政策工具視角下主體功能區(qū)自然資源政策比較分析

周嘉鑫

摘要：本文基于政策工具視角，運(yùn)用政策文本量化分析方法對(duì)2011-2020年間全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院及相關(guān)部門(mén)頒布實(shí)施的土地資源、森林資源、草原資源方面的規(guī)范性文本進(jìn)行統(tǒng)計(jì)研究，旨在探討上述三類(lèi)自然資源政策在政策工具使用中存在的差異，發(fā)現(xiàn)不同政策在政策工具的選擇與組合中存在的問(wèn)題，為相關(guān)政策的完善與優(yōu)化提供支持。研究結(jié)果顯示：同一政策在不同主體功能區(qū)的政策工具應(yīng)用差異不明顯，不符合主體功能區(qū)建設(shè)的要求。其中，強(qiáng)制性政策工具使用比較多，混合型和志愿性政策工具使用較少。因此，應(yīng)針對(duì)不同功能區(qū)的目標(biāo)，組合應(yīng)用不同的政策工具，并適當(dāng)降低強(qiáng)制性工具的應(yīng)用比例，提高其他類(lèi)型工具的整體應(yīng)用率。

關(guān)鍵詞：土地資源政策；森林資源政策；草原資源政策；政策工具量化分析

中圖分類(lèi)號(hào)：D601文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-5103（2021）10-0021-11

一、引言

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)的城鎮(zhèn)化與工業(yè)化快速推進(jìn)，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)之間的沖突加劇，出現(xiàn)耕地快速減少、資源開(kāi)發(fā)強(qiáng)度過(guò)大、生態(tài)系統(tǒng)退化等問(wèn)題。為解決這些問(wèn)題，2010年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》（簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)劃》），提出建立健全主體功能區(qū)配套政策，實(shí)行差別化的自然資源政策，促進(jìn)主體功能區(qū)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。此后，國(guó)家也多次頒布文件強(qiáng)調(diào)這項(xiàng)內(nèi)容，如2017年頒布的《關(guān)于完善主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度的若干意見(jiàn)》和2019年頒布的《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》。所以本文研究主體功能區(qū)的自然資源政策具有重要的實(shí)踐意義。

鑒于我國(guó)目前已制定了《礦藏資源法》《森林法》《草原法》《水法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》《土地管理法》，本研究中提到的自然資源主要是指土地資源、森林資源、草原資源、礦產(chǎn)資源、水資源、海洋資源六類(lèi)。其中，土地資源、森林資源和草原資源與主體功能區(qū)密切相關(guān)，考慮政策的可獲得性及代表性，本文主要研究六類(lèi)自然資源政策中的土地資源政策、森林資源政策、草原資源政策。

政策工具是政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的手段，國(guó)家在制定政策的過(guò)程中要科學(xué)慎重地選用合適的政策工具，并且使不同類(lèi)型的政策工具，在功能上實(shí)現(xiàn)互補(bǔ)，進(jìn)而形成政策工具合力，最大限度地發(fā)揮政策工具的組合效益。《規(guī)劃》提出，必須區(qū)分不同國(guó)土空間的主體功能，根據(jù)主體功能定位來(lái)確定開(kāi)發(fā)的主體內(nèi)容和發(fā)展的主要任務(wù)，所以國(guó)家應(yīng)建立差異化的自然資源政策以實(shí)現(xiàn)不同類(lèi)型功能區(qū)的目標(biāo)。落實(shí)《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》精神，在制定政策時(shí)如何優(yōu)化政策工具組合、推動(dòng)政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)、推進(jìn)主體功能區(qū)建設(shè)，是學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界亟待思考的問(wèn)題。

國(guó)內(nèi)部分學(xué)者采用政策文本與政策工具的量化分析方法對(duì)這一問(wèn)題進(jìn)行了研究，但基本都專(zhuān)注于某一類(lèi)型的資源研究，如潘丹等研究林業(yè)政策中政策工具使用偏好[1]；馬向平、潘蒙蒙等，研究了耕地保護(hù)政策并對(duì)其政策工具的配置情況進(jìn)行了分析[2]；汪曉帆等梳理了20世紀(jì)90年代以來(lái)中國(guó)耕地生態(tài)管護(hù)政策文本，得出了政策工具組合的建議[3]。這些研究鮮少將多種類(lèi)型資源的政策進(jìn)行比較研究。由此，本文嘗試用政策工具的量化分析方法，對(duì)中央層面的規(guī)范性文件進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，探討三類(lèi)資源在政策工具使用上存在的差異，發(fā)現(xiàn)各政策在政策工具的選擇與組合中出現(xiàn)的問(wèn)題，最后提出相應(yīng)的建議，以期為完善主體功能區(qū)配套政策、推動(dòng)主體功能區(qū)建設(shè)提供參考。

二、理論基礎(chǔ)

政策工具研究興起于20世紀(jì)70年代末，如今已發(fā)展為一個(gè)比較成熟的研究領(lǐng)域。對(duì)于其定義，有不少學(xué)者展開(kāi)了討論，如陶學(xué)榮、崔運(yùn)武提出，政策工具也稱(chēng)政府工具，是政府治理的手段和途徑，是政策目標(biāo)與結(jié)果之間相互連接的橋梁[4]221。顧建光認(rèn)為，政策工具是組成政策體系的元素，是由政府所掌握的、可以運(yùn)用的達(dá)成政策目標(biāo)的手段和措施。政策工具也是政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的手段，它對(duì)政策執(zhí)行有直接的影響力，并決定著政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)[5]。雖然沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的定義，但學(xué)者們都肯定了政策工具對(duì)政策目標(biāo)的重要性。

