基于可競爭理論的中國自然壟斷行業監管體制改革

韓勝飛 李文靜 陳林

關鍵詞 自然壟斷 行業監管 可競爭市場理論 基礎電信業 資本無序擴張

一、引言

黨的十八屆三中全會提出“國有資本繼續控股經營的自然壟斷行業……政府定價范圍主要限定在重要公用事業、公益性服務、網絡型自然壟斷環節”。近期，《中共中央國務院關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》進一步指出，“穩步推進自然壟斷行業改革。深化以政企分開、政資分開、特許經營、政府監管為主要內容的改革，提高自然壟斷行業基礎設施供給質量，嚴格監管自然壟斷環節”。

自然壟斷理論作為產業經濟學的現代主流理論，首次進入了黨和政府的最高法律位階行政規范性文件。這表明，自然壟斷行業以公用事業為主（包含電信、電力、交通、石油等），作為國民經濟的重要組成部分，其提供的產品或服務關乎國計民生，其質量的優劣和價格的高低關乎整個經濟社會的正常運轉。因此，自然壟斷行業需要政府在社會主義市場機制之上進行有效的產業監管（管制或規制）。①

改革開放以來，自然壟斷行業的監管體制改革一直在不斷推進。以基礎電信業為例，在1994年以前，中華人民共和國郵電部獨家壟斷基礎電信業的運營，隨后逐步引入市場化改革，這一階段我國基礎電信業先后經歷了放松管制、引入競爭、中國電信兩次拆分以及2008年“五合三”的市場化改革歷程。①2008年之后，行業轉型步伐加快，傳統語音業務逐漸式微，寬帶業務以及移動互聯網業務迅猛發展。2013年底，我國基礎電信業中的移動轉售業務開始試點向民營企業開放;2014年實行縱向一體化改革，成立中國鐵塔公司，將網絡建設和業務經營一分為二;同年年底寬帶接入業務也試點向民營企業開放;緊接著2017年中國聯通進行混合所有制改革。縱觀之，這一系列措施，其實是政府基于我國基礎電信業自然壟斷屬性不斷弱化，尤其是某些業務環節可能已具有可競爭性后所做出的的改革探索。在理論指導實踐的過程中，我國政府將可競爭市場理論運用到基礎電信業的改革實踐中，在自然壟斷屬性不斷減弱的寬帶領域和移動通信領域引入民營企業，加快構建可競爭的市場環境。不難看出，近期黨和國家頻繁在中央級別的行政規范性文件中提及“自然壟斷”，是具有較強的理論積累的。

在互聯網+、數字經濟時代，自然壟斷行業的監管面臨更多的挑戰。近期，阿里巴巴（以下簡稱“阿里”）并購五礦，被國家市場監督管理總局“叫停”并以“交易涉嫌構成違法實施經營者集中”為由被予以立案調查。近年來，互聯網巨頭阿里、騰訊、百度、美團等加速在金融、教育、醫療等領域布局，資本的無序擴張同樣在具有國計民生屬性的自然壟斷領域推開。早在2013年12月，高德地圖、網易等互聯網平臺就與中國電信嘗試流量合作;2016年，中國移動與阿里簽署戰略合作協議;2017年中國聯通進行混改，騰訊、京東、百度等紛紛進行戰略投資，中國聯通與騰訊在云計算、網絡服務等方面展開深度合作;2018年中國聯通又與阿里聯手成立云粒智慧科技有限公司;同年八月中國鐵塔股份有限公司與阿里簽署戰略合作協議。截至2021年3月31日，中國聯通排名前十的流通股東中，互聯網巨頭持股占總股本的比例高達11.66%。② 近期，從黨的十九屆五中全會提出“加強和改進反壟斷和反不正當競爭執法”，再到2020年12月的中央經濟工作會議將“強化反壟斷和防止資本無序擴張”列為2021年八大重點任務之一，并提出要“堅決反對壟斷和不正當競爭行為”，這一系列舉措將自然壟斷行業監管推向新的高度。數字經濟時代，自然壟斷行業監管面臨來自互聯網寡頭的資本無序擴張的挑戰。以上的案例與數據表明，互聯網寡頭正實實在在地覬覦自然壟斷行業的利潤尋租地位與國民經濟命脈，政府的產業監管與反壟斷執法理應有所作為。

20世紀90年代開始，我國政府基于可競爭市場理論，在電力、民航、電信等傳統自然壟斷行業開展了一場以放松監管與市場準入為主的改革，并在21世紀取得較大推進。經過一系列的放松準入、拆分重組、引入競爭機制與激勵性監管機制等方面措施的應用與實施，在我國自然壟斷行業的可競爭領域已經初步形成多家市場主體相互競爭的市場格局。這些成績的取得，離不開黨和政府對于自然壟斷行業屬性不斷弱化的正確判定，是充分結合我國具體國情，運用可競爭市場理論不斷改良產業監管體制的偉大實踐。為此，本文將總結自然壟斷行業的特殊性以及可競爭市場理論的發展與實踐，歸納出改革開放以來我國政府利用可競爭理論不斷完善自然壟斷行業監管體制的過程，然后結合我國自然壟斷行業監管存在的問題，提出自然壟斷行業監管體系在新時代繼續改革的對策建議。

