數字經濟背景下越南職業教育政策分析

劉琛

（北京外國語大學英語學院，北京 100089）

數字經濟被喻為“打開第四次工業革命的鑰匙”[1]。對比阿爾文·托夫勒（Alvin Toffler）在《第三次浪潮》[2]里所闡釋的農業革命、工業革命和信息革命三次浪潮，數字經濟的核心特點是“以數字化的知識和信息作為關鍵生產要素，以數字技術為核心驅動力，以現代信息網絡為重要載體，通過數字技術與實體經濟深度融合，不斷提高數字化、網絡化、智能化水平，加速重構經濟發展與治理模式的新型經濟形態”[3]。在這個時代大背景下，職業教育的戰略意義日益凸顯，成為每一個國家實現可持續的、高質量發展的剛需。目前，瀾湄國家面臨的共性的經濟發展瓶頸之一是擺脫“中等收入”陷阱。實現這一目標需要減少對廉價勞動力優勢的過度依賴。回顧和總結世界經濟論壇發布的《全球競爭力指數》（The Global Competitiveness Index）等統計數據，進入數字經濟時代，“技能型勞動力短缺”成為必須破解的難題。以此為背景，瀾湄國家都高度重視完善和創新職業教育，并做出了一系列政策改革。根據公共政策的分析要素，越南是一個比較有代表性的案例。

一、數字經濟背景下越南職業教育改革的背景

歷史地看，自1986年越南實施“革新開放”以來，社會發展主要由兩大動因支撐。第一是工業化。2011年，越南共產黨第十一次全國代表大會提出，“2020年，把越南建成以現代化為方向的工業國家”[4]。工業化進程在社會經濟層面的主要影響體現在越南社會階層構成的變化。具體表現為農民階層人數減少，工人和服務業階層人數持續增加。第二是開放性。20世紀90年代以來，越南一直努力打造全面融入世界經濟的開放的國家形象。對外開放給越南帶來了切實的經濟效應。以2013年“一帶一路”倡議提出為時間節點，根據世界銀行的統計，2013年越南的國內生產總值約為1712億美元，2019年約為2619億美元，增加了907億美元。經濟年均增速達到7.34%。[5]2019年，越南人均國內生產總值已超過2700美元。[6]根據這些主要經濟指標，可見改革開放已經推動越南從世界最不發達國家之一步入中等收入國家群體。

與越南經濟快速發展和將國家建成現代化工業國家的愿景不相匹配的是職業教育規模和水平，并造成了多重不利影響，主要體現在三大方面。第一，直接導致外資流失。20世紀80年代“革新開放”以來，越南經濟的迅速發展主要得益于廉價勞動力資源。但是，在數字經濟背景下，這一優勢逐漸喪失了核心競爭力。一方面，中國和印度等不僅仍然具備充足的廉價勞動力資源，而且擁有無法替代的巨大市場。相比較而言，中國還具備的一個競爭性優勢是長期積淀形成的較為全面的產業結構與突出的實力。根據2017年的統計數據，中國制造業占全球制造業的25%，在全球500種主要產品中，中國在220類處于世界領先地位。[7]另一方面，同類型東盟國家能夠提供比越南更加具備價格優勢的勞動力，例如：柬埔寨、老撾、緬甸等。在這方面，越南已經有了教訓。以越南重要的外資企業日本索尼公司為例，2008年，索尼宣布不再在越南生產電視機，將生產轉移到東盟其他國家。[8]此外，索尼利用東盟自由貿易區的政策優勢將它在其他東盟國家生產的索尼電視銷售回越南。此舉有效規避了從越南撤資可能導致的市場風險。總體上，在越南的外資企業對于越南的職業教育是有不滿的。根據2008年“商業環境敏感度調查”（Business Environment Sentiment Survey）的統計，越南本土和外資企業都抱怨“技能型勞動力短缺”，認為越南職業教育有進步的企業低于15%；超過35%的企業呼吁越南提升職業教育體系，改善營商環境。[9]在數字經濟背景下，外資呼吁越南進行職業教育政策改革的聲浪進一步增強。2015年，世界銀行報告表明，技能型勞動力短缺是越南所面臨的三大營商環境短板之一。[10]