為了更好地應(yīng)用政策工具，學(xué)者們進(jìn)一步探討了政策工具的分類(lèi)。最早開(kāi)始嘗試分類(lèi)的是德國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家基爾申。他發(fā)現(xiàn)存在可以引導(dǎo)適宜政策結(jié)果的手段，并得出了64種類(lèi)型[6]，但他沒(méi)有系統(tǒng)地闡明這些手段，也沒(méi)有建立一套完整的有關(guān)政策手段的理論體系。而后，不同學(xué)者基于不同的研究目的和角度，采用不同的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)提出了各具特色的分類(lèi)方式。國(guó)外學(xué)者如薩瓦斯和奧斯特羅姆等從政府治理的制度安排角度將政策工具分成政府服務(wù)、政府出售等十類(lèi)[7]27-177；胡德根據(jù)政策工具需利用的基礎(chǔ)資源的不同，將政策工具劃分為組織、權(quán)威、財(cái)富和信息四類(lèi)[8]。加拿大政策科學(xué)家布魯斯·德林和理查德·菲德認(rèn)為可以以政策工具的強(qiáng)制性程度為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類(lèi)[9]。國(guó)內(nèi)學(xué)者陳振明將政策工具劃分為市場(chǎng)化工具、工商管理技術(shù)和社會(huì)化工具三類(lèi)[10]40-71。張璋將我國(guó)政府管理實(shí)踐中常見(jiàn)的政策工具劃分為四類(lèi)，即行政、法律、經(jīng)濟(jì)、思想教育手段[11]87-88；王滿(mǎn)船經(jīng)過(guò)進(jìn)一步研究，在前人基礎(chǔ)上將手段調(diào)整為三類(lèi)：規(guī)制手段、經(jīng)濟(jì)手段和宣傳教育手段[12]125-155。綜上所述，國(guó)內(nèi)外學(xué)者的分類(lèi)方法各具特色，但都存在一定的局限性。

豪利特與拉米什為了解決布魯斯分類(lèi)方法在操作和度量上的困難，以政府提供物品與服務(wù)的水平為分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，以此來(lái)衡量基爾申等人提出的公共政策工具。并按照政府介入公共物品與服務(wù)提供的程度對(duì)這些政策工具進(jìn)行排序，將政策工具劃分為強(qiáng)制性工具、混合型工具和志愿性工具三大類(lèi)[13]267-269。

本文選取豪利特分類(lèi)方法的原因主要有四點(diǎn)：一是本文涉及的主體功能區(qū)是從提供產(chǎn)品的角度對(duì)國(guó)土空間單位劃分的一種功能區(qū)域，各主體功能區(qū)提供的產(chǎn)品與服務(wù)從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)是準(zhǔn)公共物品和服務(wù)，這與豪利特劃分政策工具時(shí)所參照的標(biāo)準(zhǔn)是一致的；二是這種劃分方法涵蓋了絕大部分政府會(huì)使用的政策工具，一定程度上減少了政策工具可能被遺漏的問(wèn)題；三是由于這種分類(lèi)在西方政府部門(mén)的官方文件中比較常見(jiàn)，故而具有一定的權(quán)威性；四是豪利特等認(rèn)為應(yīng)根據(jù)國(guó)家能力和政策子系統(tǒng)復(fù)雜程度來(lái)討論政策工具的選擇問(wèn)題，這種觀點(diǎn)有助于我們分析政策工具組合問(wèn)題。因此，經(jīng)過(guò)多重考慮，選取了該種分類(lèi)方式構(gòu)建分析框架，并結(jié)合其他學(xué)者的分類(lèi)方式對(duì)每類(lèi)工具作了進(jìn)一步的劃分（如表1）。其中，強(qiáng)制性工具是指用規(guī)制等強(qiáng)制性手段對(duì)市場(chǎng)主體的行為施加影響，從而實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的工具。對(duì)個(gè)人或組織主要表現(xiàn)為總量控制（對(duì)自然資源開(kāi)發(fā)規(guī)模或總量進(jìn)行控制以及對(duì)現(xiàn)有的自然資源進(jìn)行規(guī)劃或分區(qū)）、行為管制（對(duì)自然資源的開(kāi)發(fā)利用行為進(jìn)行管制）、法律責(zé)任（對(duì)違反法律法規(guī)的行為追究責(zé)任，包括民事、行政和刑事責(zé)任）、直接提供（由政府直接投資或直接向市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)和產(chǎn)品）。混合型工具介于強(qiáng)制性工具和志愿性工具之間，這類(lèi)工具可以細(xì)分為創(chuàng)建市場(chǎng)和利用市場(chǎng)兩類(lèi)。在已有市場(chǎng)的領(lǐng)域，充分發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)自然資源配置的決定性作用，政策工具只用來(lái)彌補(bǔ)市場(chǎng)不足，解決市場(chǎng)失靈的問(wèn)題；在沒(méi)有市場(chǎng)的領(lǐng)域，可以創(chuàng)建市場(chǎng)解決外部性問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。包括產(chǎn)權(quán)拍賣(mài)與市場(chǎng)構(gòu)建、稅費(fèi)、補(bǔ)貼、信息和勸誡、公私伙伴關(guān)系等手段。志愿性工具是指完全依靠市場(chǎng)和民間力量自主管理來(lái)實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的政策工具。當(dāng)市場(chǎng)（產(chǎn)品或技術(shù)市場(chǎng)）不完善或者當(dāng)傳統(tǒng)工具應(yīng)用遇到困難時(shí)，志愿性工具是較理性的一個(gè)替代方案。由于志愿途徑的表現(xiàn)難以評(píng)價(jià)，因此其使用不會(huì)取代其他政策工具，只是對(duì)其他政策工具予以補(bǔ)充。包括個(gè)人、企業(yè)、其他社會(huì)組織等方式。

