分層分戶圖、房屋面積計算報告、幢分攤協議說明書等內容，給出了實例供房產測繪企業和成果備案管理部門參照執行。

2.2 房產測繪成果備案的實務操作

房產測繪成果備案管理部門在不斷探索、細化、規范、完善備案管理的過程中，在實務操作中主要形成了形式備案和實質備案兩種備案管理模式。形式備案是指備案管理部門在備案過程中，對開發建設單位提供的、經有資質的測繪單位生產的房產測繪成果僅簡單查驗材料齊全，內容符合有關規定就直接予以通過的備案管理模式。實質備案是指備案管理部門在備案過程中，按照《房產測繪管理辦法》規定的4項內容，對房產測繪成果報告的內容，測算依據，分攤方法等參照房產測繪單位質檢部門做法逐條深入審查的備案管理模式。

實質備案模式產生的主要起因有以下幾點：（1）對房產測繪成果質量的擔憂。房產測繪單位大小不一，技術力量參差不齊，質量管理體系健全完善不同，導致在生產過程中容易出現不同程度的質量問題，這些質量問題會對房產測繪成果備案和使用產生不利影響;（2）房產測繪成果備案后使用引發的糾紛擔憂。備案管理部門完成備案后，房產測繪成果將用于不動產登記，一經采用，就具有法律效力。如果出現質量問題或重大錯誤，將會影響多個產權人，進而形成信訪糾紛等并造成較為惡劣的影響，會對備案管理部門工作造成被動;（3）市場放開帶來的公平公正的擔憂。一些房產測繪從業者基于種種因素，容易受到委托方等外在干擾，在生產過程中失去公平公正的立場，導致房產測繪成果出現偏差;（4）主管部門對下屬企業生存的擔憂。大多數進行房產測繪的企業是原來各業務主管部門成立的測繪企業，這些企業通常業務單一，市場競爭力弱，為了保證企業生存，各業務主管部門通常會采取一定措施來保證這些企業的生存和市場份額。雖然保護了這些企業，但是勢必會對其他房產測繪企業造成不公平，無法充分參與市場競爭;（5）其他方面的擔憂。鑒于當時各項制度不夠完善，《房產測量規范》不夠細化，加上各單位水平參差不齊，對規范的理解執行上存在不同程度的偏差，將導致在同一地區會對同一幢房屋有不同的分攤計算方法，形成結果差異，有失公允。

不可否認，房產測繪成果備案管理部門過去實質備案的做法有其存在的歷史意義，但是在“多測合一”背景下以及目前各方面的制度、規范不斷完善，特別是分攤計算規定的不斷細化對測繪單位自由裁量權進行了限制的技術環境下，應該改變傳統做法，解放思想，果決執行政府優化營商環境的規定，加大簡政放權，營造公平競爭的市場環境。應依據《中華人民共和國測繪法》《房產測繪管理辦法》等法律法規的規定，依法作為，加強房產測繪成果質量的監督管理，放棄過去測繪單位“質檢部門”的慣性思維，讓測繪單位真正對自己的測繪成果質量負責，實現測繪單位優勝劣汰。同時，根據備案管理職能，積極做好備案房產測繪成果的糾紛協調工作，改變過去一手包辦的做法，適應組織者、協調者的身份。

3 多測合一背景下的備案工作建議

隨著“多測合一”工作的不斷推進，房產測繪成果備案管理部門應當不斷解放思想，大膽創新，依法作為，積極推進、規范和完善房產測繪成果備案管理工作。

（1）制定和完善房產測繪成果備案管理部門的職責內容，明確實施形式備案并制定詳細的備案管理操作規定，明確備案管理過程中應審查的具體內容、注意事項等;（2）規范房產測繪成果備案所需的材料，詳細列出所備案管理過程中的各項材料，能夠通過部門共享獲取的，不再要求提供;（3）制定和完善房產測繪成果報告的備案標準。如房產測繪報告中應提供明確的圖文并茂分攤說明，以便于分攤查驗;須提供與規劃相符的材料說明，確保成果符合規劃要求;須提供符合房屋面積管理和不動產登記部門需要的其他成果內容以滿足管理部門工作的需要;（4）強化技術研究與指導，要加強新情況、新問題的研究，尤其是分攤計算未覆蓋的盲點或不夠明確的地方，要及時進行歸納研究，加以補充完善，從而規范各測繪單位做法，形成相對一致的測算規則;（5）大力采用信息化手段提高備案管理的服務效能，開發統一的房產測繪成果備案管理平臺或接入省市有關業務平臺，實現備案房產測繪單位管理、信用評價，房產測繪成果網上申報、網上預審、網上備案、后臺質檢自動化等，從而提高備案管理的服務效能。

作者簡介：袁寶華、汪德生，南通市房產交易中心。