第二，難以適應國家產業升級的整體部署。可持續的經濟發展需要一國的產業能夠緊密跟隨科技進步。歷史經驗表明，產業升級的核心約束條件之一是能夠提供與時俱進的良好素質的勞動力供給。然而，越南的職業教育卻難以滿足因產業升級帶來的新需求。2013年，當時越南全國83.7%的人沒有接受過職業教育，不具備任何技術資格；農村更是90.4%的人口不具備任何職業技術資格。[11]

第三，勞動力質量落后于主要的同類型東盟國家。根據日本對外貿易組織2007年的統計，越南合格勞動力資源的短缺超過了同類型東盟國家。在數字經濟背景下，企業急需的勞動力資源主要有兩類，即技術工人和中層管理者。2018年日本對外貿易組織的調查統計表明，58.5%的越南企業需要補充和更新機械類工人；41.5%的企業需要補充和更新電子類技工。[12]69.8% 的日本在越南企業指出，如果擴大其在越南的業務，將提高對當地工人的能力要求。[13]例如，信息技術行業對于信息技術工程師的需求會超過100萬。[14]面對數字經濟帶來的對于勞動技能的新需求，越南的職業教育在很多方面未充分做好準備。因此，2017年至2020年，越南全國短缺合格工人的比例達到22%。[15]

筆者承擔的“加強中外智庫交流合作的理論與行動研究”①本課題針對東盟國家合格管理者、工程師與技術工人（Difficulty in recruitment well-skilled workforce in ASEAN countries），進行了問卷調研，在此基礎上進行焦點小組訪談。調研目標對象是在東盟國家的制造業和服貿業領域的外資企業，調研外企共計102家（含同時在1個以上東盟國家投資的外企32家）。課題調研數據顯示：與主要的同類型東盟國家相比，70.4%的外企認為難以在越南找到合格的中層管理者（菲律賓是30.2%，印度尼西亞是51.9%，泰國是42.9%，馬來西亞是25.5%）；63%的外企認為難以在越南找到合格的工程師和技術工人（菲律賓是37.7%，印度尼西亞是29.5%，泰國是36.7%，馬來西亞是25.5%）。

二、數字經濟背景下越南職業教育政策目標

面對數字經濟對職業教育提出的新任務，為解決好合格勞動力短缺與國家經濟發展需求不平衡的問題，越南著力開啟職業教育政策改革。2006年《社會經濟發展計劃2006-2010》（The Socio-Economic Development Plan for 2006-2010）頒布以來，總體上，越南職業教育的政策目標主要有三個。

（一）根據國家新制定的知識經濟建設愿景重新確定職業教育目標

越南職業教育政策的理念有一個始終秉承的核心維度，即服從和服務每個階段國家經濟建設的需要。在計劃經濟時代，越南需要發展和壯大國有企業。在這個階段，越南職業教育追隨蘇聯模式，全部由政府管理和出資，政策目標是迅速增加勞動力供給。職業教育的內容緊密圍繞國有企業的需求，按需培養相對應的工人、技術員和管理者。因此，國有企業發展迅速的時期也是越南職業教育的快速普及和上升期。

1986年，越南提出“革新開放”，這是越南職業教育的歷史性轉折點。在“革新開放”的第一個10年，越南職業教育無論是數量還是質量均大幅下降，主要原因是當時在大力推進國企改革，企業不僅不需要新勞動力，還帶來大量下崗職工。因此，越南職業教育學校的數量從1987年的279所減少到1998年的129所。[16]

2001年，越南提出《越南社會經濟發展戰略2001-2010》（Vietnam's Socio-Economic Development Strategy for 2001-2010），調整并重新確立了國家經濟建設目標與中心任務。據此，越南制定了相應的職業教育改革進度表。《社會經濟發展計劃2001-2005》（Socio-Economic Development Plan for 2001-2005）提出：“2005年，國內獲職業技能資格證書的勞動力應達到30%。”《社會經濟發展計劃2006-2010》提出：“到2010年，國內獲職業技能資格證書的勞動力應達到40%。”[17]2006年，越南出臺了《職業教育與培訓法》。改革后，越南的職業技能資格證書形成五個等級，每個等級頒發一類證書。職業技能資格考核的主要內容包括三大方面，根據權重從高到低依次為：技能、知識和組織、監督與管理能力。