考慮到《規(guī)劃》是2010年12月頒布的，因此本文的政策檢索策略為：在國(guó)務(wù)院及相關(guān)部門(mén)的門(mén)戶(hù)網(wǎng)站以及北大法寶、北大法意等數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行檢索，收集2011—2020年間相關(guān)自然資源配套政策，包括土地資源政策、森林資源政策、草原資源政策。

為了確保文本選擇的典型性、相關(guān)性和權(quán)威性，收集的政策文本根據(jù)以下原則進(jìn)行選取：一是選用中共中央、國(guó)務(wù)院、國(guó)家相關(guān)職能部門(mén)頒布的政策文本；二是選取直接體現(xiàn)政府及各部門(mén)對(duì)自然資源利用態(tài)度的政策，如法律法規(guī)、規(guī)劃、意見(jiàn)、辦法、通知等，批復(fù)、函等不計(jì)入其中；三是選擇直接與主體功能區(qū)相關(guān)的自然資源政策。其中，選取有關(guān)規(guī)定土地、森林、草原資源開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)活動(dòng)，調(diào)整資源利用中各種利益關(guān)系的政策。初步搜羅了約255份政策文本，在對(duì)255份政策文本進(jìn)行仔細(xì)研讀后，通過(guò)多輪專(zhuān)家討論，最終篩選出有效政策文本共242份。

政策文本是政策內(nèi)容的載體，是政府處理公共事務(wù)的真實(shí)反映和行為痕跡，是對(duì)政策系統(tǒng)與政策過(guò)程客觀的、可獲取的、可追溯的文字記錄[14]。政策文本量化通常分為4個(gè)步驟：獲取文本數(shù)據(jù)并進(jìn)行預(yù)處理；將政策文本表示成計(jì)算機(jī)可處理的數(shù)據(jù)形式，即文本量化；處理數(shù)據(jù)獲得量化結(jié)果；檢驗(yàn)方法，并對(duì)結(jié)果進(jìn)行描述性分析或因果分析[15]。

本文基于政策工具視角，運(yùn)用政策文本量化分析法，對(duì)三大類(lèi)自然資源政策文本，進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)研究。具體步驟為：首先對(duì)已收集的政策文本進(jìn)行全面研讀，根據(jù)表1，對(duì)政策文本內(nèi)容進(jìn)行編碼和信息提取；其次統(tǒng)計(jì)并分析數(shù)據(jù)，探究不同政策在政策工具應(yīng)用中的問(wèn)題；最后針對(duì)相關(guān)問(wèn)題提出政策建議。

三、對(duì)比分析

（一）各主體功能區(qū)的政策工具應(yīng)用情況分析

自然資源政策工具在三大主體功能區(qū)應(yīng)用的總體情況如圖1所示。2021年頒布的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出要完善和落實(shí)主體功能區(qū)制度，逐步形成城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)三大空間格局，因此，本文從這三大主體功能區(qū)展開(kāi)分析。整體上看，土地資源和森林資源政策的政策工具使用頻數(shù)較高，草原資源政策的政策工具使用頻數(shù)與二者存在明顯差距。就其差異而論，土地資源政策和森林資源政策的政策工具運(yùn)用情況差異不大，雖然在城市化地區(qū)和生態(tài)功能區(qū)中，森林資源政策的政策工具數(shù)量略高于土地資源政策，但在農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，森林資源政策的政策工具使用頻數(shù)（1254）低于土地資源政策（1392）。這與主體功能區(qū)建設(shè)的要求相符，同時(shí)也說(shuō)明在已出臺(tái)的土地資源政策文本中，永久基本農(nóng)田劃定、生態(tài)保護(hù)紅線劃定、嚴(yán)格保護(hù)耕地紅線等方面受到重視，如國(guó)土資源部2014年頒布的《關(guān)于強(qiáng)化管控落實(shí)最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度的通知》，其中提到了要嚴(yán)守耕地紅線，堅(jiān)決落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，嚴(yán)格劃定城市開(kāi)發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護(hù)紅線等相關(guān)內(nèi)容。從圖1我們可以看出，在生態(tài)功能區(qū)，森林資源政策的政策工具應(yīng)用頻數(shù)明顯高于土地資源政策，與其他主體功能區(qū)相比，森林資源在生態(tài)功能區(qū)中比重顯然更大，因此，政府會(huì)應(yīng)用更多的政策工具來(lái)保護(hù)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)環(huán)境或鞏固生態(tài)環(huán)境保護(hù)成果。

（二）各主體功能區(qū)一級(jí)政策工具的情況分析

理論上，不同自然資源政策在不同的主體功能區(qū)應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別，但從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)看，不同的功能區(qū)之間差異較小，如圖2所示。以下以城市化地區(qū)為例進(jìn)行分析。

在城市化地區(qū)，三類(lèi)政策在應(yīng)用一級(jí)政策工具方面均為強(qiáng)制性政策工具占比最多，混合型工具次之，志愿性工具最少。同一政策在不同主體功能區(qū)具體的應(yīng)用占比呈現(xiàn)差異，相差較明顯的是土地資源政策在城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)強(qiáng)制性政策工具的應(yīng)用占比，分別超出森林資源和草原資源政策13%和14%。可見(jiàn)政府偏向于運(yùn)用直接干預(yù)手段來(lái)平衡土地利用中的各種利益關(guān)系。草原資源政策中混合型政策工具的使用占比超出土地資源政策13%。其余則相差不太大，約在5%以?xún)?nèi)。

