貨幣憲法視閾下的央行數字貨幣權力與權利

劉明瑞

摘? ?要：貨幣憲法學是基于社會契約理論與人民主權原則，關注公民與國家之間財產配置結構問題的研究視角，央行數字貨幣領域的公私博弈毋庸置疑是數字經濟時代法學研究的重要任務。央行數字貨幣的性質及其法償性、新貨幣形態下公民的貨幣財產權、自由權的保障以及央行數字貨幣形態下的國家責任值得關注。作為一門交叉學科其研究方式多元，尤其是經濟學者和法學學者的研究路徑呈現明顯偏離。本文基于貨幣憲法學視角，從數字經濟時代的新貨幣形態——央行數字貨幣出發，通過梳理國內外研究現狀，討論央行數字貨幣的性質并論證其法償性。通過明晰央行數字貨幣下的公民貨幣財產權和自由權，闡述國家數字貨幣發行如何對待貨幣民主問題，最后結合域外實踐指出央行數字貨幣的國家責任和可供參考的央行數字貨幣憲法規則，以期能為央行數字貨幣的治理提供可行路徑。

關鍵詞：央行數字貨幣;貨幣憲法;公民權利;國家權力

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2021.10.003

中圖分類號：D912.28? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? 文章編號：1003-9031（2021）10-0028-09

一、引言

近年來，傳統現金貨幣體系面臨著數字貨幣的不斷沖擊，數字貨幣引領全球金融秩序深刻變革，在此背景下我國央行率先開展了央行數字貨幣研究和試驗發行。央行數字貨幣作為新的貨幣形態，其發行權涉及公權力與私權利之間的貨幣權劃分問題，換言之也涉及憲法意義上的權力配置問題，為我國經濟學界、法學界高度重視。不難發現，我國“貨幣憲法”的研究與貨幣形態創新直接相關。一方面，經濟學界結合實踐中私人數字貨幣的自發秩序失敗，從經濟學角度論證了數字貨幣發行權及其后續貨幣政策制定和貨幣工具傳導，但經濟學者不會也不能直接從憲法層面提出制度方案。另一方面，我國法學界通過國外經濟學界的“貨幣憲法”研究成果試圖與本土的憲法相結合來論述貨幣的公私權力（利），或者從經濟法視角論述數字貨幣法律性質與監管、治理。目前來看，國內對現行憲法中貨幣規則的梳理和研究較少，對新貨幣形態下對公民財產權與央行數字貨幣發行權的關系，央行數字貨幣法償性的合憲性與法理邏輯，央行數字貨幣的國家責任等領域的探討也不足。央行數字貨幣以國家信用作為背書，既直接關系國家金融安全，又關系公民權利保護，如何在國家和公民之間探索有中國特色的“貨幣憲法”規則成為必須厘清的問題。

二、關于貨幣憲法學的國內外研究現狀

（一）貨幣憲法學的國外研究現狀

國外經濟學界研究主要聚焦國家的貨幣發行權上，形成兩派意見。一是主張貨幣發行權與通脹治理法律化。這一派學者并沒有直接從憲法出發考慮貨幣發行權，但承認要對國家貨幣發行權進行約束或治理，尤其是針對各國央行通過通貨膨脹實質性轉移公民財富提出激烈批評，如立法對通貨膨脹進行管理，哈耶克等甚至主張“貨幣非國家化”理論。二是主張制定“貨幣憲法” （monetary constitution）或涉及貨幣的憲法條款。代表人物為布坎南，他認為貨幣憲法應當比一般的財政憲法更為嚴格，傳統貨幣規則并不能改變貨幣發行的性質，要實現對私主體權利的保護只能通過憲法途徑，以“憲法性質的征稅規則”限制政府對貨幣政策的自由裁量空間則為重要路徑之一。此外，瑞士憲法學家波恩霍爾茲主張通過憲法設計約束政府貨幣權力的機制，其思想深刻影響了我國的貨幣憲法學研究。