按照國家經濟建設的《經濟社會發展五年規劃2016-2020》（Five-year Socio-economic Development Plan 2016-2020），至2020年，越南全國每年經過專業技能培訓的勞動力占勞動人口總數的比例應由51.6%提高到65%至70%。其中，獲得培訓證書和文憑的勞動力人數應由20%增長至25%。[18]

（二）吸引數字經濟的連帶性外資

越南高度重視吸引外資，加入東盟、世界貿易組織、與美國簽訂自由貿易協議、加入全面與進步跨太平洋伙伴關系協定（Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership Agreement，CPTPP）、加入“一帶一路”倡議以及瀾湄合作機制等都是積極融入全球經濟一體化，擴大開放，努力吸引外資的重要政策。越南吸引外資的政策錨點是動態的和發展的，呈現出從不拘一格吸引低附加值產業逐漸上升為鎖定并大力吸引高附加值產業的變化脈絡。在“革新開放”之初，越南吸引的外資主要是“操作簡單的生產線或者加工出口用輕工業產品，例如：衣服、鞋子和食品等”[19]。因此，在這個階段，外資企業對于越南職業教育水平的要求并不高，重點考慮的是越南勞動力的優惠價格。隨著數字經濟驅動的全球產業鏈的升級，來到越南的外資企業越來越需要高水平、高素質的技能型勞動力，尤其是優秀的技術工人和合格的生產一線的管理者。突出的轉變是提出并強化了對價值觀、溝通、管理等“軟技巧”的要求。在回答本課題提出的訪談問題時，外資企業認為數字經濟背景下，合格勞動力應具備的主要素養是“優秀、有技術、有思想、有熱情而且為生產好產品而感到自豪”。

針對外資企業提出的職業教育的重點難點問題，越南的反應是比較積極的，近五年出臺了一系列政策。與計劃經濟時代和20世紀80年代和90年代改革開放之初的職業教育政策相比較，具有代表性創新貢獻的政策主要有四個。一是《QD-BLDTBXH決定》，2006年由勞工、榮軍與社會事務部頒布。本決定批準了《越南職業教育學院、技校和培訓中心網絡建設總體規劃2010-2020》。針對國際市場，尤其是在越南的外資企業的需求，本決定首次做出新形勢下越南職業教育的數量、質量和框架設計。二是《579/QD-TTg決定》，2011年頒布。根據《越南人力資源發展戰略2011-2020》（The Human Resource Development Strategy 2011-2020），本決定制定了國家人力資源發展的兩個五年計劃（2011-2015年與2016-2020年）并為完成目標制定了全國性指南。三是《630/QD-TTg決定》，2012年頒布。根據《越南職業教育發展戰略2011-2020》，本決定制定了完善和創新針對吸引高附加值的外資企業而開展的重點職業教育改革。本決定提出勞工、榮軍與社會事務部要建立健全各級職業教育機構機制，并首次明確提出鼓勵社會力量獨立辦學。對此，本決定明確提出為鼓勵私營企業和社會機構開辦職業教育，政府應提供資金、用地和優惠的稅收政策。四是《1201/QD-TTg決定》，2012年頒布。本決定批準了《越南就業與職業教育國家目標計劃2012-2015》（The National Target Programme on Employment and Vocational Training 2012-2015）。針對擬吸引的目標外資企業的新需求，本決定修正并重新提出了越南職業教育的人才培養目標與方案。

（三）提升國家人力資源質量

2019年，勞工、榮軍與社會事務部總結以往經驗，提出了面向未來的越南職業教育發展遠景目標。目標的核心任務是全面發展和提升越南人力資源質量。圍繞這一核心，勞工、榮軍與社會事務部確定了七項主要工作任務，即改革和提高職業教育質量，重點培養高素質人力資源，滿足社會經濟發展要求，促進經濟快速持續增長；促進職業教育和培訓機構與企業的有效聯系；推進農民工職業教育工作，動員并有效利用農村人力資源；加強對教師、教育管理人員的培養和支持工作；為提高職業教育質量，必須提高教師和干部隊伍素質；制定安排職業教育機構發展計劃；加強職業教育和培訓的國際合作；指導各部委、部門和地方制定和實施其管理范圍內的職業教育和培訓機構的自主辦學方針。[20]通過歷史比較，七個任務中最值得重視的政策創新是明確提出國家鼓勵在職業教育領域開展國際合作，廣泛吸收和借鑒國際經驗。根據越南現行職業教育政策導向，國外機構有條件獲得比本土機構更多的來自政府的扶持。

