民辦學校真要“涼”？

張靜

5月29日，山東省泰安市某學校，學生們在閱讀課文

2021年9月1日，新修訂的《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》（以下簡稱“實施條例”）正式實施。

實施條例規定：地方人民政府不得利用國有企業、公辦教育資源舉辦或者參與舉辦實施義務教育的民辦學校。

在此之前，“民轉公”已經成為教育界的熱詞。

8月5日，眉山天府新區恒邦嘉祥外國語學校由民辦學校轉為公辦學校的消息刷屏了四川家長群。

家長接到短信證實：眉山天府新區嘉祥外國語學校被撤銷辦學許可證，并停止招生，將轉設為公辦。

這是民辦教育實施新政前后，四川第一例由民辦轉設公辦的義務教育學校，天府嘉祥的性質將就此發生改變，家長和學生們或許將重新選擇。

“擇校熱”和“學區房熱”相互推動，造成了一系列與推進義務教育均衡發展目標相悖的現象。

7月8日，教育部等八部門發布的《關于規范公辦學校舉辦或者參與舉辦民辦義務教育學校的通知》（以下簡稱《通知》），要求公辦學校單獨舉辦的民辦、公辦學校與地方政府及相關機構合作舉辦的義務學校，應辦為公辦學校;不再審批新的“公參民”學校，公辦學校也不得以舉辦者變更，集團辦學、品牌輸出等變相舉辦民辦義務教育。

“民轉公”大潮來襲。截至目前，重慶市已有至少10所“公參民”學校確定擬轉為公辦;7月，山西太原9所學校宣布轉公;7月28日，河南周口市一所知名民辦學校宣布“整體捐獻給政府”……

誰要轉？

對“民轉公”，首先要厘清這里的“民”指的是哪種民辦，有不少人理解《通知》的發布意味著民辦學校退出歷史舞臺，實際上，退出的只是“公參民”這種辦學模式，并不是要所有義務教育階段的民辦學校都退出。

“公參民”辦學模式從何而來？

我國義務教育階段的“公參民”辦學模式，是從上個世紀90年代初興起的，當時得到了國家的大力支持。

1993年發布的《中國教育改革和發展綱要》（以下簡稱《綱要》）明確，必須充分發揮各級政府、社會各方面和人民群眾的辦學積極性，堅持以財政撥款為主、多渠道籌措教育經費。要改革辦學體制，改變政府包攬辦學的格局，逐步建立以政府辦學為主體、社會各界共同辦學的體制。

《綱要》還描述了當時公辦學校的現狀：“我國教育在總體上還比較落后，不能適應加快改革開放和現代化建設的需要。教育的戰略地位在實際工作中還沒有完全落實;教育投入不足，教師待遇偏低，辦學條件較差。”

而利用公辦資源舉辦民辦學校，按民辦收費，就成為快速擴寬教育資源的重要措施。

在“名校辦民校”的背景下，政府給予民辦學校用地、師資、稅收等方面的支持。

民辦學校創辦初期，公立學校往往派遣了大量的管理人員和骨干教師“支援”民校。有的會派中層管理人員擔任民辦學校校長，甚至直接由公辦學校領導兼民辦學校校長。

然而，發展一段時間后，這些“國有民辦”“公辦民助”“民辦公助”等改制學校，被認為雖然一定程度擴大了義務教育資源，卻涉嫌國有資產流失、破壞教育公平。于是，在2003年9月1日施行的《民辦教育促進法》以及2006年9月1日新修訂施行的《義務教育法》中，均提出對這類改制校進行清理整頓。

但是十多年過去了，這些學校依然存在，并且有的甚至在當地成為超過部分公辦學校的名校，家長紛紛擠破頭送孩子進這種和“公”有著千絲萬縷聯系的民辦學校。

例如由上海張江（集團）有限公司和上海中學聯合創辦的上海張江集團學校，從建校以來常年保持浦東新區中考成績第一。

有分析認為，這類學校之所以被家長趨之若鶩，是因為走的是應試教育路線，狠抓升學率，甚至“掐尖”招生，在初升高考試中有極大幫助，這是對家長和學生的直接利好。

對地方政府而言，這種模式可以直接減少財政對義務教育的投入，并且可以通過教育名校辦分校的模式與發展房地產結合。“擇校熱”和“學區房熱”相互推動，造成了一系列與推進義務教育均衡發展目標相悖的現象。

此次八部門發布的《通知》，就是在推進解決這個歷史遺留問題。

怎么轉？

最近一波對民辦教育的監管從什么時候開始？

自2018年起，針對民辦義務教育的監管就已趨于嚴格。當年全國教育大會提出要嚴控學前教育階段和義務教育階段民辦教育的逐利行為。此后，2019年“公民同招”政策出臺，終結了部分民辦義務教育學校提前“掐尖”招生的傳統。

此外，在今年5月修訂頒布的《民辦教育促進法實施條例》規定，實施義務教育的民辦學校不得與利益關聯方進行交易。任何社會組織和個人不得通過兼并收購、協議控制等方式控制實施義務教育、非營利性學前教育的民辦學校。此舉被認為切斷了民辦學校營利的渠道。

隨后，湖南、江蘇、四川等地教育部門發文指出，將調減本省內民辦義務教育占比，民辦初中、小學在校生人數占義務教育在校生總數的比例，將調減至5%以下，原則上不再審批新的民辦義務教育學校。

6月27日，西安市八十九中，新城區民辦學校電腦隨機錄取在各方代表的見證下進行

值得注意的是，《通知》將“公參民”義務教育學校分為三類：公立學校單獨舉辦的學校、公立學校和地方政府及相關機構舉辦的學校，以及公辦學校與其他社會組織或個人合作舉辦的學校。