（二）貨幣憲法學的國內研究現狀

國內貨幣憲法學發展主要分為三個階段。2000年前后的引入時期：趙世義教授是國內貨幣憲法學研究的先行者，早在世紀之交，他就提出“經濟憲法學要研究國家貨幣發行、建立貨幣權及其憲法約束的理論”。2008年金融危機、歐債危機以后的發展時期：吳樂樂、苗連營、吳禮寧等學者通過與瑞士巴塞爾大學的合作，率先在國內開展貨幣憲法學的系統性研究，這一派學者的研究更側重憲法學;幾乎同一時期，上海財經大學的單飛躍、何自強等學者從布坎南的“貨幣憲法”出發，著重研究了貨幣與稅的關系，尤其強調國家應如何處理通貨膨脹、財產稅和貨幣關系。2016年數字貨幣興起以來的爭鳴時期：隨著比特幣等私人數字貨幣、Libra等穩定幣、央行數字貨幣等的出現，近年來的“貨幣憲法”呈現出經濟學界、法學界諸多學者爭鳴的態勢。尤其是對數字貨幣發行權、數字貨幣視角下公權力與私權利的關系、央行數字貨幣的法律性質與監管、治理等方面進行了豐富論述。

整體而言，學界對貨幣憲法學的研究集中在財產權、國家貨幣主權、貨幣發行權與分權等問題。在貨幣形態發生變化下，學者們普遍認為央行發行央行數字貨幣是適應時代發展，爭取國際金融話語權的重要途徑，但在央行數字貨幣時代如何在國家和公民之間探索有中國特色的“貨幣憲法”規則幾乎沒有涉及。

三、央行數字貨幣的性質與法償性論證

（一）央行數字貨幣的性質

討論新貨幣形態下的憲法意義上的權力配置問題，首先要明晰數字貨幣和央行數字貨幣的性質。目前，學界對數字貨幣（digital currency）尚無統一定義。David Chaum是早期數字貨幣理論提出者，早在1982年就指出數字貨幣具備匿名性、不可追蹤性等優良特點。數字貨幣廣泛進入公眾視角是2008年中本聰（Satoshi Nakamoto）提出比特幣的概念，即一種通過點對點技術實現的電子現金系統，可以讓交易雙方在第三方（如中央銀行）不知情的情況下直接轉賬。由于我國不承認私人數字貨幣的合法地位，這也否定了私人數字貨幣作為法幣的可能性。但我國央行數字貨幣的研究早在2014年就起步，并且進行了試點。

央行數字貨幣（Central Bank Digital Currency，簡稱 CBDC）作為中央銀行發行的數字貨幣，本身依然是貨幣。中國人民銀行發行的央行數字貨幣是基于人民銀行的信用發行的表示一定金額的加密數字串，央行數字貨幣實質上以國家信用為背書，無疑包括法幣的主權性、法償性等主要特征。央行數字貨幣作為紙幣的數字化形態，其貨幣性質屬于基礎貨幣M0，主要作為現金的替代用于商品交易與流通的層面，行使的是“支付手段”職能。央行數字貨幣能讓央行更精準地把握貨幣政策，一方面，原有數字金融頭部平臺和傳統金融機構，尤其是從事活期存貸款、貨幣基金等金融機構競爭將加劇，促使金融創新，推動利率市場化。另一方面，央行數字貨幣能降低央行貨幣政策時滯對服務實體經濟的負面影響，央行和國家有關機關能夠精準追蹤央行數字貨幣的服務部門，兼顧發展數字經濟和振興實體經濟。

（二）央行數字貨幣的法償性論證

在貨幣形態發生變化下，如何理解央行數字貨幣的法償性呢？人民幣的法償性直接表現為：以人民幣支付我國境內的一切公共和私人的債務，任何單位和個人不得拒收。但央行數字貨幣的法償性不僅涉及私法層面的“償付”效力，還直接面臨公法層面的“法定”性問題，即國家權力能否通過發行數字貨幣在財產領域對私人意思自治的干預，此種干預與傳統人民幣是否有同等正當性？本文認為需要明確三個方面。