在城市化地區(qū)，中央各部門(mén)在制定政策時(shí)比較重視強(qiáng)制性政策工具的應(yīng)用，側(cè)重于采取強(qiáng)硬手段來(lái)達(dá)到相應(yīng)目的，如土地資源政策中，2012年頒布的《關(guān)于嚴(yán)格土地利用總體規(guī)劃實(shí)施管理的通知》；森林資源政策中，2018年頒布的《國(guó)家林業(yè)局關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)家級(jí)森林公園管理的通知》；草原資源政策中，2014年頒布的《草原征占用審核審批管理辦法》均采用了行為管制手段。在所統(tǒng)計(jì)的政策文獻(xiàn)中，強(qiáng)制性政策工具的應(yīng)用非常廣泛，是三類(lèi)政策的主要手段。土地資源政策中，強(qiáng)制性政策工具的占比遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)其他兩大類(lèi)政策，如采用劃定永久基本農(nóng)田、耕地保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)邊界等手段來(lái)控制耕地總量，以此保護(hù)土地資源。除此之外還配合使用增減掛鉤、增存掛鉤、人地掛鉤等手段來(lái)限制建設(shè)用地占用耕地，輔助以法律責(zé)任、監(jiān)督考核等手段來(lái)保證其貫徹落實(shí)。

在混合型政策工具中，草原資源政策（43%）應(yīng)用占比最大，其次是森林資源政策應(yīng)用占比（39%），最少的是土地資源政策應(yīng)用占比（30%）。其中草原資源政策與土地資源政策的混合型政策工具占比的差距高達(dá)10%以上，這說(shuō)明在收集的草原資源政策中，政府偏向于借助市場(chǎng)（組織或個(gè)人）的力量來(lái)達(dá)到保護(hù)草原生態(tài)環(huán)境和合理利用草原資源的目的，但也有可能是受限于草原資源政策的文本數(shù)量，才會(huì)出現(xiàn)這樣的結(jié)果。如2011年頒布的《關(guān)于加強(qiáng)草原防火信息化建設(shè)的意見(jiàn)》提到要加強(qiáng)對(duì)草原的監(jiān)測(cè)預(yù)警，以部門(mén)對(duì)外網(wǎng)站為平臺(tái)，建立健全草原火情信息發(fā)布制度；同時(shí)鼓勵(lì)聯(lián)合相關(guān)企業(yè)和其他社會(huì)力量參與建設(shè)開(kāi)發(fā)。偏向借助市場(chǎng)的力量來(lái)加強(qiáng)草原防火工作。

在志愿性政策工具中，三類(lèi)政策的占比都比較少，志愿性政策工具是一種完全依靠市場(chǎng)和民間力量自主管理來(lái)實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的政策工具，是一個(gè)很好的輔助工具，其使用并不會(huì)取代其他政策工具，僅僅是對(duì)其他工具的一個(gè)補(bǔ)充，因此占比不多是正常現(xiàn)象。雖然只是一種輔助工具，但政府在具體應(yīng)用中也要充分重視個(gè)人和社會(huì)組織的作用。

由此可見(jiàn)，相較之強(qiáng)制性政策工具，混合型政策工具和志愿性政策工具的使用差距不大。在不同的主體功能區(qū)，政策工具應(yīng)用并沒(méi)有太大差距。針對(duì)不同目標(biāo)和功能定位的三類(lèi)主體功能區(qū)，并沒(méi)有制定配套的差異化的自然資源政策。

（三）各主體功能區(qū)的次級(jí)政策工具應(yīng)用情況分析

圖3為自然資源政策在不同主體功能區(qū)中應(yīng)用頻數(shù)較多的次級(jí)政策工具的情況。圖4為應(yīng)用頻數(shù)較少的次級(jí)政策工具的情況。如圖3所示，應(yīng)用頻數(shù)較多的次級(jí)政策工具有：行為管制、信息和勸誡、規(guī)劃控制和補(bǔ)貼，其中，在土地資源政策中應(yīng)用頻數(shù)排名前三的工具為行為管制、信息和勸誡和總量控制，在森林資源政策和草原資源政策中，補(bǔ)貼工具取代了總量控制的排名。

從主體功能區(qū)的角度來(lái)看，森林資源政策在城市化地區(qū)和農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的應(yīng)用毫無(wú)差別，各一級(jí)政策工具占比完全相同。

在土地資源政策中，農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的次級(jí)政策工具使用頻數(shù)往往高于其他兩大主體功能區(qū)，尤其是在行為管制、總量控制、信息和勸誡這三大政策工具中，這種差異尤為明顯。可見(jiàn)在農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，政府多采用強(qiáng)制性的管制手段如嚴(yán)格限制占用耕地、破壞農(nóng)田來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)耕地的保護(hù)；以及對(duì)土地進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)劃分區(qū)，劃定耕地保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田；輔以信息類(lèi)的工具進(jìn)一步落實(shí)對(duì)土地資源的保護(hù)。然而，在農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，土地資源政策使用的補(bǔ)貼工具較少，遠(yuǎn)低于森林資源政策和草原資源政策。《規(guī)劃》中明確提到強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策，如補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、信貸優(yōu)惠等。但從統(tǒng)計(jì)結(jié)果來(lái)看，與土地資源政策相關(guān)的補(bǔ)貼工具較少，不足以調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性，相反，農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的森林資源政策和草原資源政策相關(guān)的補(bǔ)貼措施多，農(nóng)民可能會(huì)更愿意去植樹(shù)造林、發(fā)展草牧業(yè)等，這也許會(huì)使農(nóng)產(chǎn)品的供給受到影響，這就與主體功能區(qū)建設(shè)要求不太相符。