二、現代產業經濟學中的可競爭理論及其實踐指導意義

完全競爭市場理論是經濟學中的經典理論之一，該理論強調市場的自我調節作用，并將“邊際成本定價、帕累托最優”視為評價市場結構、企業行為以及政府政策的福利基準。然而，完全競爭市場理論的假設前提要求存在大量（小）企業，自然壟斷行業由于具有一定的規模經濟不可能存在大量企業，故而無法實現完全競爭，自然壟斷模式下將會導致效率損失，這就是著名的馬歇爾沖突。完全競爭市場理論的大數目企業假定不僅無法解決馬歇爾沖突，而且對于寡頭問題也無能為力。20世紀70年代以來，美英等主要西方發達國家都不同程度陷入經濟“滯漲”，由此引發了理論界對凱恩斯主義的全面反思。在自然壟斷行業管制失靈以及政府放松規制的背景下，鮑莫爾等人沖破原有理論的桎梏，提出極具創新意義的可競爭理論，又名可競爭市場理論。這一理論在西方學術界產生了巨大反響，西方國家接下來一系列的放松規制改革均來源于此。

可競爭市場是指在進入壁壘和退出壁壘為零或者極低（沉沒成本不存在或極低）的情況下，市場上的其他企業可以自由進入或者退出市場。即使在位企業只有一家，由于存在潛在競爭者，在位企業一旦存在超額利潤，潛在競爭者便會迅速進入市場謀取利潤，直到無利可圖退出市場，即“打了就跑”。這種潛在的壓力會迫使在位企業提高生產效率，降低產品價格，最終出現與競爭性市場相同的社會均衡。可競爭市場理論適用于所有形式的市場結構的分析，包括完全競爭市場、壟斷競爭市場、寡頭市場以及完全壟斷市場，在此基礎上對市場行為和績效的討論也仍然適用。

可競爭市場理論強調市場機制的作用，打開了了解自然壟斷行業可競爭性的大門，并重新審視政府規制。此前自然壟斷理論的基本邏輯是為了實現社會福利最大化，自然壟斷行業需要政府實行進入、價格等一系列管制。而可競爭市場理論認為，市場本身存在極強的自我調節能力，在位企業利用壟斷優勢攫取超額利潤的行為，會隨著潛在競爭者的進入而消失。這種分析沉沒成本（而非固定成本）的方法，突出了潛在競爭的積極作用，使得公共政策聚焦于可競爭性的人為或策略障礙方面。① 一方面，如果具有規模經濟的行業在可競爭市場下能夠健康運行，那么規模經濟不足以成為管制合理化的理由;另一方面，如果市場失靈是由競爭性不足引起的，這就為政府管制指明了方向———增強市場的可競爭性。可競爭市場理論是對“看不見的手”的補充，將政府管制的內容由管制固定成本轉為管制沉沒成本，由創造競爭行為轉為創造競爭環境。

在可競爭市場理論的影響下，自20世紀70年代末開始，美、英等發達資本主義國家在自然壟斷行業開展了一場以放松管制、取消制度性壁壘為主的競爭性改革，意在創造可競爭的市場結構。例如，美國從1975年開始逐步放開民用航空準入管制;1978年放松發電準入;1982年逐步放開電信業準入管制，經過十幾年的推進，最終在1996年實現電信業的完全競爭。英國電信于1982年放松進入管制，引入第二家電信公司Mercury，并于1998年實現電信市場的全面開放;郵政業從2002年開始制定開放戰略，于2007年取消所有準入限制。②

理論和實踐表明，科學技術的進步以及市場容量的擴大能夠改變自然壟斷邊界。技術進步可以通過影響生產成本進而改變企業的平均成本曲線以及邊際成本曲線，同時要素價格也會受到影響，使得行業的自然壟斷屬性減弱甚至逐漸消失。隨著需求的擴大，市場容量也在不斷擴大，當市場容量擴大到允許兩家或者兩家以上的企業存在時，就會導致該行業的自然壟斷屬性減弱，③因此自然壟斷特征是一個動態的屬性。④ 傳統意義上的自然壟斷行業，例如電信、電力、鐵路運輸、自來水行業的自然壟斷邊界已經發生改變，這些行業中并不是所有業務都具有自然壟斷屬性。⑤

以基礎電信業為例，通信技術的飛速發展，大大降低了電信行業的成本，使得產品和服務價格降低，電信業原有的自然壟斷屬性逐漸減弱。首先，電信業成本不斷降低。通信材料由高成本的銅線替代為光纖通信和集成電路，不僅效率得到提高，通信成本也大幅下降，這是由技術進步帶來的平均成本曲線向右下移動。其次是業務范圍不斷擴大。電信業已由最初只提供固定電話服務擴展為如今的固定電話業務、寬帶業務以及移動通信業務等多元化服務。電信業巨大的沉沒成本主要來源于網絡鋪設，起初電信網只經營一種業務，使得單個業務的沉沒成本較大。如今多種業務共用一個網絡，不僅降低了單個業務的平均成本，也使得資產專用性降低，進而電信業的邊際成本曲線和平均成本曲線向右下移動。再加上市場容量擴大，公眾對電信服務的需求變大，進一步減弱了電信業的自然壟斷屬性。

自然壟斷屬性的弱化，使得行業內部同時存在自然壟斷業務與競爭性業務。創造可競爭的市場環境需要將自然壟斷行業中的競爭性業務剝離，這也是發達國家自然壟斷行業改革的主要方式。例如，1984年美國司法部將美國電話電報公司（AT&T）肢解為多家電話運營公司———1個長途電話公司和7個地方性電話公司，①將長途業務剝離出來。競爭的引入，使得長途電話費用大幅降低，到20世紀80年代末降幅甚至超過40%，同時，AT&T的長話市場份額在1996年已經下降到50%以下，②長途電話市場的壟斷屬性不斷減弱，已經逐步轉變為競爭性市場。再如，英國電力行業從1990年開始將發電、輸電和配電分解為三種業務的公司，改革后售電領域形成競爭性市場。③

