關(guān)于《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》修改的思考

張金垚

摘 要：近年來(lái)，瘟豬肉、病死雞、農(nóng)藥殘留西瓜等農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全事故頻發(fā)，反映出農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)監(jiān)管仍存在疏漏，有關(guān)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的法律法規(guī)也與社會(huì)進(jìn)步脫節(jié)。因此，與時(shí)俱進(jìn)、及時(shí)修改《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》是解決農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全隱患和市場(chǎng)混亂的當(dāng)務(wù)之急。該文從《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》制定和實(shí)施的現(xiàn)狀入手，分析其存在的漏洞，如宏觀監(jiān)管立法不完善、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管體系不健全、執(zhí)法力度疲軟等，進(jìn)而論證修訂《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的必要性，并有針對(duì)性地提出了具體的修法建議，以期為我國(guó)《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的修改和完善提供參考，推進(jìn)我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法治化進(jìn)程。

關(guān)鍵詞：農(nóng)產(chǎn)品;農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法;法律修改;市場(chǎng)監(jiān)管

中圖分類(lèi)號(hào) D922.29? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A文章編號(hào) 1007-7731（2021）19-0119-02

近年來(lái)，國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全整體水平顯著提升，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全形勢(shì)持續(xù)保持總體平穩(wěn)、趨勢(shì)向好的態(tài)勢(shì)。現(xiàn)行《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》自2006年通過(guò)至今，已經(jīng)過(guò)15年的實(shí)踐，2018年，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)于第六次會(huì)議，首次對(duì)《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》作了修訂，但究其修訂內(nèi)容，僅僅是順應(yīng)國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的現(xiàn)實(shí)變化，在第15條、第40條以及第52條中對(duì)行政管理部門(mén)的名稱進(jìn)行了調(diào)整，而未涉及實(shí)質(zhì)內(nèi)容的變動(dòng)。近年來(lái)，“毒大米”“瘟豬肉”“病死雞”等農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全事件此起彼伏，面對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全亂象，現(xiàn)行的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法存在一些不足，需要及時(shí)完善以回應(yīng)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

1 我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管存在的主要問(wèn)題

1.1 宏觀監(jiān)管立法不夠完善 提升農(nóng)產(chǎn)品安全管理能力現(xiàn)代化，離不開(kāi)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品“生產(chǎn)-運(yùn)輸-儲(chǔ)藏-加工-銷(xiāo)售”全流程的整體把握，而整體監(jiān)管的問(wèn)題，主要集中在法律法規(guī)的配套方面。目前，在我國(guó)一些地方，與農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管配套的法律法規(guī)存在漏洞，為農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管工作的開(kāi)展埋下了隱患。此類(lèi)問(wèn)題的蔓延，歸根結(jié)底都要從整體監(jiān)管的效能以及角度下手，進(jìn)行一一解決，恢復(fù)我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)環(huán)境的平衡，確保我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)的完整建設(shè)和應(yīng)用。除《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》外，我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法制體系還包括《動(dòng)物防疫法》《農(nóng)業(yè)法》等近20部律以及、《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》《獸藥管理?xiàng)l例》等50余部行政法規(guī)及《動(dòng)物檢疫管理辦法》等160多項(xiàng)部門(mén)規(guī)章。盡管涉農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的法律法規(guī)數(shù)量繁多，但從農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全體系整體角度宏觀把握，法律規(guī)范卻并不完善。例如：對(duì)農(nóng)產(chǎn)品倉(cāng)儲(chǔ)和運(yùn)輸特別是冷鏈運(yùn)輸和冷鏈儲(chǔ)藏等流程的具體標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施細(xì)則缺乏明確的規(guī)定;對(duì)生豬屠宰的管理規(guī)定相對(duì)嚴(yán)格，但對(duì)牛羊禽等農(nóng)產(chǎn)品的屠宰卻無(wú)法可依，也未規(guī)定“參照適用”條款。這表明，我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全面對(duì)技術(shù)革新和消費(fèi)者需求多元化的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，還存在局限性。在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的部分規(guī)定仍然存在漏洞，導(dǎo)致相關(guān)配套政策嚴(yán)重滯后于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展腳步，從而為不法分子提供了鉆空子的可乘之機(jī)。具體表現(xiàn)為生產(chǎn)銷(xiāo)售不符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)產(chǎn)品、檢驗(yàn)檢疫環(huán)節(jié)疏于把關(guān)、質(zhì)量不達(dá)標(biāo)等農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管環(huán)節(jié)的疏漏。此外，由于《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》對(duì)于農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)單位、銷(xiāo)售企業(yè)、農(nóng)業(yè)合作社，還有農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量檢驗(yàn)檢疫、質(zhì)量檢測(cè)單位尚未作出明晰的制度設(shè)計(jì)，也使我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管陷入了“有法可循卻無(wú)法可依”的窘境。