在森林資源政策中，生態(tài)功能區(qū)的次級(jí)政策工具應(yīng)用頻數(shù)均高于其他區(qū)，超出最為明顯的政策工具是行為管制。可見(jiàn)，在生態(tài)功能區(qū)中，森林資源政策重點(diǎn)采取行為管制的手段加強(qiáng)對(duì)林業(yè)資源的保護(hù)力度，如嚴(yán)格控制人為活動(dòng)對(duì)自然生態(tài)的干擾等。

草原資源政策和森林資源政策相同，在生態(tài)功能區(qū)的政策工具使用頻數(shù)高于其他主體功能區(qū)，這也說(shuō)明在相關(guān)的政策文件中，政府更注重在生態(tài)功能區(qū)使用政策工具，最為明顯的是信息勸誡工具，為了保護(hù)草地資源，政府采取手段對(duì)緊急情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)預(yù)警、構(gòu)建信息平臺(tái)公布相關(guān)信息，例如2016年，國(guó)家發(fā)展改革委和農(nóng)業(yè)部聯(lián)合發(fā)布的《牧區(qū)草原防災(zāi)減災(zāi)工程規(guī)劃（2016—2020年）》中多次提到強(qiáng)化監(jiān)測(cè)能力，要對(duì)全國(guó)草原資源、生態(tài)和災(zāi)害情況實(shí)施全面監(jiān)測(cè)，及時(shí)上報(bào)和發(fā)布有關(guān)災(zāi)害信息；搭建全國(guó)草原生物災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警與指揮體系，實(shí)現(xiàn)監(jiān)測(cè)預(yù)警與指揮一體化，建立云結(jié)構(gòu)的草原防災(zāi)減災(zāi)監(jiān)控信息系統(tǒng)等。在該政策文本中，非常全面地采用了信息勸誡工具來(lái)實(shí)現(xiàn)草原防災(zāi)減災(zāi)的政策目標(biāo)。

總體上較少使用的次級(jí)政策工具為個(gè)人、稅費(fèi)、企業(yè)和公私伙伴關(guān)系，具體而言，森林資源政策應(yīng)用較少的工具與草原資源政策總體上一致，即個(gè)人、稅費(fèi)、公私伙伴關(guān)系，土地資源政策中應(yīng)用較少的工具則為稅費(fèi)、企業(yè)、公私伙伴關(guān)系。這說(shuō)明在自然資源政策中，政策工具的使用不夠均衡，政府偏好于使用強(qiáng)制性的政策工具，未來(lái)應(yīng)用在土地、森林和草原發(fā)展方面的政策應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)其他政策工具的探索和研究，尤其是企業(yè)、公私伙伴關(guān)系、其他組織等工具，土地、林業(yè)和草原的發(fā)展離不開(kāi)個(gè)人和企業(yè)的配合。此外，森林資源政策和草原資源政策的稅費(fèi)工具亟待加強(qiáng)，利用森林、草原資源也需繳納相關(guān)的費(fèi)用，如森林管護(hù)費(fèi)、資源占用使用費(fèi)等，通過(guò)付費(fèi)的方式充分調(diào)動(dòng)民眾保護(hù)森林和草原資源的積極性。

四、結(jié)論與建議

（一）研究結(jié)論

前述對(duì)比分析了三類(lèi)政策在主體功能區(qū)的總體應(yīng)用情況、一級(jí)政策工具的應(yīng)用情況、次級(jí)政策工具的應(yīng)用情況，基于這些對(duì)比分析，我們可以得出如下結(jié)論。

1.不同主體功能區(qū)的政策工具應(yīng)用差異不明顯

從政策工具的總體應(yīng)用情況來(lái)看，三類(lèi)自然資源政策在不同主體功能區(qū)的政策工具應(yīng)用差異不明顯。

從一級(jí)政策工具的占比情況來(lái)看，同一政策在城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的應(yīng)用完全一致，在生態(tài)功能區(qū)的應(yīng)用則與前兩者相差不大。此外，在三類(lèi)政策中，一級(jí)政策工具占比最高的均為強(qiáng)制性政策工具，混合型政策工具次之，最少的是志愿性政策工具。

由此可見(jiàn)，同一政策在不同的主體功能區(qū)，其應(yīng)用雖有細(xì)微差別，但差異并不明顯。這與主體功能區(qū)建設(shè)目標(biāo)不太相符。國(guó)家根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開(kāi)發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?guó)土空間劃分為三大類(lèi)，是期望制定政策時(shí)可以通過(guò)明確的主體功能定位、開(kāi)發(fā)方向和開(kāi)發(fā)原則來(lái)制定差別化的政策，組合運(yùn)用合適的政策工具，以此達(dá)到促進(jìn)主體功能區(qū)建設(shè)和協(xié)調(diào)發(fā)展的目的。但是，就三類(lèi)自然資源政策中各類(lèi)功能區(qū)的政策工具使用情況來(lái)看，目前的自然資源政策并沒(méi)有完全達(dá)到主體功能區(qū)建設(shè)要求。