三、自然壟斷行業在理論與實踐上的特殊性

自然壟斷行業原指具有明顯規模經濟效應，一家企業單獨生產比多家企業聯合生產更有效率的行業。④ 然而規模經濟導致自然壟斷的觀點逐漸遭到學者們的質疑，美國經濟學家鮑莫爾、潘扎、威利格提出“成本次可加”的概念重新定義自然壟斷行業：只要一家企業生產的成本低于多家企業共同生產的成本，那么該行業就是具有成本次可加性（自然壟斷屬性）的行業。⑤ 自然壟斷可以存在于行業的規模經濟階段，也可以存在于規模不經濟階段。這一理論的提出，否定了規模經濟導致自然壟斷的觀點，是學術界的一大進步。采用成本次可加方法來判定行業的自然壟斷屬性，已得到國內外學者的普遍認同。

自然壟斷行業通常具有以下特征：第一，壟斷性。自然壟斷行業一般采取壟斷經營的模式，整個行業的經營者多數情況下只有一家，對于消費者而言，企業所提供的服務無法選擇，只能被動接受。若此時企業利用壟斷優勢攫取高額壟斷利潤，將有損消費者福利，故而需要政府對價格和服務質量進行管制。第二，規模經濟效應。自然壟斷行業一般具有明顯的規模經濟特征，⑥當生產規模不斷擴大時，平均生產成本也隨之降低。因此，市場上只需一家企業或少數幾家企業就能夠滿足需求，為了避免重復建設和資源浪費，需要政府實行進入管制。第三，公益性。自然壟斷行業大多是與社會生產、公眾生活密切相關的產業，這種產業兼有公共服務的特性，具有強烈的公共產品性質，⑦公共服務涵蓋的范圍較廣，⑧對產品數量和質量有一定要求。這些具有公共性質的產業和服務，無法自發形成公正的市場價格，需要政府進行經濟管制。例如，根據普遍服務的要求，偏遠山區的通信建設往往需要更高的成本，如果全靠市場機制調節，那么追求利益最大化的企業將不會在此地區提供服務，這其中就需要一定程度的政府規制。⑨ 第四，資本沉淀性。自然壟斷行業主要存在于基礎設施和公用事業領域，所需資金龐大，專用性強，資本沉淀性高。由于投入在短期內無法收回，故而早期主要由國家進行直接投資，需要運營數年甚至幾十年才能盈利。

從基礎電信業的發展來看，起初電信業自然而然被認為是自然壟斷行業：首先，電信業具有較強的規模經濟以及范圍經濟特征，通信基礎設施需要全方位覆蓋，用戶越多，則平均成本越低，較易形成自然壟斷;其次，電信業總投資高昂，沉沒成本巨大，這使得電信業成為資本密集型行業;再次，電信業是關乎國家通信安全的重要行業。鑒于以上幾點原因，政府往往實行進入管制，以避免由于新企業的過度進入、重復建設、過度競爭等造成損失。①

由于經濟發展方式的獨特性，我國的自然壟斷行業存在與傳統行業不同的特征：一是國家壟斷較為突出。國家壟斷是一種國家行為，具有政治與經濟雙重屬性，依靠國家強制力保證實施。從政治上講，國家壟斷是維護社會安定的重要手段;從經濟上講，國家壟斷是糾正市場失靈的重要方式。國家壟斷經營的領域通常投資較大、風險較高、利潤較低甚至無利潤，卻又是社會再生產不可或缺的重要環節，為了治理“市場失靈”，需要國家壟斷經營。改革開放以來，國家逐步從競爭行業退出，但鐵路運輸、電力、電信等行業，仍以國家壟斷為主導。二是行政壟斷較為普遍。行政壟斷通常指政府及其所屬部門濫用行政權力限制競爭的行為。行政壟斷是一種地方政府行為或國家經濟管理部門的行為，而不是中央政府行為，這是行政壟斷與國家壟斷的區別。行政壟斷不僅損害競爭活力，還導致資源配置低效率，加劇行業間收入分配差距。我國的自然壟斷行業大多存在不同程度的行政壟斷，受行政壟斷庇護的行業往往呈現產品價格高、質量低的市場績效，在一定程度上損害了消費者福利和市場運行效率。② 黨的十九大報告指出“打破行政性壟斷，防止市場壟斷”，為今后自然壟斷行業監管改革指明了方向。三是區域壟斷仍然存在。區域壟斷一般指地方保護主義，為了盡可能照顧本地企業，各地區互相設置不合理的進入門檻。隨著《反壟斷法》的貫徹落實，區域壟斷有所改觀，但是隱性門檻仍然存在。

四、中外自然壟斷行業的監管體制演化

西方國家政府監管大致經歷了三個階段：第一階段為加強監管階段，從20世紀30年代到70年代，主要解決微觀經濟領域的市場失靈現象，管制的范圍較為廣泛，主要涉及電信、金融以及電力等行業。第二階段為放松監管階段，始于20世紀70年代末，凱恩斯的政府干預主張無法解決“滯漲”危機，于是西方國家開展了一場聲勢浩大的放松規制運動。第三階段為政府重新監管階段，始于20世紀80年代后期，主要解決放松規制之后產生的問題和弊端。此時經濟學家們已經意識到，完全放松管制和過度私有化并不可行，③因此誕生了新的管制理論———激勵性管制理論，這一理論是政府規制理論的新方向，使得政府規制的價值理念發生了重大改變，政府更加關注涉及環境、健康以及安全為主的社會規制，對需要遵循市場規律的經濟活動則適當放松管制。

