需求導向對高校基建項目管理模式的影響

張海璇

(暨南大學基建處，廣州510632)

1 引言

高校基建管理是影響高等院校發展的重要因素之一。高校要發展，其賴以發展的空間條件也需不斷地調整更新。近年來，為響應“雙一流學科、雙一流高校”建設的要求，高校基建建設成為高校管理的重要內容之一。對于高校基建管理模式的探討也層出不窮。不同于社會上其他基建項目，高校基建項目有其固有的特點[1]，包括資金來源、建設項目類型多樣化、參與方范圍廣、建設管理部門專業人員配備不足等。其中，基建管理模式的選擇成為決定項目順利進展的關鍵性因素。J大學新校區現已建設完成的8棟學生宿舍樓，在建設中采用了幾種不同的管理模式，本文以該8棟學生宿舍樓的建設情況作為實例進行分析，簡單探討不同需求導向下高校基建項目管理模式的選擇。

2 案例基本情況

J大學新校區宿舍區位于整個校區北部，屬于環山建筑群，規劃設計12棟。現已建成8棟學生宿舍樓，詳細情況見表1。

表1 J大學已建成學生宿舍樓詳情（按照建設時間排序）

其中，T1～T4棟學生宿舍屬于新校區首批項目的一部分，該項目除4棟學生宿舍外還包括有教學樓、圖書館、食堂、學院樓、學校圍墻及大門、體育場、校門診樓及校區配套市政道路工程、綠化工程和電力增容等其他配套設施的建設。由于校區用地手續完善后，該批項目的建設離新校區計劃啟用時間僅剩一年半。考慮到項目規模龐大、工期緊張，需要一個強有力的專業團隊來負責，校方研究討論決定委托市重點公共建設項目管理辦公室代建，并與其簽訂建設管理協議。協議約定，首批建設項目采用“交鑰匙工程”的管理模式。

首批項目交付使用后，受到學校資金安排的影響，且考慮到學生宿舍建設規模小，項目工期相對充足，借鑒代建單位的首批項目建設管理經驗，學校分兩期陸續啟動了后續4棟宿舍樓的建設工作。其中，學生宿舍樓T11、T12棟為完全“自管制”建設模式，從招標、施工到竣工驗收完全由校方基建處人員負責；T5、T10棟則在T11、T12棟建設的經驗基礎上，引進全過程造價咨詢單位作為輔助力量。4棟學生宿舍樓均按照合同工期順利交付使用。

8棟宿舍樓為同一設計單位，宿舍樓的設計風格保持一致，宿舍內設施配置也相同。

3 代建制模式

J大學新校區T1～T4棟學生宿舍的代建單位屬于事業型代建機構，采用“交鑰匙工程”的管理模式。本項目因為社會影響很大，要求項目按時交付使用，整體打包的項目規模龐大，單憑高校基建管理部門的力量難以實現，只能借用于代建單位的力量。負責本項目的代建單位擁有充足的政府資源，多個重大項目的建設經驗，以及涵蓋建設項目全生命周期的管理制度體系，工期上順利保證了新校區的按時啟用。代建制管理模式的優勢在此類項目中的應用得到充分展現，其可有效地保證規模龐大的新校區建設按時按量完成，為高校的發展提供強有力的保障。代建制管理模式示意圖見圖1[1]。

圖1 代建制管理模式示意圖

但是，代建制管理模式也存在缺點，陳清瑜[2]應用層次分析法對本項目的“代建制”管理模式進行了分析。研究指出其存在以下幾點不足：（1）代建單位的政府部門特質導致校方與代建單位簽署合同時無法爭取到最大的權益；（2）代建單位管理人員積極性和主動性不足，項目進展過程中過于依賴校方意見決策，缺乏獨立思考，且其在完成項目質量驗收后，未及時辦理項目的規劃、消防、檔案驗收等單項驗收工作；（3）代建單位與校方基建管理人員管理界限不清晰等。除此之外，本項目的代建制并未能保證中標施工單位的質量，從而導致項目完工質量一般，用戶需求也沒有得到最大化的滿足。

4 自管制模式

J大學新校區T11、T12棟為首批項目建成后啟動。由于該項目未列入學校與代建單位簽訂的代建協議中，且考慮到項目規模小，基建處人員配備充足。且前期宿舍樓的建設沒有完全達到學校的需求（包括建材品牌的選擇、過程中變更的處理等），故該2棟學生宿舍樓采用了自管制模式，項目組由分管處長領導，各科室（綜合科、規劃計劃科和工程科）各派1人組成。該項目順利保證了2016年新生入住，為新校區容納更多學生創造了住宿空間。

相較于代建制模式，自管制模式可以實現校方對建設項目功能需求的最大化，減少聘用代建單位的費用，同時也增加了校方對基建項目的管理經驗。自管制項目管理人員責任心更強，校方的管理力度也更大，更注重項目全壽命周期流程的完善，該2棟宿舍樓在完工交付使用的同時，規劃、消防及衛生學評價等單項驗收均已完成。