三、數字經濟背景下越南職業教育政策框架

政策框架是緊密圍繞政策目標建立的政策體系、組成結構和措施要件。在這方面，數字經濟背景下越南職業教育政策框架的核心特點主要有四個。

（一）形成“政府領導—社會參與”的總體架構

從政策框架的底座看，直至20世紀80年代，越南的職業教育基本是效仿蘇聯模式。因此，在當前的數字經濟背景下，越南雖然對職業教育政策進行了較大改革和創新，但根本的政策理念沒有顯著改變，因而形成了目前的以政府為主導的社會參與模式。在這個架構中，中央負責越南職業教育的部門是勞工、榮軍與社會事務部和職業教育總局，主要職能是制定國家職業教育政策和立法，主持質量監管、規劃和監督。在中央的統籌規劃下，由各級政府領導，社會組織、企業、社區、基金會和國外機構等可以廣泛參與職業教育工作。根據職業教育政策改革的有關要求，社會參與者可以得到不同形式的扶持（見圖1）。

圖1 越南職業教育架構

（二）建成五級培訓體系

根據越南的國家發展戰略，2020年，越南應大幅提升工業化和現代化程度。實現這一目標，人力資源發展是剛需。在人力資源發展方面，職業教育質量是國際公認的核心評價要素，關乎越南經濟社會發展的質量與可持續性等關鍵問題。

越南的政策思路是建設多層次職業教育體系。目前的架構是五級，即短期培訓、職業初級、中專、職業中級和職業學院。每個層次都有特定的入學要求、培養方案和評價體系。完成不同層次職業培訓的人員會得到相應的職業資格證書（見表1）。

表1 越南職業教育主要形式

與五級職業教育體系相配套，越南探索并形成了三種職業教育模式，即正式、正式與非正式相結合和完全非正式。從目前的情況看，正式與非正式相結合主要是國外資助的培訓機構。完全非正式職業教育主要是越南傳統的家庭作坊式培訓或農村的手藝班等。

在資金方面，教育與培訓部，勞工、榮軍與社會事務部和職業教育總局是國家層面的最主要的經費提供部門。其他的資金主要來自各中央部委、省區政府、工會、企業和私營機構等。目前，非官方資金對職業教育的投入占比不斷提升。從來源結構看，超過30%的資金來自勞工、榮軍與社會事務部的培訓機構，20%由教育與培訓部的培訓機構或私營機構提供。[21]

值得一提的是，在數字經濟背景下，越南對職業教育領域的國際合作或國外資助顯示出非常積極的態度。目前，國外機構資助的越南職業教育項目不僅數量較多，而且層次較高。例如，國際勞工組織在越南資助了多項職業教育試點或改革項目。在越南開展時間比較久，而且效果獲得高度肯定的職業教育項目主要是亞洲開發銀行、德國技術國際合作組織和越南-澳大利亞合作項目等。目前，影響越南職業培訓政策未來的主要是越南-韓國人力資源開發項目。

（三）以法治為引領，大力推進職業資格證書模式

2006年，越南《職業教育與培訓法》實施。回顧15年的發展，最顯著的一個政策效果是職業資格證書的快速普及。截至2019年，越南制定了191套職業技能標準，完成了對近5萬人的專業評估并頒發了國家職業技能證書。目前，越南有41個職業資格考核中心，1020名考核員，為28個行業提供職業資格考試。[22]

在實施路徑方面，越南在很多方面直接采納或借鑒了國際經驗。政策理念是將職業資格證書發展納入法治化軌道，從而加快建設國內不同領域、多層次職業資格證書體系。以此為導向，越南職業教育總局實施了一系列舉措，主要包括：完善各項引導政策實施的法律規定，組織制定國家職業標準，建設試題庫，建立國家認證的評估機構，選拔和培養專業性評估團隊等。這些工作基本覆蓋了對勞動者的職業技能評估并向其頒發國家職業技能資格證書的全過程。

