市縣級海洋國土空間規劃技術體系探索與編制實踐
——以廣西壯族自治區北海市為例

曹慶先，張志衛，黃 沛，趙錦霞

（1. 自然資源部第一海洋研究所，山東 青島 266061；2. 廣西壯族自治區海洋研究院，廣西 南寧 530022）

2019年5月，中共中央辦公廳印發的《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》[1]中明確指出，要整體謀劃新時代國土空間開發保護格局，建立包含海洋在內的“多規合一”體系，到2020年，初步形成全國國土空間開發保護“一張圖”。海洋空間規劃體系是國土空間規劃體系的重要組成部分。新時期海洋國土空間規劃需在堅持陸海統籌的基礎上，將現有的海洋空間規劃體系融入新的國土空間規劃體系中，探索協調陸海發展定位、產業布局和資源環境等矛盾之道，并與陸地“三區三線”的格局統籌銜接。

海洋發達國家是國際海洋空間規劃的主要發展區和實踐區，已逐步形成基于各自國情、適應海洋行政管理體制的海洋空間規劃體系[2]。盡管我國在海洋功能區劃的制定與實施方面走在世界的前列[3]，但我國海洋空間規劃體系較復雜、多規并行存在諸多問題，如規劃體系缺乏較好的縱向和橫向銜接，規劃層級模糊[2]，多個規劃交叉重疊、同質化競爭、不完全兼容；沒有基于海洋生態系統進行區劃；利益相關者參與程度較低；不夠重視實施效果評估、規劃調整等環節[4]；海域使用管控措施規定比較概略等[5]。在國家級和省級層面海洋空間規劃尚存在這些問題，市縣級規劃編制又需要在服從上級規劃的基礎上進行細化落實，在實際操作中往往面臨各類復雜的矛盾沖突和難以協調的問題，規劃成果難以得到批復，批復后可執行性也較差。就廣西北海市來說，市級海洋功能區劃、海洋生態紅線、海岸線保護與利用規劃等歷經多年編制，反復修改，都未得批復。針對問題，研究者提出了陸海統籌[6]、基于生態系統管理[3]、突出海洋科學綜合性、關注實用性和可操作性等一系列[2,4-5]多規合一思路，但這些研究多停留在理論階段，未能構建一個有層次、有邏輯、完整的海洋空間規劃體系。基于此，本文開展了市縣級層面海洋空間規劃的全新探索，以實現各級規劃目標最終在空間上的分區落地，在管控上的細化落實。

1 新時期海洋國土空間規劃格局確定

理順各級各類海洋空間規劃的地位和作用是當前多規協調統一的基礎和關鍵。海洋主體功能區劃以區縣為單位對海域實行分類分區指導和管理，構建了科學、合理、高效的海洋國土開發格局，是統領海洋空間規劃的頂層設計。海洋功能區劃是海域法三大基本制度之一，是我國海域管理工作的基礎[7]，經30年發展，形成了成熟的技術理論體系，是海洋空間規劃的主體，在陸海一體的國土空間規劃體系中，海洋功能區劃和層級體系需改變目前以省級為主體的局面，應以市縣級為主體，省級側重分區約束和規模比例控制，市縣具體落地落實[8]。海島保護規劃依據《中華人民共和國海島保護法》編制，是從事海島保護、利用活動的依據[8]，是海洋國土空間規劃中無居民海島保護利用的主體。海岸保護與利用規劃及立法考慮岸線兩側的保護與利用，可重點解決海岸帶區域的陸海統籌問題。海洋環境保護規劃、海洋生態修復規劃和“三線一單”主體的承接優化是提升海陸生態系統服務功能，完善自然保護地體系建設，實現自然資源兩統一的基礎；海洋經濟發展規劃是以科學合理的海洋空間規劃布局為基礎，以完善的用海制度為支撐的海洋產業的優化布局，現代化海洋產業體系構建是基于新海洋開發保護格局和新發展戰略定位下的新一輪海洋經濟發展規劃的體現。新的海洋國土空間規劃，須準確把握陸域和海域空間治理的整體性和獨特性[8]，加強資源利用、環境治理、產業布局等的陸海統籌，科學合理謀劃海域保護管理新格局，提高海洋空間資源開發利用的質量和效益以及海洋空間治理能力。