一是貨幣法償性與貨幣形態無關。誠然，各國現有流通貨幣大多數是現金貨幣，但考察貨幣形態的演變不難發現形態與性質無關。金屬貨幣時期，鑄幣權天然為王權或政府掌握;而在信用貨幣時期，紙幣的出現沒有否定鑄幣的法償性，紙幣與鑄幣呈現出長期并行的發展態勢。同時，紙幣自身演化包括塑料紙幣的出現也只是材質、安全性的進步，而非貨幣本質發生變化。央行數字貨幣作為新的貨幣形態也不因其形態改變喪失法償性，在正式發行后，其作為法幣與現有紙幣同樣適用法償性，并且將和紙幣、鑄幣在相當長一段時間內共存。

二是央行數字貨幣法償性的法律位階。《中國人民銀行法》直接涉及中國人民銀行與國家權力機關的關系，其央行數字貨幣的發行及其法償性問題直接關系私主體的財產權;同時，《中國人民銀行法》作為金融法的一部分，其央行數字貨幣的發行、監管及治理也是金融法進行調控、監管、服務的統一體。本文認為直接跳過憲法和金融法，不討論央行數字貨幣發行權的憲法來源抑或金融法該如何梳理央行數字貨幣的問題，無益于問題的解決。在考慮金融領域涉及國家權力、公民權利的新興事物時，應當首先從憲法出發，考慮其合憲性和法理邏輯;其次具體到各部門法時也要堅持特殊法優于一般法，在《中國人民銀行法》等法律與《民法》規定不一致時，優先考慮中央銀行法等金融領域法的規定。

三是央行數字貨幣法償性的實踐可能。有學者從民法角度出發主張央行數字貨幣既難以成為物權的客體，也暫時難以具備傳統意義上的法償性。需要注意的是，央行數字貨幣對公法之債具有嚴格的法定償付效力，這是央行以國家信用進行的試點和測試。爭議點聚焦在私法之債，即雙方當事人未約定具體支付方式時，能否選擇央行數字貨幣？根據《中華人民共和國民法典》第五百一十四條規定“以支付金錢為內容的債，除法律另有規定或者當事人另有約定外，債權人可以請求債務人以實際履行地的法定貨幣履行”，可見民法在尊重貨幣法償性的同時，對平等主體的約定盡可能給予尊重。即使現階段央行數字貨幣沒有直接寫入《中國人民銀行法》，最低限度上，數字貨幣的法償性的實現仍可以通過相關主體的約定方式實現。

四、公民貨幣財產權與央行數字貨幣權利

（一）公民的貨幣財產權

早在啟蒙運動時盧梭就提出“我們手中的金錢是我們保持自由的一種工具”，盧梭論證的是金錢與自由的關系，也告誡人們不要做金錢的奴隸。黑格爾基于倫理生活對財產權與個人自由、人格進行討論，認為財產權對個人自由至關重要，通過財產，自由意志從內在、純粹主觀轉化為“實在意志”，使個人延伸和擴展人格具有可能。“人唯有在所有權中才是作為理性而存在的。”西美爾認為貨幣與個體自由密切相關，他主張貨幣義務是與最大程度的自由協調一致的形式。個人自由的實現就是在對包括貨幣在內的事物的占有中清楚地形成自我。貨幣既是個體自由的載體，也是人與人之間不涉個人的關系的載體。

經濟學家對財產權與貨幣發行權的關系討論頗豐。哈耶克從自發秩序和“兩種知識”出發，在堅守奧地利學派“貨幣中性”理論基礎上，主張政府一直在濫用貨幣壟斷權，損害了公民的財產權，應當建設通往自由市場的貨幣體系以更好地實現個人財產權保護。布坎南則立足貨幣發行權視角，在總結貨幣印制和征稅的歷史與現實基礎上，指出了通貨膨脹、財產稅和貨幣的關系，將獨立的財產權看作自由的保證，并進一步延展了“貨幣憲法”概念。

財產權作為基本權利為各國憲法普遍承認，2004年我國首次把保護公民私有財產權寫入憲法，即《憲法》第十三條：公民的合法的私有財產不受侵犯。法定貨幣以國家信用背書，具有法償性，表現為公民最重要的財產形式。在各種財產權中，尤其是市場經濟環境下，貨幣財產權無疑是最為重要的一種財產權。