美國電信業的發展，大致經歷了專利壟斷、早期自由競爭、管制壟斷、引入競爭、大規模并購五個階段。最初貝爾電話公司與其競爭對手西部聯盟公司共同壟斷了美國電話業務市場和電報市場。貝爾公司專利壟斷到期后，獨立電話公司開始進入市場，與貝爾公司展開激烈競爭。早期的自由競爭階段出現了大量的電話公司，但是AT&T仍然擁有絕對的壟斷優勢，因此新的公司大多都是倒閉或者被兼并。1934年美國頒布《電信法》，該法明確了電信市場的壟斷格局。AT&T在20世紀70年代對美國電信市場的壟斷使任何新進入者都難以生存。為了打破壟斷，1984年美國司法部將AT&T肢解為多家電話運營公司，此舉意味著美國電信業進入競爭時期。1996年美國頒布了新的《電信法》，以適應技術、市場發生巨變的環境。該法以進一步開放電信市場為宗旨，打破電信、信息和有線電視業的界限，推進通信信息業的融合，成為美國全面開放電信市場的里程碑。這一時期發生了一系列的兼并重組，貝爾公司之間、貝爾與其他公司之間都有涉及。

英國電信業改革歷程大致分為三個階段，包括政企分開、雙寡頭競爭以及全面競爭。1969年英國對郵電部門實行政企分開的改革，由郵電總局負責業務經營，政府負責監管。1981年頒布的《電信法》，將郵政和電信分開。緊接著1984年英國政府將英國電信公司（以下簡稱BT）51%的股權進行出售，由此展開了BT的私有化進程。隨后為打破BT獨家壟斷的局面，英國政府于1982年向Mercury公司發放電信運營許可證，從此英國電信業“雙寡頭壟斷格局”形成。為進一步擴大電信市場的競爭，英國政府頒布了白皮書《競爭與選擇：90年代的電信政策》，終結了BT和Mercury雙寡頭有限競爭和壟斷的局面，并就進一步擴大電信市場提出了具體的發展方案，陸續開放移動電話領域和國際通信市場，1998年英國電信市場實現全面開放。進入21世紀，BT加快移動和固網業務的融合，包括改造產業鏈、加強與其他運營商的合作等，使得BT成功轉型。

縱觀美、英電信業發展歷程，美國是拆分模式，通過肢解龐大的在位運營商來促進競爭;英國是引入競爭模式，通過使新的運營商進入市場，與原有運營商進行競爭。雖然兩國政治、經濟以及電信發展水平有所差異，但是改革思路基本一致，都是逐步打破壟斷，引入競爭，然后逐步步入全面競爭。從監管改革的實踐來看，發達國家監管改革的基本邏輯為：監管需求源自市場失靈，進而產生政府監管，監管過度引發監管失靈，監管失靈產生監管改革需求，最終進入全面監管階段。自然壟斷行業政府監管改革的核心問題已經從是否需要監管轉變為如何進行有效監管。

改革開放以來，我國的自然壟斷行業改革沿著破除壟斷、引入競爭的思路進行。一方面逐步放松計劃經濟體制下的嚴格管制，另一方面是新的監管政策與制度的建立、實施過程。① 總的思路為將自然壟斷行業中的自然壟斷環節與非自然壟斷環節進行剝離，非自然壟斷環節充分發揮市場機制作用，自然壟斷環節則建立合理的監管體系。目前我國的自然壟斷行業改革基本處于創造競爭環境的階段，規制機構的運行以及與反壟斷機構的合作是監管工作的重點。

理論結合實踐，回顧我國電信業發展歷程，主要歸納為三個階段：

第一階段為1994年之前，為壟斷經營階段。這一時期是我國探索電信業經營管理的初期，由于生產力水平較低，電信業所需投資巨大，新中國成立后我國電信業由中華人民共和國郵電部負責，雖然改革開放后推出了一連串支持電信業優先發展的政策，但是這種獨家壟斷、政企不分的格局導致了我國電信業的長期嚴重虧損，②并且由于沒有競爭者，在位企業缺乏創新積極性，使得電信市場主體單一，客戶群以黨政機關為主，還未普及大眾。