2020年5月，自然資源部發布《市級國土空間總體規劃編制指南（試行）》（以下簡稱《指南》），對市縣級海洋國土空間規劃的編制提出了原則性和導向性要求，鼓勵地方根據實際進行補充細化，以提高針對性和可操作性。本文以此為指導，根據廣西實際，對保護和利用格局及規劃體系、研究方法進行細化研究探索，確定了市縣級規劃中海域和無居民海島的保護與開發利用格局。海域保護與利用空間格局分區將規劃海域劃分為海洋生態空間和海洋開發利用空間。海洋生態空間中生態環境敏感脆弱、關系國家及區域生態安全的區域為海洋生態保護紅線區，其他為海洋生態控制區；海洋開發利用空間分為漁業用海區、交通運輸用海區、工礦通信用海區、游憩用海區、特殊用海區、海洋預留區6大類。無居民海島保護與利用分類將無居民海島以清單形式分為生態類和開發利用類。生態類海島分為生態紅線類和生態控制類；開發利用類海島分為農林牧漁業類、交通運輸類、工礦通信類、游憩類、公共服務類、預留類。

2 海洋國土空間規劃過程

規劃編制中堅持基于生態系統的管理，堅持陸海統籌，立足海陸資源環境特點，以海洋生態系統本底評價為基礎，以海洋生態安全維護，海洋經濟可持續發展為戰略目標，統籌海陸空間資源配置，建立合理的海域海島空間開發機制，確定開發利用類型，對海域空間進行戰略性部署，技術流程見圖1。

圖1 北海市海洋國土空間規劃技術流程圖

2.1 數據準備

收集現行各類海洋空間規劃，海洋開發與保護現狀、其他涉海規劃、最新遙感影像等，輔以現場調查。為保障數據的權威性，收集數據以正式發布數據為主，其次是正式立項并通過專家審查的項目成果數據、實地調研數據以及其他相關正式出版物和文獻數據資料等。

2.2 格局分區探索

開展海洋功能區劃實施效果評估專題。總結現行規劃實施取得的主要成效及存在的突出問題和經驗，為國土空間規劃編制提供思路建議，指導優化海洋功能分區及管控措施制定，評估指標體系設計見表1[9]。

表1 廣西海洋功能區劃實施效果評估指標體系表

開展“海洋資源環境承載能力評價和國土空間開發適宜性評價”（以下簡稱“雙評價”）專題，為基于生態系統編制國土空間規劃、完善空間治理夯實基礎，為優化國土空間開發保護格局、完善區域主體功能定位，劃定生態保護紅線、確定用海等規劃指標提供參考依據，技術方法見表2。

表2 廣西北海市海洋“雙評價”評價內容與評價方法列表

開展海洋空間保護與開發適宜性矛盾處理及格局分區研究專題。針對生態保護重要性和開發利用適宜性之間以及各類開發利用適宜性空間重疊等問題，在適宜性評價基礎上，引入空間的現狀用途適應性變量[17]，在堅持不損害生態系統整體功能、保護與發展相統一、實事求是等原則的前提下，具體問題具體分析（表3），協調矛盾沖突，調整優化生態空間和開發利用空間布局，細化功能區管控。