但自管制管理模式也存在相應缺點。最大化功能需求實現的同時可能會增加最終決策的時間，延長項目周期。過程中若出現用戶需求的不斷變更，除對工期造成影響外，甚至可能導致項目實際投資額的不斷加大，存在投資失控的風險。其次，自管制模式對校方基建管理人員的專業能力水平要求較高，項目組成員需要兼顧多種類型的工作，包括項目前期報建、設計、招標代理、監理、造價咨詢、施工圖審查和施工單位等的招標采購，施工現場管理，造價核算和審計，后期竣工驗收報備辦理等，若中間某一環節出現紕漏，有可能導致項目工期滯后、投資控制不達標等問題。除此之外，自管制項目要求學校基建管理部門建設有完備成熟的管理制度體系，但由于學校基建項目經常分階段開展，即使設置管理制度體系，也難以實時更新，存在較大的制度漏洞。另外，自管制模式也要求項目管理人員具有強烈的廉政意識，項目出現腐敗的風險較高。

5 全過程造價咨詢介入的“自管制”管理模式

高校基建項目的資金一般包括政府財政資金、社會捐贈和學校自籌等若干途徑，其中，大部分來自財政資金，因此，投資控制是高校基建項目管理中極其重要的一個方面。在傳統的建設模式中，監理單位的工作范圍已包括對項目進行投資控制。但在施工階段，現場監理人員與施工單位管理人員一起生活起居，二者關系可能會過于親近，在部分工程變更處理方面，監理單位有時不能完全滿足建設方的造價控制要求。綜合考慮T11、T12進展過程中體現的自管制模式問題，J大學新校區T10棟和T5棟2棟學生宿舍樓采用了自管制+全過程造價咨詢輔助的管理模式。

全過程造價咨詢是對工程建設項目開展全壽命周期的工程咨詢服務。本項目中的全過程造價咨詢單位服務范圍主要集中在工程實施階段、竣工階段造價咨詢控制。合同中約定全過程造價咨詢單位需派駐駐場人員全程跟蹤項目進展情況。在實施階段為甲方編制使用計劃，審核工程計量與工程款審核，審核合同價款調整和工程變更，索賠、簽證以及實施階段造價控制和審核竣工結算資料。該單位的介入彌補了項目組與施工單位縱向信息不對稱的問題，杜絕施工單位和監理單位共同串謀分享利益，為現場工期和投資管理提供了保障，同時有效解決自管制項目在項目管理中存在的專業性不強、易滋生腐敗等問題。

國家發展改革委和住房城鄉建設部于2019年3月發布的《關于推進全過程工程咨詢服務發展的指導意見》（發改投資〔2019〕515號）中指出：為增強政府投資決策的科學性，提高政府投資效益，政府投資項目要優先采取綜合性咨詢服務方式。在房屋建筑、市政基礎設施等工程建設中，鼓勵建設單位委托咨詢單位提供招標代理、勘察、設計、監理、造價、項目管理等全過程咨詢服務，滿足建設單位一體化服務需求，增強工程建設過程的協同性，為全過程造價咨詢單位的市場化提供政策支持。

凌學東[3]從其參與的項目實例著手分析，認為代建制模式無法發揮其應有的優勢，不能杜絕建設工程中易滋生腐敗的問題，在政府投資項目管理中引入全過程造價咨詢單位是更適合的模式。文中指出我國工程咨詢服務市場已發展多年，市場化程度也較高，相關制度制定實施也更加容易。不同于代建單位部分或完全取代業主的項目管理權限，全過程咨詢介入的項目管理模式中，建設主體沒有遭到異化。尤其是高校基建對于項目過程中溝通要求高，建設主體仍為高校基建部門，可更好實現業主需求。而且全過程造價咨詢取費依據為咨詢服務報酬，不與項目投資效益掛鉤。可以保證投資控制不以代建單位效益意愿為轉移，而以項目實際需要為轉移。

6 高校基建項目管理模式的選擇建議

高校基建項目管理模式的選擇首先要遵循項目本身的固有特點，在不同的需求導向下，選擇適合當前需求下的項目管理模式。

首先，高校基建管理部門的架構不同于高度市場化的企業模式，人員更新迭代比較緩慢，因此，不同時期部門的技術力量和管理水平有所不同，對項目管理模式類型的選擇也有所不同。除此之外，項目規模的大小也影響著管理模式的選擇。高校基建管理部門畢竟不是高校的主營業務部門，部門的人員編制有限，在承接類似于新校區建設規模的項目時，高校基建管理部門團隊力量有限。代建制可以為大規模的校區建設提供專業團隊力量，大大減小高校在基建上的管理壓力，同時規避掉可能存在的腐敗風險。

但若高校基建工程的啟動不是長期性行為，對于校區內只有若干樓棟的建設量，采用自管制管理模式可更好地實現校方的需求。如前所述，后開工建設的4棟（T5、T10、T11、T12）學生宿舍樓可借鑒首批項目的建設經驗，因其建設規模較小，符合采用自管制模式。由基建管理部門作為管理主體，在項目實施的整個過程對設計、施工、監理等實施監督和控制。但自管制模式長期被詬病的腐敗、突破預算等問題也一直影響著高校基建管理部門對該模式的選擇。在這種時代背景下，在項目管理過程中引入全過程造價咨詢單位為自管制模式選擇提供了新思路。

7 結語

我國高校基建工程量逐年增加，基建工程管理模式也得到了充分的討論與實踐。基建項目管理模式還是需要立足于項目本身的特點、用戶需求導向等方面進行選擇，以達到最優的項目目標。