第二階段為1994—2008年，從雙寡頭到壟斷競爭。郵電政企合一的模式，既推高了電信業的生產成本，又導致運營效率低下，但基礎運營商卻依靠得天獨厚的壟斷地位，獲得超額壟斷利潤。為了打破壟斷、創造可競爭的市場環境，1994年中國聯通掛牌成立，正式進軍我國電信業。1995年，郵電部實行政企分離，成立中國電信公司作為企業部門，郵電部則負責監管，中國電信和中國聯通正式開啟雙寡頭競爭時代。非對稱的雙寡頭結構，導致中國聯通的市場份額過小，根本無法與中國電信形成有效競爭，我國電信業需要進一步的拆分重組。1999年，中國電信進行第一次拆分，原中國電信拆分為中國電信、中國衛星通信、中國移動以及國信尋呼四家企業，政府同時加大對中國聯通的政策扶持。第一次縱向拆分并未改變中國電信獨家壟斷的市場格局，其在固話、長途市場的壟斷地位依然穩固，我國基礎電信業必須進行第二次拆分。2001年底，國務院批準信息產業部的南北分拆方案，將原中國電信按照光纖數和信道容量劃分為南北兩個部分：北方十省（直轄市、自治區）與網通、吉通合并成立中國網絡通信集團公司占有30%，南方和西部21省（直轄市、自治區）組成新的中國電信公司占有70%。通過這次拆分，扭轉了中國電信一家獨大的局面。第二次橫向拆分將中國電信一分為二（南北拆分），雖然在市場份額上實現了較為均衡的格局，但這種簡單機械的拆分將行業整體性壟斷變為區域性壟斷，在固話市場上并未形成有效的競爭局面;對于移動市場，則缺乏前瞻性判斷，南北肢解中國電信后未預料到更大的寡頭中國移動的出現，是電信市場再次重組的根源。為了進一步完善電信市場結構，我國啟動第三次拆分重組。2008年3月工業和信息化部成立，同年5月確立了“五合三”的重組模式，形成以中國移動、中國聯通以及中國電信為主的市場格局，三大運營商都是全業務經營，可同時經營固定電話業務、寬帶業務以及移動通信業務，以促進不同業務領域的競爭。

需要指出的是，工業和信息化部的成立源于2007年黨的十七大提出的“大部門制改革”，即把一些職能相近或相關的部委重組為一個大部，把原來的一些部委改革為內設的職能司局或改革為部門管理的機構，以加快政府職能轉變。① 工業和信息化部內設信息通信發展司負責研究分析信息通信業發展形勢、統籌提出并組織實施相關行業規劃，信息通信管理局負責依法對電信和互聯網等信息通信服務實行監管，這是一種國務院部委內設的政監合一的監管模式，并不是真正意義上的獨立監管。關于監管機構的獨立性問題，美、英等發達國家大多設置了獨立的監管機構，但這種“獨立性”，其實存在一些爭議，例如有學者指出監管機構的行為實際上受多種外在因素的影響，難以保持真正獨立。② 我國的監管機構要服從黨的領導，這就決定了監管機構只能相對獨立，因此大部門制是符合我國國情的監管體制。

第三階段為2008年以后，主要特征為混業經營以及民營資本進入。這一時期，產業轉型步伐加快，傳統固話業務逐漸衰落，寬帶業務、移動通信業務蓬勃發展。通信技術更新換代速度加快，用戶數量呈現爆發式增長，使得基礎電信業自然壟斷屬性不斷減弱。2008年重組之后，基礎設施的約束問題并未從根本上得到解決，行業競爭不均衡的狀況依然存在，影響了行業效率的提高，因而急需引入外部投資，加強行業的市場競爭程度。③ 2013年5月，工信部發布《關于開展移動通信轉售業務試點工作的報告》，標志著移動通信轉售業務試點工作正式展開，鼓勵和引導民間資本進入電信業邁出了實質性步伐，這一舉措是基于可競爭理論放松市場準入壁壘的重大實踐。為了進一步擴大電信業引入民資的步伐，工信部于2014年開展寬帶接入網業務試點。移動轉售業務經過幾年的發展，于2018年5月1日由試點轉為正式商用，不僅允許外資進入，而且豐富了移動轉售業務范圍，成為我國電信業第一個正式對外開放的基礎電信業務。

近年來，互聯網通信技術快速發展，已經被廣泛應用于醫療衛生、教育教學、商務辦公等眾多領域，并對傳統通信運營商造成一定沖擊。數據流量爆發式增長對通信設備的承載力提出新的要求，互聯網通信的出現加大了行業監管的難度。基礎電信業移動轉售業務放開準入管制后，互聯網巨頭覬覦自然壟斷行業的市場壟斷地位，紛紛開展與基礎運營商的合作并將業務版圖布局到關乎民生的眾多產業之中。互聯網巨頭為了維持自己的壟斷地位，構建完整的生態平衡圈，不斷進行大規模的并購。頭部企業的并購更易產生壟斷問題。黨的十九屆五中全會提出“加強和改進反壟斷和反不正當競爭執法”，2020年12月的中央經濟工作會議也將“強化反壟斷和防止資本無序擴張”列入2021年八大重點工作，并提出要“堅決反對壟斷和不正當競爭行為”。反壟斷將是今后自然壟斷行業監管的重中之重。

縱觀我國電信業改革發展的歷程可知，在電信業發展初期，我國與大多數發達國家一樣，采用國家壟斷的經營模式。隨著電信技術的革新以及需求的擴大，電信業的自然壟斷屬性不斷減弱，我國政府審時度勢，利用可競爭理論指導電信業監管實踐，通過拆分重組、放松進入管制等促進形成有效競爭環節，但是電信業的改革還遠未完成。④ 在數字經濟時代，互聯網通信帶來的變革以及互聯網頭部企業的入局對基礎電信業的監管提出了更高的要求。我國基礎電信業以三大國有運營商為主，目前改革的重點是在競爭乃至壟斷環節引入民營經濟，即混合所有制改革。在這一新背景下，如何設計新的監管或規制體系成為重中之重，應及時建立起對資本快速擴張的事前、事中監管措施。在事前監管方面，當互聯網企業進入基礎電信業之前，監管者應充分了解企業的運營模式以及可能對行業帶來的影響，摒棄傳統思維方法，以互聯網經濟思維評估新業態，同時組織行業專家對企業進行有效評估，根據評估結果建立有針對性的監管模式。鑒于基礎電信業的國民重要地位，應對互聯網企業建立底線思維，規定企業不能觸及的行業底線，企業一旦違規則面臨巨額處罰甚至被取消營業資格。在事中監管方面，需要對互聯網企業進行實時監控，尤其是新企業進入后對傳統電信業運營模式產生影響時，要適時調整監管措施。監管者可以適當淡化互聯網企業參與電信業運營的資本規模，轉而更加關注企業限制競爭的行為，反壟斷機構也應該對互聯網企業進入電信業之后可能產生的市場壟斷、排他性行為給予更多的關注。另外民營企業進入基礎電信業才數年光景，相對于三大運營商而言，大多數企業經驗相對缺乏，且網絡控制權依舊在三大運營商手中，民營企業暫時難以與其抗衡。此種情況下，政府可采取互聯互通、資源共享、網間不對稱結算、資費不對稱規制等措施來扶持民營企業的成長。①