表 3 廣西北海市海洋空間資源保護重要性與開發適宜性沖突協調方法列表 續表

表 3 廣西北海市海洋空間資源保護重要性與開發適宜性沖突協調方法列表

2.3 陸海統籌

在空間格局劃定上堅持以海定陸原則，銜接國土三調、海岸線修測、自然資源監測、自然保護地整合優化成果及陸地“三區三線”分區格局，使分區成果與生態系統分布，陸海邊界等協調一致，使海洋開發利用功能分區與陸地土地利用現狀和規劃無縫銜接。主要注意：（1）海域為紅樹林、鹽沼、珊瑚、基巖海岸、砂質海岸、粉砂淤泥質海岸等的海岸防護功能極重要區或生態極脆弱區的，向陸一側原則上規劃為生態空間或者向陸設置一定的退縮距離，不得建設非公益性的永久建筑；（2）納入海洋生態紅線的河口區對應的陸域入海河流流域，原則上應規劃為生態空間或按照生態空間要求嚴格管控，尤其加強入海污染物的防控；（3）其他沿海岸的生態紅線區域或生態控制區相鄰陸域，應規劃為生態空間或按照生態空間要求嚴格管控，列出負面清單，不可上馬影響海洋生態功能發揮的項目；（4）港區相鄰陸域規劃較好的交通基礎設施，保障港口運營；（5）海陸功能分區要統籌，但還需針對海洋的特點制定適應海洋的管控辦法。

在管理上綜合現行各類涉海規劃，探索新格局下推進陸海統籌對策。從海洋空間資源的合理配置，生態優先的綜合管控體系建設、現代海洋產業的優化布局3個方面研究推進陸海統籌的路徑。

2.4 無居民海島分類

將無開發利用現狀無審批的無居民海島、領海基點海島及特殊保護價值海島原則上全部納入生態紅線類海島；將需要生態修復的海島，對完善本區域生態格局、提升本區域生態功能具有重要作用的無居民海島剔除審批確權及重大開發利用需求后納入生態控制類海島；其他為開發利用類海島，結合海島及周邊海域自然資源稟賦，進行海島功能定位。

3 廣西北海市海洋國土空間規劃示例

廣西北海市海岸線東起英羅灣，西至大風江河口，大陸海岸線554 km，海島岸線145 km，無居民海島59個，海域管理面積3005 km2。59個無居民海島中，已開發利用41個，土地證、林權證等各種審批確權海島55個。北海市海洋生態環境整體良好，局部近岸海域污染有所加重，紅樹林、海草床、珊瑚礁等典型海洋生態系統遭受到一定破壞，海洋生物資源持續衰退等問題依然存在。北海市以海洋漁業、交通運輸業傳統產業為主，海洋開發利用集中在近岸海域，深遠海開發不足，海洋產業總體規模較小，新興產業尚未形成優勢，區域產業重構現象突出。

3.1 海洋功能區劃實施成效評估

鑒于北海市海洋功能區劃未得批復，考慮到北海市在海域使用管理、海洋生態環境保護、海洋經濟發展等方面在沿海三市都起到引領作用，以自治區級規劃的評估結果為參考，指導優化北海市海洋空間保護與利用格局。海洋功能區劃實施成效得分為88分,說明實施效果明顯，總體作用良好。根據分項得分，依法用海、海洋生態環境保護、海洋保護區、海洋功能區劃整體控制性作用等方面得到了較高滿意度；宣傳力度、滿足城市發展需求、部分指標的執行落實等滿意度一般。相關空間優化建議包括漁業向深遠海發展、保障陸海國際新通道等港口航運需求、嚴控圍填海增量、適當選劃礦產與能源區、適當增加旅游休閑娛樂區、增設特殊利用區、為將來海洋經濟發展預留空間、規劃過程強化公眾參與等。

3.2 雙評價與分區研究

依據前述方法評價，北海市海洋生態保護本底評價極重要區804 km2，占比26.76%，重要區1211 km2，占比40.29%。開發利用適宜性評價包括漁業、港口航運、旅游、風電、海砂開采、傾倒區等。進一步進行矛盾分析，以不影響海洋生態系統功能發揮為前提，確定各類開發利用分區及管控，見表4。其中海洋生態紅線區的確定還需結合生態紅線評估調整工作完成。

3.3 海洋開發與保護戰略布局

堅持生態優先、陸海統籌、布局北海市海洋開發與保護格局：以北海港、鐵山港為龍頭，發展交通運輸、臨海工業，形成海洋產業集群；優化海洋漁業發展空間，港灣及灘涂養殖主要向大風江—西場及竹林—營盤南部深水區拓展，提升海洋漁業發展水平，加強優質漁業品種及種質資源的保護；重點保護山口紅樹林、鐵山港灣海草床、潿洲島珊瑚礁、銀灘及潿洲島沿岸砂質海岸等近海及海岸濕地生態系統及儒艮、中華白海豚、布氏鯨生境等；加強近岸海域綜合整治力度，提高和改善海域環境質量，構建生態屏障；努力打造北海銀灘、潿洲島國際旅游形象；支持海洋新能源及其他產業的發展。