2.三類(lèi)政策的強(qiáng)制性政策工具應(yīng)用最多

總體而言，強(qiáng)制性政策工具所占比例均接近50%，在土地資源政策中甚至高達(dá)62%。而志愿性政策工具應(yīng)用占比還不足10%。三類(lèi)政策使用最多的次級(jí)政策工具大部分屬于強(qiáng)制性政策工具，僅混合型政策工具中的補(bǔ)貼工具能勉強(qiáng)與其并列。

具體而言，在農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，土地資源政策使用的補(bǔ)貼工具較少，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于森林資源政策和草原資源政策。農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)以提供農(nóng)產(chǎn)品為主，其耕地較多，農(nóng)業(yè)發(fā)展條件好，需要著力保護(hù)耕地，穩(wěn)定糧食生產(chǎn)，增加農(nóng)民收入，應(yīng)加強(qiáng)補(bǔ)貼工具等混合型和志愿性政策工具的使用。

除此之外，完全依靠市場(chǎng)力量的志愿性政策工具較為稀缺，雖然只是一個(gè)補(bǔ)充性質(zhì)的工具，但也不容忽視其力量，它們對(duì)于政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)也有很好的輔助作用，并且可以充分發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源配置的基礎(chǔ)性作用。

雖然強(qiáng)制性政策工具有針對(duì)性強(qiáng)、實(shí)施效果明顯、可操作性強(qiáng)等優(yōu)點(diǎn)，但這種過(guò)強(qiáng)的手段可能會(huì)壓抑主體的積極性，遇事缺乏靈活性，導(dǎo)致出現(xiàn)較大的執(zhí)行阻力。因而需控制強(qiáng)制性手段的使用力度，充分發(fā)揮社會(huì)力量來(lái)實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，調(diào)動(dòng)參與者的積極性，以極小的成本獲得更多的政策效益。此外，還可以防范過(guò)度選擇某單一類(lèi)型政策工具導(dǎo)致政策執(zhí)行效果不佳的風(fēng)險(xiǎn)。

3.不同類(lèi)型的政策工具使用不均衡

不同政策使用政策工具不夠均衡，有些應(yīng)用不太符合主體功能區(qū)建設(shè)要求。《規(guī)劃》中提到城市化地區(qū)主要是提高土地利用效率，需要加強(qiáng)混合型政策工具的應(yīng)用，而統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，土地資源政策在城市化地區(qū)的混合型政策工具應(yīng)用占比明顯低于其他兩類(lèi)政策。從次級(jí)政策工具來(lái)看，在農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，土地資源政策應(yīng)用信息和勸誡、補(bǔ)貼、企業(yè)、公私伙伴關(guān)系等工具的頻數(shù)明顯少于森林資源政策；在生態(tài)功能區(qū)，森林資源和草原資源政策應(yīng)用稅費(fèi)、個(gè)人等工具的頻數(shù)也明顯少于土地資源政策。這些都是不同政策應(yīng)用政策工具不均衡的表現(xiàn)。

此外，在三大主體功能區(qū)，三類(lèi)政策應(yīng)用稅費(fèi)工具均較少。稅費(fèi)工具可以對(duì)市場(chǎng)主體起到很好的激勵(lì)和敦促作用，對(duì)相關(guān)資源的使用者收取一定的費(fèi)用或者對(duì)市場(chǎng)主體的消極行為征收稅費(fèi)，一方面可以樹(shù)立人們的節(jié)約意識(shí)，充分利用有限資源，不過(guò)分浪費(fèi)資源，如在土地資源政策中，對(duì)閑置土地從嚴(yán)征收閑置費(fèi)，可以提高土地利用率。另一方面，可以帶動(dòng)市場(chǎng)主體共同實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，如對(duì)按要求履行森林管護(hù)責(zé)任的人員發(fā)放森林管護(hù)費(fèi)、對(duì)積極保護(hù)森林和草原資源的企業(yè)減免企業(yè)所得稅或相關(guān)費(fèi)用，這些措施可大大提高市場(chǎng)主體的積極性，促使其配合政府實(shí)現(xiàn)相關(guān)政策目標(biāo)。

由此可見(jiàn)，三類(lèi)自然資源政策在次級(jí)政策工具的選擇上考慮不夠全面，有些工具過(guò)溢，有些工具使用頻率過(guò)低，與主體功能區(qū)建設(shè)要求相背離，且總體上都較依賴(lài)強(qiáng)制性次級(jí)政策工具的使用，而忽略了其他類(lèi)型工具的配合。

（二）研究建議

不同類(lèi)型的主體功能區(qū)因其自然稟賦、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)各不相同，所以未來(lái)的發(fā)展方向存在差異。同時(shí)不同種類(lèi)的自然資源有其特性，因而要實(shí)現(xiàn)主體功能區(qū)自然資源的優(yōu)化配置，必須采取差別化的政策工具組合，根據(jù)目標(biāo)來(lái)選取主要工具，以實(shí)現(xiàn)不同主體功能區(qū)的目標(biāo)。