五、中國自然壟斷行業監管規制方面存在的問題

我國對自然壟斷行業的監管改革始于20世紀90年代，雖然取得了一些進展，但是目前我國仍然是尚未成熟、規范度低的市場經濟，在促進有效競爭、法律法規完善等方面與發達國家仍有較大差距。我國自然壟斷行業監管存在的主要問題有：

第一，政監合一。工信部是國務院部委內設政監合一的機構類型，目前大多數國務院部委都內設這種類型的監管機構。在部委內實行政監合一，行政職能與監管職能難分難解，因此，缺乏必要的相對獨立性和權威性。② 當監管機構內嵌于行政機構中，就會模糊行政職能和監管職能的邊界，導致監管機構相對獨立性缺失。同時，監管機構的決策往往受到行政機構的干擾，容易引發行政行為代替監管行為的后果，導致監管機構權威性缺失。不僅如此，當多個領域的監管機構內設于同一部委內部時，由于各個監管機構的監管方式、監管力度存在差別，如果缺乏高效的協調機制，則易造成監管職能分散，模糊各監管機構的職責，繼而推高協調成本等。在多頭監管的情況下，尋租風險升高，監管機構容易被監管對象擊破，從而降低政府監管機構的運行效率，甚至引發監管失靈。

第二，缺乏對互聯網企業的有效監管。近年來，隨著大數據、云計算等信息通信技術的迅猛發展，互聯網企業跨界經營成為常態，具有重要國民經濟地位的自然壟斷行業也在互聯網企業的布局之中，世界各國均面臨如何有效監管互聯網的難題。③ 現有的監管制度和相關規則還未能完全覆蓋互聯網企業的各類行為監管，無法適應互聯網企業快速擴張的步伐。現有涉及互聯網企業的規則大多為原則性法律法規，甚至部分法律缺乏相應互聯網企業行為監管的條款，且對互聯網企業的監管效力相對有限，無法起到約束企業違法違規行為的作用。此外，事前監管較為缺乏，目前我國對互聯網企業的監管大多為事中監管，即發現問題之后進行相應處罰，監管手段和方法較為單一。已經出臺的《反壟斷法》和《反不正當競爭法》難以對互聯網企業的某些行為及潛在影響進行判定，監管機構面臨監管力量有限和監管方式落后的難題。由于互聯網企業跨界頻繁，因而需要熟悉經濟、法學等領域的綜合型監管人才，監管機構缺乏相應的人才儲備。

第三，缺乏有效競爭。由于存在行政保護，自然壟斷行業的企業數目較少，并且缺乏有效競爭，導致自然壟斷行業經濟效率較為低下，企業服務意識薄弱。尤其是整個產業只有一家企業主導的情況下，消費者無任何替代品可選擇，企業無論如何經營都有高額壟斷利潤，此種情況下如果政府不進行有效規制，企業不僅不會努力降低成本，也不會改善服務質量。自然壟斷行業監管應該在競爭性業務領域逐漸減少或取消進入管制，鼓勵民營資本和國外資本參與運營。目前隨著改革的深入，民營企業進入了越來越多的行業，但在鐵路、郵政、電信等行業仍是少數幾家國有企業占主導，進一步引入更多的參與者來增加自然壟斷行業市場的可競爭程度勢在必行。

第四，法律制度建設落后。立法是規范市場的有效手段，西方發達國家通常先立法，然后嚴格依照相關條款進行改革。相關的法律法規是約束市場主體的行為規范，是保證行業有序發展的規制金石。我國自然壟斷行業規制法律體系嚴重滯后，①目前規范自然壟斷行業行為的法律比較缺乏，法律法規較為零散，法律規范的空白點也較多。已頒布的法律中，也主要限于相關產業部門起草的文件，局限性較大。例如早些年頒布的《反不正當競爭法》，以及特定領域的產業法《電力法》《鐵路法》等。雖然頒布了一些法律，但是規范企業行為的條例較少，例如電信行業目前還未有一套完整的法律法規問世，法律依據的缺乏嚴重影響了我國自然壟斷行業規制改革的進程，因此需要在總結經驗教訓的基礎上創新這種立法導向，加強法律法規建設。

第五，《反壟斷法》存在一定局限性。行政壟斷損害了企業的運營效率，人為設置競爭障礙，也會嚴重阻礙企業創新水平的提升。行政壟斷被《反壟斷法》禁止，但是《反壟斷法》并沒有把行政性壟斷的管轄權交給反壟斷執法機構，只能由其上級機關責令改正，而反壟斷執法機構只有建議權，權威性不足。② 而且，針對反壟斷的規定過于籠統，缺乏具體的實施細則。③ 例如《反壟斷法》第十九條對“具有市場支配地位”的認定僅僅根據經營者的市場份額來判斷，并沒有考慮到這種結果的產生是基于國家有關部門產業重組的規劃，還是基于市場競爭。④因此，應進一步完善《反壟斷法》。