海域海島“兩空間內部一紅線”開發與保護格局功能分區及主要管控措施見表4。北海市海洋生態保護紅線、生態控制區、開發利用區占比分別為35.44%、8.79%、55.77%；其中，開發利用空間分為漁業用海區、交通運輸用海區、工礦通信用海區、游憩用海區、特殊用海區、海洋預留區6大類24個功能區；59個無居民海島中，生態紅線類海島14個、生態控制類海島0個、農林牧漁業類24個、游憩類9個、公共服務類1個、預留類11個。

表4 北海市海洋國土空間規劃表

3.4 強化陸海聯動推進陸海統籌

合理配置海洋空間資源。實施海岸線分類保護；嚴格落實自然岸線保有率不低于35%；探索適合北海的海岸線占補平衡和有償使用制度，推進自然岸線指標交易；建立海岸帶產業準入管控制度；加快處理圍填海歷史遺留問題，盤活圍填海存量資源，有效解決填海造地與陸域土地銜接；編制海岸帶保護與利用規劃，加快推進海岸帶立法，強化海洋意識教育。

構建生態優先的綜合管控體系。嚴守海洋生態紅線，構建多元化市場化海洋生態補償機制，統籌海陸生態環境一體化綜合治理，對近岸海域生態環境實行分區管控，完善海洋生態環境保護法規、標準、制度。落實自然資源管理修復“兩統一”新要求，推進國家公園體制改革，堅持保護優先自然恢復為主，統籌海岸帶系統性治理修復。建設持續、健康、穩定發展的海洋觀（監）測預報減災業務體系，提升海洋災害應急處置能力。

統籌推進現代海洋產業體系建設。以產業新舊動能轉換為統領，優化海洋產業布局，拓展藍色發展空間、推動陸海經濟統籌發展。根據北海市構建“一島兩帶三港四路五組團”的向海發展空間布局結構，沿潿洲島和南部海岸帶布局旅游和高端的旅游配套服務產業，北海工業園區、高新技術產業開發區、出口加工區等重點布局電子信息等新興產業，鐵山港灣區重點布局臨港產業和港區配套服務產業，沿廉州灣南部布局城市的綜合服務功能。建設陸海新通道、融入大灣區，促進北海市向海經濟發展。

3.5 示例研究總結

本示例研究是對市縣級層面海洋空間規劃的全新探索。以現行海洋空間規劃的多規合一為根本，應用基于生態系統理論的市縣級海洋空間規劃的技術體系，科學構建了北海市海洋開發利用和保護格局，細化了海域、海島、海岸的分區分類管控，因地制宜提出了集資源、生態、產業于一體的北海市陸海統籌戰略。本研究完成了北海市海洋空間資源的科學合理配置，形成了生態優先的空間發展格局和綜合管控體系，實現了各級規劃目標最終在空間上的分區落地，在管控上的細化落實，完善后可作為今后海域使用審批和管理的依據。

4 結 論

本文以指南總體要求為指導，對市縣級海洋國土空間規劃的技術體系進行了細化研究：（1）開展了多個專題的拓展研究，從海洋功能區劃評估體系構建、雙評價、空間格局分區、陸海統籌銜接等方面均進行了細化探索，提出了較適用的技術方法；（2）在指南要求落實海域空間功能分區的基礎上，提出了無居民海島分類體系及技術方法，對指南只將海島利用區納入海域開發利用空間的提法進行了優化和細化；（3）結合多規協調的成果，從3個方面概括提出了新格局下陸域和海洋功能相互協調的路徑。

由于上位規劃自治區級國土空間規劃暫未正式完成，未能提出具體的規劃目標，也未能就規劃傳導性方面進行落實研究，陸海統籌細節落實也還未能完全到位。但本文不失為一次市縣級海洋國土空間編制的成功嘗試，對于技術指南制定及其他市縣規劃的編制有一定借鑒意義。