（二）央行數字貨幣下的貨幣財產權

貨幣財產是財產首要、主要的存在形式，央行數字貨幣只改變了其形態，公民的央行數字貨幣財產權首先是憲法財產權在貨幣領域的體現，其次才是民法領域的持有人對中國人民銀行的數字形態的特殊債權。與其他貨幣形態一樣，央行數字貨幣發行權與公民的財產權之間天然存在潛在的利益沖突。

央行數字貨幣財產權同公民其他基本權利一樣，首先表現為公民對國家的消極權利。央行數字貨幣的推行可能致使貨幣乘數會波動變大。央行數字貨幣是否付息直接關系貨幣金融市場，與公民的財產盈虧直接相關。如果其不支付利息，對于本來就用于日常消費的與支付平臺綁定的銀行活期存款而言，其利息幾乎可忽略不計，此時央行數字貨幣因更加安全，對消費者吸引力更大，但貨幣基金對金融消費者仍有一定吸引力。如果其支付利息，活期存款、貨幣基金無疑受到嚴重沖擊。當國家公權試圖進入公民個人財產領域時，可以通過付息、稅收、交易費率、甚至無形的通脹等各種方式來操縱公民所持有的央行數字貨幣的價值，貨幣及其所表征的財產可能是最先被犧牲的一部分。當然，若其發行和治理充分尊重和保護公民財產權，考慮交易成本降低，通脹預期相對可預見性，可能增進公民的財富積累。

（三）央行數字貨幣下的公民自由權

貨幣的自由權和財產權很難做到真正意義上的嚴格區分，尤其是對央行數字貨幣財產權來說，也與占有、使用、收益、處分其央行數字貨幣財產的自由相連結，但央行數字貨幣下公民自由權在個人信息、隱私和貨幣使用選擇在也呈現自身特點。一方面，央行數字貨幣的試驗是社會主義市場經濟發展的內生需求，發行數字貨幣要兌現對市場的承諾，進一步夯實鞏固公民財產權和契約自由。貨幣形態變化推動公民的貨幣財產權發展的同時，也減少公民對頭部支付平臺的依賴，進而拓展了公民的自由空間。另一方面，央行數字貨幣比傳統貨幣具有更強身份屬性，其應用要求更高程度的個人信息權、隱私權等人權保護，否則公民有選擇現金進行交易的自由權利。在央行數字貨幣時代，貨幣交易數據信息的市場價值更高，處理好公民使用央行數字貨幣的信息數據權、隱私權的保護工作難度也更高。雖然公民選擇法幣的自由被一定程度上限制，但仍保有選擇不使用央行數字貨幣轉而使用現金的自由。

總之，要使公民的財產和自由得到最充分的發展，必然要求明確在央行數字貨幣背景下公權力對公民的應有責任，同時明確公權力借助新的貨幣形態對公民貨幣財產權的介入限度，而這些要求需要“憲法”性貨幣規則。

五、貨幣民主下的數字貨幣發行權和分權

（一）央行數字貨幣發行權現狀

在數字貨幣時代，數字貨幣發行權無疑是貨幣主權的核心，更是國家金融安全的基礎。主權貨幣與經濟調控、物價平穩等政府基本職能息息相關，發行央行數字貨幣既是央行主動創新構建更加便捷高效的金融基礎設施體系的結果，也是“百年未有之大變局”下的必然選擇路徑。從央行數字貨幣發行看，國際貨幣基金組織、巴塞爾委員會、金融穩定委員會、國際清算銀行等都發布了相關建議。根據國際貨幣基金組織發布的報告，在174個成員國中已有40個成員國允許發行數字貨幣①。根據國際清算銀行（BIS）對全球66個國家和地區的中央銀行調研結果顯示，截至2020年，約有80%的中央銀行正在進行央行數字貨幣的相關研究或實踐工作;近半數中央銀行同時聚焦于零售型和批發型CBDC;約有40%的中央銀行已經從概念研究階段進展到試驗階段;約10%的中央銀行（包括巴哈馬、巴西、加拿大、中國、厄瓜多爾、瑞典、烏拉圭等）開始了試點項目②。可見，中國人民銀行進行發行央行數字貨幣試點、測試，與世界央行數字貨幣發行潮流是一致的。