1.城市化地區(qū)的自然資源政策及政策工具應(yīng)用

城市化地區(qū)的目標(biāo)導(dǎo)向?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展，主要提供工業(yè)品和服務(wù)產(chǎn)品，是經(jīng)濟(jì)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要區(qū)域。為促進(jìn)城市化地區(qū)建設(shè)，在土地資源政策中，要著力提高建設(shè)用地的利用效率，充分發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源配置的基礎(chǔ)性作用，所以應(yīng)形成以混合型政策工具為主、強(qiáng)制性政策工具為輔、志愿性政策工具予以補(bǔ)充的工具組合。此外，城市化地區(qū)因經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)致的資源環(huán)境問(wèn)題比較突出，需優(yōu)化生態(tài)系統(tǒng)格局，控制開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，同時(shí)，我國(guó)不適宜城鎮(zhèn)化開(kāi)發(fā)的國(guó)土空間所占比重較大，即使在城市化地區(qū)，也要保持必要的綠色生態(tài)空間，有節(jié)制地開(kāi)發(fā)。因此，在森林資源和草原資源政策中，應(yīng)形成以強(qiáng)制性政策工具為主、混合型政策工具和志愿性政策工具為輔的工具組合。

具體來(lái)說(shuō)，在土地資源政策中，可以通過(guò)完善產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓機(jī)制、土地招標(biāo)拍賣(mài)出讓制度等，合理引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)；探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以出租、合作等方式盤(pán)活空閑農(nóng)房及宅基地，采取土地整治或土地復(fù)墾等對(duì)舊村莊和農(nóng)村閑置建設(shè)用地進(jìn)行整理，提高土地利用效率和效益；通過(guò)劃定耕地保護(hù)紅線、落實(shí)城市開(kāi)發(fā)邊界等手段，嚴(yán)格控制耕地總量的減少和建設(shè)用地總量的增加以確保農(nóng)產(chǎn)品供給，并完善國(guó)土空間開(kāi)發(fā)許可制度，杜絕不合理的開(kāi)發(fā)行為。

在森林資源政策中，應(yīng)加強(qiáng)生態(tài)空間的用途管制，嚴(yán)守生態(tài)紅線，確保林業(yè)面積，通過(guò)退耕還林還濕等手段，擴(kuò)大生態(tài)空間。對(duì)于違反國(guó)家林業(yè)法律法規(guī)的主體，依法追究責(zé)任，為林業(yè)保護(hù)提供強(qiáng)有力的保障措施。政府還可以鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)行植樹(shù)造林，開(kāi)展政府和社會(huì)資本林業(yè)生態(tài)建設(shè)和保護(hù)利用合作模式試點(diǎn)，并及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)發(fā)布林業(yè)規(guī)劃、行業(yè)政策、建設(shè)項(xiàng)目等信息，保障社會(huì)資本投資主體及時(shí)享有相關(guān)信息。

在草原資源政策中，政府需嚴(yán)格保護(hù)草地，根據(jù)不同地區(qū)的自然和生態(tài)特點(diǎn)，推行禁牧休牧輪牧和草畜平衡等制度，加快轉(zhuǎn)變草原畜牧業(yè)發(fā)展方式，減輕草原壓力。還可通過(guò)財(cái)政貼息等方式，引導(dǎo)和鼓勵(lì)各類(lèi)金融機(jī)構(gòu)對(duì)畜牧業(yè)和草原保護(hù)等給予信貸支持，解決草原管護(hù)中的財(cái)政問(wèn)題。此外，加大政府扶持力度的同時(shí)，還應(yīng)積極吸納社會(huì)資本，共同參與草原保護(hù)與發(fā)展，建立起既公平競(jìng)爭(zhēng)又分工協(xié)作的多元化發(fā)展格局。

2.農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的自然資源政策及政策工具應(yīng)用

農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)以提供農(nóng)產(chǎn)品、增強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力為主要任務(wù)，在該區(qū)要嚴(yán)格限制大規(guī)模的開(kāi)發(fā)，以保障農(nóng)產(chǎn)品供給，確保國(guó)家糧食安全和食物安全。為保護(hù)耕地，穩(wěn)定糧食生產(chǎn)，在土地資源政策中，主要選擇強(qiáng)制性政策工具為主、混合型政策工具和志愿性政策工具為輔的優(yōu)良組合。

具體來(lái)說(shuō)，在土地資源政策中，應(yīng)通過(guò)劃定永久基本農(nóng)田、嚴(yán)禁轉(zhuǎn)變基本農(nóng)田的用途、落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡政策等強(qiáng)制性手段保障耕地面積，嚴(yán)格控制建設(shè)用地規(guī)模，將保護(hù)耕地落在實(shí)處。對(duì)破壞耕地等不利于農(nóng)業(yè)發(fā)展的行為進(jìn)行處分，追究相關(guān)責(zé)任。完善土地稅費(fèi)和獎(jiǎng)勵(lì)制度，對(duì)于積極參與保護(hù)耕地和保障農(nóng)業(yè)安全的個(gè)人或組織，應(yīng)加強(qiáng)獎(jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)貼的力度，豐富獎(jiǎng)補(bǔ)的內(nèi)容和方式。同時(shí)鼓勵(lì)試點(diǎn)地區(qū)通過(guò)政府性融資擔(dān)保公司擔(dān)保的方式，為農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款提供增信服務(wù)。

在森林資源政策中，應(yīng)全面禁止天然林商業(yè)性采伐行為，加強(qiáng)森林管護(hù)，禁止濫樵采，實(shí)施保護(hù)性造林，分級(jí)分類(lèi)進(jìn)行林業(yè)用途管制，嚴(yán)格控制林地轉(zhuǎn)化為其他用途土地。大力發(fā)展社會(huì)化林業(yè)專(zhuān)業(yè)服務(wù)組織，積極向社會(huì)資本開(kāi)放林業(yè)生態(tài)建設(shè)和保護(hù)利用項(xiàng)目，拓寬資金來(lái)源渠道。政府還需積極探索建立獎(jiǎng)懲機(jī)制，完善生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