六、中國自然壟斷行業監管的對策建議

習近平在2017年底的中央經濟工作會議上指出：“堅持使市場在資源配置中起決定性作用，更好發揮政府作用，堅決掃除經濟發展的體制機制障礙”。⑤ 我國政府采用可競爭市場理論改良自然壟斷行業監管體系的探索，正是用這一思想指導改革的偉大實踐。隨著我國進入新時代，經濟發展成為推動國家發展的主推力，涉及重大民生領域的自然壟斷行業監管更需要新時代的經濟思想來指導。目前“我國已轉向高質量發展階段”，“高質量發展”需要貫徹到經濟社會生活的方方面面。對于自然壟斷行業而言，要“從問題導向把握新發展理念”，要根據自然壟斷行業不同發展時期的具體特征，堅持問題導向，更加精準合理地布局日后的產業監管。

自然壟斷行業改革的基本思路是打破壟斷、引入競爭，在此思潮的影響下，西方發達國家在20世紀80年代進行了一系列的放松規制改革，這些改革起源于鮑莫爾等人的可競爭市場理論。該理論突出潛在競爭的作用，解釋了馬歇爾沖突，是對“看不見的手”理論的完善和補充。該理論認為，只要進入和退出壁壘為零，或者不存在沉沒成本，那么市場就是可競爭的。雖然現實中并不存在理想的完全可競爭市場，但是可競爭市場理論仍然為自然壟斷行業的改革提供了方向。自然壟斷行業監管的實質可理解為產業治理方案的變革。當原有的治理方案失靈時政府就會尋求新的治理方案。自然壟斷行業既有自然壟斷業務，也有競爭性業務，改革的基本思路為逐步取消競爭領域的相關規制，引入競爭機制，推進市場化改革進程，⑥這就必然涉及自然壟斷行業的分割重組。在全球放松管制、引入競爭以及監管重塑的浪潮下，我國政府運用可競爭理論指導實踐，逐步退出自然壟斷行業的進入限制，適時對產業進行分割重組，著力培育可競爭的市場環境，不斷完善社會主義市場監管體制，走出了一條新時代中國特色自然壟斷行業監管之路。

基于我國自然壟斷行業監管現狀及上文的理論分析，梳理出以下幾條政策含義：

第一，繼續推進大部門制下監管機構改革。自2007年中共十七大提出大部門制，到十八大“穩步推進大部門制改革”，再到十九大提出深化機構和行政體制改革，轉變政府職能，深化簡政放權，創新監管方式，都是強調要不斷推進大部門制改革。改革首先要增強監管機構的相對獨立性。在目前的大部門制下，現有部委管理局沒有獨立制定監管規章的權利，其擬定的規章制度要經過司級機構、部委會議討論等才能通過，從規章草案到正式規章往往歷經較長時間。此外，現有部委管理局在干部任免方面也缺乏必要的獨立性。① 鑒于此，要從法律地位上擴大監管機構的立法權與人事任免權等，增加監管機構的相對獨立性。其次，著手成立綜合性監管機構。例如可在中國民用航空局、國家鐵路局以及國家郵政局這些同屬于交通運輸部的管理局中設置一個綜合性的交通運輸監管機構。最后，在自然壟斷行業、經濟領域、健康安全等社會領域設置一定數量的專業性政府監管機構，②并根據社會發展狀況動態調整。

第二，加強對互聯網企業的監管。互聯網企業在促進經濟高質量發展方面功不可沒，但是也帶來了壟斷、不正當競爭等諸多問題，亟需監管部門完善當下監管措施。推進互聯網企業監管，首先要及時完善監管領域的法律法規。近年來，互聯網企業跨界經營成為常態，監管既涉及壟斷等經濟性監管問題，也涉及環保、健康等社會性監管問題，這是傳統監管領域較少涉及的地方，需要有關部門及時調整監管條例。其次，要豐富互聯網企業監管手段。互聯網涉及領域較廣，對其監管具有一定的難度，監管部門要加大智慧監管方式的應用，例如采用“大數據+監管”“AI+監管”等科技型監管工具，提升線上線下監管的高效協同。同時加強與第三方機構的合作，采取調查研究等加強監管機構對互聯網企業的了解，進而制定更為適宜的監管條例。最后，要完善協同監管機制。既要發揮互聯網企業自治作用，又要暢通社會監督渠道，引導社會公眾、新聞媒體等共同加強對互聯網企業的監督。

第三，加強規制機構和反壟斷機構的合作。隨著自然壟斷邊界的變化，現階段自然壟斷環節越來越少，反壟斷機構在產業規制中的地位越來越突出，規制機構和反壟斷機構進行合作才能產生更大的合力。伴隨著競爭的引入以及自身屬性的弱化，市場在資源配置中需要發揮更大的作用，形成“競爭范圍不斷擴大、監管范圍不斷縮小”的發展趨勢。競爭市場的不斷完善，行業監管逐漸退出，讓位于競爭法（反壟斷法）規制，是各國監管改革的普遍規律。目前，我國正處于由“放松監管、引入競爭”轉向“監管與競爭并重”的過渡階段，反壟斷機構旨在維護競爭秩序、提高壟斷性行業的市場效率，規制機構則在市場準入、普遍服務等事前監管等方面具有天然優勢。反壟斷機構和規制機構的合作應充分發揮各自優勢，例如在規制排除、限制競爭行為方面反壟斷機構具有更大的威懾力，而在促進行業改革、形成有效競爭市場方面規制機構則優勢明顯，因此應在充分考慮兩類機構各自執法優勢的基礎上做出最佳模式選擇。