（二）國家數字貨幣發行權的法律依據

根據《中國人民銀行法》，我國的法定貨幣是人民幣。人民幣由中國人民銀行統一印制、發行。把“發行”限縮解釋為發行紙質貨幣或法定“第幾套”人民幣并不妥當，否則無法解釋中國人民銀行發行的扇形、菱形紀念幣也是法定貨幣，這里的“發行”應當理解為涵蓋多種形態的人民幣，包括數字人民幣。即使法理上發行法定數字人民幣具有充分依據，但法律的實際依據仍較缺乏，為此中國人民銀行就《中國人民銀行法（修訂草案征求意見稿）》（以下簡稱征求意見稿）公開征求意見。征求意見稿首次寫入人民幣數字形式，第十九條第二款明確表示人民幣包括實物形式和數字形式;第二十二條也明確了任何單位和個人不得制作、發售代幣票券和數字代幣，以代替人民幣在市場上流通。征求意見稿將央行可發行的人民幣形式其擴展到數字形態，將為數字人民幣發行提供法律依據。

（三）貨幣民主下的央行數字貨幣分權

數字貨幣領域的貨幣民主體現在私人數字貨幣與央行數字貨幣的關系上。目前來看，央行數字貨幣的發行是非有效市場下國家權力履行貨幣調控職能的最佳選擇。一方面，社會需要能夠普遍接受的數字貨幣，但另一方面，市場缺陷客觀存在。有效市場是經濟學家追求的理想境界，但實際上完全有效市場和理性人假設難以實現，非有效市場下，央行數字貨幣不會因此而貶值，但私主體發行的數字貨幣卻可能無法通過有效市場被遴選出來。與市場上的多種私人數字貨幣相比，央行數字貨幣的突出優勢在于“最后貸款人”國家信用支撐。國家信用雖然在多次貨幣“寬松”周期下有所下降，但在可預期范圍內私人信用仍難以取得國家信用。需要注意的是，自發秩序的結果不等于貨幣的自由發行。出于投資價值的私人數字貨幣可能面臨“格雷欣難題”，進而造成貨幣市場競爭失序。歐美歷史上存在過“自由銀行”，但最終也被中央銀行所取代，數字貨幣發展的自發秩序結果并不等同于數字貨幣發行權的普遍共享。

央行數字貨幣分權還包括國家機關和貨幣當局內部的分權、國家與市場的分權、貨幣當局（支配權）與持幣人（選擇權）之間的分權。實踐中，一方面大多數國家否認私人數字貨幣的合法性，承認其法幣地位的更是屈指可數;另一方面，各國政府和貨幣當局壟斷央行數字貨幣發行權。因而從實際出發，我們應當更關注國家機關之間的貨幣權力分配，除發行權以外的國家與市場的分權、央行與數字貨幣持有者的關系等內容。就發行權而言，我國央行數字貨幣僅屬于中國人民銀行，但具體的監管、治理而言，包括中國人民銀行在內的“一委一行兩會”等國家機關和金融監管當局都享有部分權限。在國家與市場之間，我國央行數字貨幣的治理需要包括公民在內的多主體參與。數字貨幣的共治是全球“去現金化”社會的共同需要，也是借助金融創新解決本國金融市場現實問題的共同愿望，以區塊鏈技術為主導的跨境支付方式更是公私合作構建國際新金融格局的機會。除去公權力機關，支付交易平臺、企業和個人等私主體都是央行數字貨幣政策制定和執行過程的參與者，在實際交易和協同治理中，公權力主體與私主體能夠實現良性互動。