在草原資源政策中，通過(guò)禁止濫放牧、禁止隨意占用草原等方式，確保草地面積，嚴(yán)格保護(hù)優(yōu)質(zhì)草原。鼓勵(lì)和引導(dǎo)牧民自籌資金，支持以PPP模式引導(dǎo)社會(huì)資本，加大對(duì)草原保護(hù)的投入。對(duì)切實(shí)參與保護(hù)草原的個(gè)人給予獎(jiǎng)勵(lì)，激發(fā)其積極性。

3.生態(tài)功能區(qū)的自然資源政策及政策工具應(yīng)用

生態(tài)功能區(qū)的主要目標(biāo)是保障基本生態(tài)安全和生態(tài)產(chǎn)品供給，提高生態(tài)產(chǎn)品的供給效率與經(jīng)濟(jì)效益，要限制高強(qiáng)度的工業(yè)化開(kāi)發(fā)，以保持并提高生態(tài)產(chǎn)品供給能力。開(kāi)發(fā)原則為嚴(yán)格控制開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，逐步減少農(nóng)村居民點(diǎn)占用的空間，要騰出更多的空間用于維系生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán)，一切發(fā)展都以不損害生態(tài)系統(tǒng)功能為前提。為遵循此開(kāi)發(fā)管制原則，促進(jìn)生態(tài)功能區(qū)建設(shè)，土地資源政策應(yīng)形成以混合型政策工具為主、強(qiáng)制性政策工具和志愿性政策工具為輔的組合。此外，為了加強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，保障生態(tài)安全，實(shí)現(xiàn)生態(tài)功能區(qū)的主要目標(biāo)，在森林資源政策和草原資源政策中則應(yīng)形成以強(qiáng)制性政策工具為主、混合型政策工具和志愿性政策工具為輔的政策工具組合。

具體來(lái)說(shuō)，在土地資源政策中，通過(guò)對(duì)土地?fù)p毀情況、生態(tài)破壞情況等進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)，加大對(duì)水土流失及荒漠化土地綜合治理的力度，實(shí)時(shí)關(guān)注生態(tài)安全；加強(qiáng)對(duì)自然資源利用活動(dòng)的動(dòng)態(tài)監(jiān)管及監(jiān)測(cè)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、制止違反規(guī)定的行為；積極探索政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、第三方治理等市場(chǎng)化治理新模式，穩(wěn)步推進(jìn)退耕還林還濕試點(diǎn)，建立健全水土資源保護(hù)治理的績(jī)效評(píng)價(jià)和考核機(jī)制；通過(guò)劃定生態(tài)紅線、科學(xué)規(guī)劃城市布局等，嚴(yán)格控制城市開(kāi)發(fā)邊界，保護(hù)城鄉(xiāng)綠色生態(tài)空間。

在森林資源政策中，通過(guò)劃定生態(tài)保護(hù)紅線、實(shí)行生態(tài)紅線總量管控、嚴(yán)格控制成片未利用地開(kāi)發(fā)等手段保障基本的生態(tài)安全，禁止以毀壞森林來(lái)開(kāi)墾耕地，嚴(yán)禁不符合主體功能區(qū)定位的各類(lèi)開(kāi)發(fā)活動(dòng)，用強(qiáng)制性手段實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。加快健全林業(yè)產(chǎn)業(yè)和林產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)體系，積極鼓勵(lì)社會(huì)資本投資林業(yè)。同時(shí)可采取減免費(fèi)用、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式，鼓勵(lì)農(nóng)戶(hù)和其他林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體到林權(quán)交易平臺(tái)、公共資源交易平臺(tái)等公開(kāi)市場(chǎng)進(jìn)行林權(quán)交易，并加快推進(jìn)林權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)監(jiān)管服務(wù)平臺(tái)建設(shè)。此外，不僅要積極落實(shí)相關(guān)項(xiàng)目貼息補(bǔ)助，還要完善稅費(fèi)政策，如管護(hù)費(fèi)、森林植被恢復(fù)費(fèi)等，支持新型林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展。

在草原資源政策中，通過(guò)加快推進(jìn)城鎮(zhèn)周邊、交通沿線的草原區(qū)域劃分工作，實(shí)施分區(qū)治理，依法劃定和保護(hù)基本草原，實(shí)行基本草原保護(hù)制度，嚴(yán)格控制草原轉(zhuǎn)為其他用地，嚴(yán)守草原生態(tài)紅線。通過(guò)信貸擔(dān)保、貼息、補(bǔ)助等方式，引導(dǎo)金融資本支持草食畜牧業(yè)發(fā)展。政府還可主動(dòng)聯(lián)合相關(guān)企業(yè)和其他社會(huì)力量參與草原建設(shè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目。此外，還應(yīng)實(shí)行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，對(duì)破壞草原的主體收取草原植被恢復(fù)費(fèi)等，并通過(guò)實(shí)施草原生態(tài)保護(hù)獎(jiǎng)補(bǔ)政策，調(diào)動(dòng)市場(chǎng)主體的積極性。

一項(xiàng)政策要發(fā)揮出協(xié)調(diào)一致的效果，需要綜合使用多種政策工具，并且使其服務(wù)于相同的政策目標(biāo)。所以通過(guò)強(qiáng)制性政策工具、混合型政策工具、志愿性政策工具的優(yōu)良組合，可以完善與主體功能區(qū)建設(shè)要求相契合的配套政策，達(dá)到推動(dòng)我國(guó)主體功能區(qū)建設(shè)的目的。

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責(zé)任編輯：趙春燕