第四，規制法律的建立以及反壟斷法律的完善。自然壟斷行業中，監管規制改革應以立法為先導，做到有法可依、依法進行。在構建有效競爭市場的過程中，已出臺的《反壟斷法》僅是邁出的第一步。我國自然壟斷行業的行政壟斷較為嚴重，《反壟斷法》在實施過程中存在競爭目標、合法壟斷的邊界和控制標準不明確等問題，③這嚴重制約了反壟斷的執法效率，尤其使得其在反行政性壟斷方面一直“跛足前行”。因此僅僅依靠一部《反壟斷法》，行業監管難以奏效。2016年國務院出臺《公平競爭審查制度》，進一步彌補了《反壟斷法》的不足。但隨著反壟斷工作的推進，立法需求日益增長，相應法律法規的完善已刻不容緩。應根據產業改革發展的特點，適時修改和補充相應條款。例如《公平競爭審查制度》中提出，涉及國民經濟命脈、文化安全、國防建設、社會保障和公共利益的壟斷性行業可以豁免于競爭審查，可以合法地設置行政性壟斷，但卻未明確豁免審查的標準以及必須豁免的行業。豁免標準的不清晰，將導致任何行業均可以“經濟命脈”“公共利益”免于競爭審查，故而應盡快出臺相應豁免標準以及豁免行業名單，才可真正推進競爭環境的改善。同時規制機構和反壟斷機構應該加強合作，共同促進產業積極健康發展。①

第五，加快產權改革，構建激勵性規制。對于非自然壟斷業務，應該放開準入限制，實現競爭主體多元化。混合所有制改革通過引入民資和外資，增強了國有經濟的活力，促進了生產力的發展，是一種上佳的改革方式。信息不對稱程度上升會使得市場深度減小，②應在信息不對稱的條件下，設計出一套既能使企業自主降低成本、改善服務質量，又能夠防止企業濫用自由選擇權的激勵性條例。例如在技術變革快、信息不對稱較高的電信業，規制周期以3—4年為好。考慮到我國基礎電信業的發展現狀，若規制時間太短，則激勵性不強，達不到有效激勵的效果;若規制時間過長，則電信企業可長期攫取高額利潤，有損消費者福利，因此3—4年的規制期既能促進行業有效競爭，又能使廣大消費者分享到技術進步帶來的好處。③ 以價格上限規制為例，規制的調整就是調整生產效率的X值，一般剛開始設置較低的X值，之后再不斷提高。根據“效率優先、兼顧公平”的原則，規制方案一般中途不再調整，以增強激勵的有效性。

第六，建立有效競爭機制，進行產業分割重組。我國自然壟斷行業采用的是大一統的經營模式，一家企業既經營自然壟斷業務，又經營非自然壟斷業務。這種模式不利于形成有效競爭的局面，需要對原有組織結構進行分割重組。總的改革方向是分解原來大一統的體系，實現非自然壟斷業務的有效競爭和自然壟斷業務的有效規制的合理組合。比如目前基礎電信業在移動通信領域已經進行了網業分離改革，具有網絡效應的環節一般認為具有自然壟斷屬性，其他環節則不具有這種屬性。移動基站的建設與維護由中國鐵塔公司負責，移動業務的經營則由三大基礎運營商開展，基本實現了自然壟斷業務與非自然壟斷業務的剝離。在自然壟斷環節，由中國鐵塔公司獨家壟斷移動網絡的運營;在競爭性經營環節，則由電信運營商通過租用鐵塔服務來開展業務。為了進一步促進電信市場的有效競爭，我國于2013年向民營資本開放移動轉售業務，相繼引入了幾十家民營企業來促進有效競爭。無獨有偶，同樣在業務經營環節，我國于2014年底開放寬帶接入業務，但是對于寬帶網絡的建設，并未引入競爭。參考移動通信業務的改革模式，寬帶網絡應進一步強化規制，保障通信網絡質量，促進業務環節有效競爭。

第七，根據可競爭市場理論，政府管制的范圍應轉為如何降低沉沒成本、增加市場可競爭性以及營造自由進出的環境等方面。首先應大力完善資本市場，提高資產的流動性。無論在有形資產市場還是無形資產市場，任何資產都具有某種程度的沉淀性，在資產專用性較強的自然壟斷行業更是如此。其次，應進一步完善非市場制度，降低交易成本。非市場制度包括橫向一體化、縱向一體化以及長期契約等，潛在進入企業可以通過但不限于與在位企業合資或者合并、與顧客采取締約等模式來降低交易成本進而減少沉沒成本。再次，政府應采取相應的管制政策，盡可能降低沉沒成本。④ 對于一些關乎國運民生的重大基礎設施建設，政府應主動承擔沉沒成本，而不是由提供相應服務的企業單獨負擔。同時可將沉沒成本部分與其他部分相分離，對于競爭性較強、沉沒成本較低的部分由市場進行調節，對于沉沒成本較高的部分則由政府進行相應規制或者由公共機構運營。最后應積極鼓勵技術創新。技術創新可以替換具有大量沉沒成本的技術，例如電信業中的光纖代替銅線，不僅節約了成本，而且增加了基礎設置的共享性。