六、央行數字貨幣的國家責任與貨幣憲法規則構建

（一）貨幣憲法規則的域外實踐

從直接考察有憲法典的主要國家和地區來看，德國、日本在憲法典中并無明確的憲法規則。美國、法國等有相應的貨幣憲法規則，均納入立法機關（即國會）的權限。《美國1787年憲法》第一條第八款規定：國會擁有下列權力——鑄造貨幣，厘定本幣和外幣的價值。《法國第五共和國憲法》把貨幣憲法規則納入國會與政府之關系之中，其第三十四條規定法律由國會議決制訂，并明確貨幣發行制度由法律制定之。此外，歐盟《馬斯特里赫特條約》也對貨幣制度作了相應規定，即第3條A款：“同以上所述一致，并按照本條約的規定以及其中所確定的時間表和程序，這些活動應包括，確定不可撤銷的匯率以導向單一貨幣的實現，單一貨幣政策和匯率政策的界定和實現，兩者的首要目標應是維持價格穩定，并在與這個目標不相悖的情況下，根據自由競爭的開放市場經濟原則支持共同體的一般經濟政策。”《馬斯特里赫特條約》對歐盟貨幣制度的安排構成了歐盟成員國貨幣憲法規則的重要體現或淵源，也是歐洲央行與成員國政府的貨幣發行權配置的討論出發點。

部分學者通過對外國憲法條款解釋來明晰國家的貨幣責任，如探討美國《1787年憲法》及其修正案如何對聯邦與州的貨幣發行權進行權力配置;對英美等判例法國家，一些學者通過梳理憲法史上的重要判例，如綠背紙幣運動背景下的“法定貨幣系列案”，即赫伯恩訴格里斯沃爾德案（Hepburn v. Griswold）等來探求《法定貨幣法案》是否違憲、最高法院如何捍衛與貨幣相關的公民的憲法權利;同時，針對歐元、特別提款權（SDR）等“貨幣非國家化”實踐，如何理解貨幣憲法規則進行了探討。但本質上來說，這些既是域外的，也非針對央行數字貨幣，國家發行央行數字貨幣肩負哪些責任，如何構建中國化的貨幣憲法規則都需要明晰。

（二）央行數字貨幣的國家責任

為保障憲法領域的公民財產權和自由權，公權力在央行數字貨幣時代也肩負著其國家責任。具體來說包括以下三點。

一是數字時代的消極的不侵犯公民貨幣財產權的責任。國家在發行央行數字貨幣后，不能對公民財產進行不合理的征收。最重要的是國家不能因壟斷數字貨幣發行權而濫用貨幣權力，尤其是央行數字貨幣時代，發行和交易成本貨幣降低，政策傳導路徑對國家公權力機關更有利，政府無視貨幣發行規律的動機更強。國家要嚴守信用貨幣的底線，不能以“發展型通貨膨脹”的名義，稀釋公民的貨幣財產權。面對財政壓力和經濟增長誘惑，濫發數字貨幣，無論是通過貨幣發行權為預算赤字融資，還是為刺激經濟增長而人為制造短期的通貨膨脹，都面臨著公共債務的劇增，其最終成本還是由公民承受，長期可能導致公民財富縮水。央行數字貨幣的憲法規則要求國家要保持單位貨幣價值穩定，至少不會因此造成公民等私主體權利減損。

二是保護公民的貨幣財產權免受他人侵犯和提供契合數字時代特點的救濟的責任。保護公民的貨幣財產權免受他人侵犯是保護公民財產權的直接要求。面對央行數字貨幣的形態變化，公民對管理秩序的辨別和理解能力有限，針對偽造、變造央行數字貨幣行為尚可以通過司法解釋等途徑進行理解和適用，但對其下游犯罪，尤其是出售、購買、運輸、換取、持有、使用和走私央行數字貨幣，如何判斷，怎么適用都需要進一步明晰。國家肩負防范央行數字貨幣市場風險的責任，需要為遭受侵害的公民貨幣財產權提供契合數字時代特點的必要救濟，而這些需要在金融立法、金融司法等方面盡快予以系統、有效地解決。