在對職業資格證書進行規范和指導方面，越南也積累了若干經驗。越南職業技能資格證書從職業和技術知識、專業技能表現和職業安全與健康三大方面做出規范和考核。因此，國家頒發的職業資格證書為培訓機構、企業和個人及時準確地掌握職業技能內容、把握變化提供了具有權威性的指南。為了凸顯公平競爭，國家規定凡是符合要求的勞動者均平等地獲得相應級別的證書，職業資格證書對職業教育的形式（正式、正式與非正式相結合、完全非正式）不做區別對待。

通過對政策實施的效果分析，可見職業資格證書模式的優勢是明顯的，但也面臨著若干挑戰，主要表現在：評估能力低、評估規模小、國家職業技能標準制定和更新緩慢、建立題庫的評估機構數量少，尤其是評估人員的培訓和發展緩慢，在8萬多名職業教育教師中，有近3.4萬名教師未達到標準。此外，社會對于職業技能評估作用的認識還不夠全面。因此，企業和勞動者的參與度比較有限。[23]

（四）確立標準化與網絡化發展方向

從政策建設目標看，越南職業教育改革的重點是顯著增強評估質量。實現標準化評估的重點措施主要包括：建立和監督管理機構、建立職業資格證書體系、建立健全相應的法律法規、制定系統的財務管理計劃、統一考試命題標準、指導和監督評估的實施。

在標準化建設方面，越南采取的是國際合作的方式。目前，主要是通過與德國、澳大利亞和韓國等合作，開發國家職業技能框架標準化系統。該項目的實施已取得令越南滿意的效果。在談到合作項目時，職業教育總局職業技能司司長阮志長表示，“越南建立了與職業技能有關的系統的法律、體制和人力資源體系基礎，這些成果將應用于建立適合越南勞動力市場特點的本土化的國家職業技能評估和資格證書頒發系統”[24]。

面向未來，網絡化是一個大趨勢。2021年1月26日，越南共產黨第十三次全國代表大會召開。在本次會議上，胡志明市出臺了七個發展知識經濟的核心措施，制定了2021年至2030年階段，遠期到2045年的知識經濟發展戰略，提出要“大力發展優質勞動力，人才培訓，加強國家科技能力，從而把握和創造性地運用科學知識”[25]。越南的目標是為每個職業的教育機構都建立網絡操作系統。目前，網絡化系統已應用于工業、貿易和服務業、農業、交通、建筑業、衛生保健、旅游和酒店業以及通信業等主要行業。該系統可以開發網絡化、數字化評估工具，頒發職業技能資格證書，從而幫助勞動者通過網絡化服務完成職業技能認證。該網絡也可以提供培訓，從而提高參與度、降低培訓成本。在未來，通過網絡系統，勞動者、雇主、培訓機構、協會和行業部門可以相互聯系，形成一個系統，徹底解決長期存在的碎片化問題。此外，通過這個網絡體系，將越南的職業教育與國際合作和勞動力的全球流動相連接，深化越南對全球經濟一體化的融入度，更好地參與到數字經濟時代的競爭與發展中。

四、結語

數字經濟憑借其自身的屬性與特征一定會將職業教育推向前所未有的歷史高度。在這方面，越南的職業教育政策建設取得了切實成績。2021年，越南通過了有關批準與歐盟的自由貿易協定和投資保護協定決議。這意味著越南將成為亞太國家中第一個與歐盟建立自貿關系的新興市場國家。面向未來的有潛力的職業教育是評估指標之一。

展望未來，就業競爭力越來越成為一國國際發展的關鍵核心。就職業教育而言，中越兩國之間的合作前景廣闊。越南是瀾湄合作機制的重要參與者。瀾湄務實合作的三大支柱是：政治安全、經濟可持續發展和社會人文交流。從這三個方面看，越南距離實現瀾湄合作的愿景還有一定距離。以民生為例，根據世界銀行的統計，在越南，27.2%的城市人口生活在貧民窟。[26]由此可見，在繼續完善和創新職業教育領域，中越兩國能夠通過深化合作，為推動數字經濟背景下全球職業教育發展貢獻亞洲智慧和力量。