對于前兩類，《通知》要求回歸公立學校。對于第三類，《通知》中提出了“六獨立”要求，包括獨立法人資格、校園校舍及設備、專任教師隊伍、財會核算、招生和畢業證發放。不滿足該要求的，地方政府要限期整改，整改不到位的應轉為公辦學校或終止辦學。

《通知》還對原有“公參民”學校的配套建設和教師編制做出規定：既有居住社區配套建設的“公參民”學校或轉為公辦學校，或由政府以購買服務的方式提供學位、繼續辦學;地方政府和公辦學校不得向民辦義務教育學校新增派具有事業編制的教職工，已經派出的，分階段分步驟有序引導退出。

在政府發揮主體作用，加大對義務教育的投入后，民辦義務教育學校的功能將不再是補充教育資源不足，而是促進學校辦學競爭，提高義務教育質量，為受教育者提供差異化教育選擇。

此外，《通知》要求各地不再審批設立新的“公參民”學校，公辦學校也不得以舉辦者變更、集團辦學、品牌輸出等方式變相舉辦民辦義務教育學校;嚴格規范招生，公辦學校不得以民辦的名義開展選拔招生或考試招生，也不得以借讀、掛靠等名義變相違規招生。

《通知》要求，各地應因地制宜、審慎推進，在8月底完成專項摸底排查，通過一省一方案的方式，力爭兩年左右理順“公參民”辦學模式的體制機制、實現平穩過渡。

動了誰的奶酪？

只給兩年時間，存在近30年的“公參民”模式能這么快轉過來嗎？會給公地方政府、公立學校和民辦學校帶來哪些影響？

首先，對于地方政府而言，“公參民”學校正式進入公辦學校，意味著學費收入降低，地方政府的開支增加。

這直接涉及義務教育經費保障機制問題。據悉，我國義務教育經費保障還采取以縣級財政為主的方式，這導致對義務教育的保障力度，受縣級財政的影響，財政實力薄弱的地區保障力度就不夠。

錢少了，教育水平能夠保持現狀已實屬不易，如果教學質量下滑，最后吃虧的還是在就讀的孩子。

從大環境看，對本身財政實力就不強的縣級市、中西部城市來說，增加的教育經費支出，勢必要從其他領域“找補”回來，是否會影響其他公共事務支出不得而知。

所以，21世紀教育研究院院長熊丙奇認為，要加大對義務教育的保障力度，就有必要調整義務教育經費保障機制，由省級財政統籌義務教育經費保障，這也是進一步推進義務教育均衡發展，縮小省域內地區教育差距的需要。還要把民辦義務教育學校納入生均撥款體系，給實施義務教育的民辦學校一樣的生均撥款。

其次，招生范圍縮小。原來非戶籍生與戶籍生均可報考，轉制后，將隨政府安排，戶籍生搖號入學。

推進“民轉公”，要根據學校實際辦學情況，依法進行規范。民辦義務教育學校情況各有不同，除了社會公眾關注的優質民辦小學、初中外，還有一些民辦學校，是滿足一些進城務工人員子女的義務教育求學需求，這種情況在廣深地區尤為普遍。如果不能降低城市學校入學門檻，讓隨遷子女享有平等的進入公辦學校的機會，那么，這部分民辦學校的退出，則可能導致進城務工人員子女新的入學難。更有違教育公平的初衷。

第三，教職工如何安置？

教師待遇和編制問題直接影響教師的去留，而師資的變動難免會影響在校學生的學習。所以在兩年緩沖期內，如果轉成公辦，那些沒有編制的老師怎么安排？只有開源，增加編制，這對地方政府來講又是一項經費支出。

不宜一刀切

根據2019年全國教育事業發展統計公報，2019年，我國普通小學在校生10561.24萬人，其中民辦小學在校生944.91萬人，占比8.9%。初中學校在校生4827.14萬人，其中民辦初中在校生687.40萬人，占比14.24%。對“公參民”模式進行規范后，剩下的將是真的“民辦”。

這些真的“民辦”將來如何定位？取決于如何看待民辦學校。

浙江大學教育學院教授吳華向《瞭望東方周刊》分析，發展民辦教育形成了一種有效的社會協作機制，是“先富帶后富”的成功實踐，是對教育公平的積極推動。

公辦教育存在體制局限，需民辦教育助推教育公平。

吳華介紹，在推動義務教育均衡發展，政府也在推動教育公平，比如2020年收官的全國義務教育基本均衡縣驗收，在推動義務教育均衡發展方面發揮了積極作用。但即便如此，驗收完的縣，公辦學校之間的差距仍然是3到8倍，這是全國性的普遍情況。不是政府不用心，不是公辦學校老師不用心，不是公辦學校的校長不用心，這是公辦教育的體制性局限。

所以，民辦學校存在的價值就體現出來了。

熊丙奇認為，要把發展民辦義務教育學校，作為推進教育現代化建設一部分。民辦義務教育學校辦學要堅持公益屬性，在政府發揮主體作用，加大對義務教育的投入后，民辦義務教育學校的功能將不再是補充教育資源不足，而是促進學校辦學競爭，提高義務教育質量，為受教育者提供差異化教育選擇。

至于實踐中，究竟是以民辦學校還是以公辦學校實現義務教育，是多一點民辦學校還是多一點公辦學校，吳華認為，應該尊重當地的經濟、社會、教育發展水平和文化傳統，不應該也沒有必要預先設定比例。