三是保護公民數字貨幣使用的個人信息、隱私權的人權責任。央行數字貨幣的推行應當高度重視涉及央行數字貨幣征信、貨幣主體數據等領域的公民的信息、隱私權保護。考慮央行數字貨幣相較傳統貨幣具有更強的身份屬性，在一般情況下，國家應做到尊重公民的央行數字貨幣信息使用同意權，否則，金融監管機構和司法機關在查詢央行數字貨幣信息時應當嚴格滿足相關性、必要性等條件，除偵查犯罪的，還需要以適當方式告知相關私主體，以保障其知情權。基于強化央行數字貨幣使用者的個人隱私保護需要，即使為打擊金融犯罪而進行讀取信息，也需要對相關數據的查詢和使用進行嚴格限定。具體到金融法而言，國家金融監管部門和國家司法機關的查詢權限不能由央行來授權，而應當通過專門立法或通過修改現有法律來實現國家公權力和保護私權利的協調。

（三）央行數字貨幣的“貨幣憲法”規則構建

我國《憲法》中沒有設立明確的貨幣條款，但并不意味我國沒有實質的貨幣金融領域法律。現行《中國人民銀行法》等法律已經對貨幣發行權的配置、貨幣發行主體的職責權限、貨幣發行的監督、央行與財政部的關系等問題作出了專門的規定，其立法根據來自《憲法》第十五條第二款規定“國家加強經濟立法，完善宏觀調控。”同時，從維護國家金融安全角度出發，國家需要捍衛中國央行數字貨幣主權，落實“社會主義的公共財產神圣不可侵犯。”等憲法要求。整體來看，我國央行數字貨幣領域缺乏憲法及其授權法律的規定。本文認為探索有中國特色的“貨幣憲法”規則途徑有三種。

一是通過憲法修正案的方式增設貨幣條款。如類似《憲法》第六十二條第十款、第十一款的國民經濟計劃、國家預算的審查和批準權，在全國人大權限中增加“貨幣發行目標”審查和批準權，讓貨幣權力得到最高權力機關的監督;或者在總綱或者國家機構章節增加貨幣條款。這種“貨幣憲法”規則無需具體規定貨幣形態，通過授權《中國人民銀行法》等基本法律對數字貨幣等加以具體化即可。

二是通過憲法部門的《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》（以下簡稱《監督法》）來實現。這一方案不用直接修憲，有利于保障憲法穩定性，同時也把貨幣與通脹權歸于全國人大常設機關。可以通過在《監督法》第三章經濟、審計類條款中，加上貨幣條款，可以參照現有第十五條，要求國務院在當年固定月份將上一年度的央行數字貨幣發行、貨幣政策、貨幣目標、通脹預期目標等提請全國人民代表大會常務委員會審查和批準。

三是在修改《中國人民銀行法》過程中，與憲法有關條款對接。考慮到《中國人民銀行法》正在修訂，這一方式更為可行。如將第一條制定依據完善為“依據憲法，制定本法”，同時嚴格落實憲法保護公民財產權的精神，將公民數字貨幣財產權在貨幣領域具體化，明確數字貨幣發行權限和公民的數字貨幣權利，從而構建有中國特色的貨幣憲法體系。

七、結語

在數字經濟時代，央行數字貨幣因國家信用背書比私人數字貨幣更具信用競爭優勢。應當承認的是，在貨幣憲法約束下的政府相對更能夠讓人信服，厘清貨幣發行權的配置與約束問題對數字時代的公民貨幣財產保護而言大有裨益。事實上，斷絕政府貨幣權力難以實現，重要的是在保障國家權力與公民權利需要尋找央行數字貨幣發行、治理、監管的平衡之道。毋庸置疑，在數字經濟迅猛發展的今天，引導貨幣發行者著眼于長期收益最大化并促進經濟繁榮是正確的方向。在數字貨幣時代要實現真正的貨幣憲法權威，既要超越民主多數政治的影響，關注少數人的權利;又要合理地行使政府權力，防止央行數字貨幣發行權不受控制，維護正常的貨幣秩序。構建中國式的數字貨幣憲法規則要充分考慮我國國情，不搞西式獨立于政治的貨幣機關，堅持在憲法框架內進行，尤其是在《監督法》內對全國人大常委會進行貨幣賦權或通過《中國人民銀行法》的修訂都能構建中國特色的貨幣憲法規則，從而實現國家央行數字貨幣權力與公民權利的良性互動。

（責任編輯：夏凡）

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