1.2 農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管體系不健全 構(gòu)建農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量檢測(cè)體系，是確保農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的前提。一方面，雖然近年來(lái)我國(guó)在這一領(lǐng)域中投入了許多技術(shù)成果和人力資源，檢驗(yàn)效率和效果也有了較大改觀，但具有正規(guī)資質(zhì)的檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)卻少之又少，以省級(jí)行政區(qū)為例，全省有能力進(jìn)行農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量檢測(cè)的機(jī)構(gòu)只有幾家，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的檢測(cè)效率極為低下，致使農(nóng)產(chǎn)品安全風(fēng)險(xiǎn)難以被發(fā)現(xiàn)并化解。另一方面，大多農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量檢測(cè)機(jī)構(gòu)都沒(méi)有完整的檢測(cè)體系，檢測(cè)能力更是良莠不齊，加劇了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管難問(wèn)題。由此可見(jiàn)，這不僅僅是設(shè)備問(wèn)題，也不僅是人員素質(zhì)問(wèn)題，更重要的是制度問(wèn)題。種種表明，檢測(cè)體系的不完整，是造成農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯和發(fā)現(xiàn)困難的主要原因，更是影響千家萬(wàn)戶餐桌上的安全的巨大炸彈。

1.3 部門(mén)分工進(jìn)行了調(diào)整，多頭執(zhí)法力度疲軟 農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的確保，是一個(gè)綜合多個(gè)環(huán)節(jié)的動(dòng)態(tài)過(guò)程，即不同環(huán)節(jié)由不同部門(mén)進(jìn)行“分段監(jiān)管”。以中央國(guó)家機(jī)構(gòu)為例，農(nóng)業(yè)部（注：現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部）負(fù)責(zé)掌握農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)源頭的相關(guān)信息;衛(wèi)生部和國(guó)家質(zhì)檢總局（現(xiàn)國(guó)家衛(wèi)健委和市場(chǎng)監(jiān)管總局）主導(dǎo)農(nóng)產(chǎn)品加工過(guò)程監(jiān)管;商務(wù)部負(fù)責(zé)統(tǒng)計(jì)農(nóng)產(chǎn)品的流通環(huán)節(jié)信息。這直接造成了系統(tǒng)繁雜、多部門(mén)分頭操作的情況，彼此之間的協(xié)調(diào)性、合作度不高，容易出現(xiàn)工作信息中斷的狀況。在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量檢測(cè)的過(guò)程中，不僅要加大安全監(jiān)督執(zhí)法力度，還要提高檢測(cè)人員的專業(yè)素養(yǎng)。在之前的檢測(cè)工作中，檢測(cè)人員既要檢測(cè)又要執(zhí)法，不僅降低了效率，還提升了執(zhí)法難度。因此，可探索推廣監(jiān)測(cè)和執(zhí)法相分離的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管模式，專人專司，各司其職，提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測(cè)水平。

2 對(duì)《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》進(jìn)行修改的必要性

《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》是規(guī)制農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)運(yùn)行的基本法，在全面依法治國(guó)背景下，制定良法以保障善治是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的必要前提。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，農(nóng)產(chǎn)品無(wú)論在種類(lèi)、數(shù)量還是在流通效率和范圍上，都較過(guò)去發(fā)生了很大改變，當(dāng)前農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)現(xiàn)實(shí)情況與十多年前該法剛剛制定時(shí)相比，也出現(xiàn)了很多新問(wèn)題，這時(shí)候作為上層建筑的法律就要積極能動(dòng)的適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變化，更好地為法治實(shí)踐服務(wù)。

3 完善我國(guó)《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的幾點(diǎn)建議

3.1 《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》要體現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品天然的特殊性 不同于一般產(chǎn)品和普通食品，農(nóng)產(chǎn)品具有鮮活易腐的固有特征。因此，在修訂《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》時(shí)，應(yīng)充分考慮農(nóng)產(chǎn)品的特殊性，與《食品安全法》《產(chǎn)品質(zhì)量法》的制度設(shè)計(jì)有所區(qū)分。

3.2 完善農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度 2011年，原農(nóng)業(yè)部發(fā)布了《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估實(shí)驗(yàn)室管理規(guī)范》，為農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全評(píng)價(jià)實(shí)驗(yàn)室運(yùn)行管理提供了指引。但現(xiàn)實(shí)中，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量評(píng)價(jià)和監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)違反職業(yè)道德和行業(yè)規(guī)則，出具虛假證明，導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全事故屢禁不止。因此，應(yīng)進(jìn)一步明確農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入門(mén)檻，提升從業(yè)人員的基本要求和職業(yè)道德素養(yǎng)，從立法上明確規(guī)定，強(qiáng)化他們的責(zé)任感和榮譽(yù)感，為千家萬(wàn)戶餐桌安全嚴(yán)格把關(guān)。