全面推行村黨組織書記“一肩挑”的困境與對策

郭嘉儒

[摘? 要]實施村黨組織書記“一肩挑”制度有利于加強黨對農村工作的全面領導，提升鄉村社會治理效能，提升鄉村治理體系和治理能力現代化水平，推進鄉村振興。這一制度在實施中面臨著一些困境：權力相對集中、工作任務重、政策宣傳不到位、候選人標準高等。要因地制宜實施“一肩挑”制度，完善內外部權力監督體系，拓寬選人渠道，加大宣傳力度。

[關鍵詞]村黨組織;村委會;鄉村振興

[中圖分類號]D26? [文獻標識碼]A? [文章編號]1672-2426（2021）09-0063-06

黨的十八大以來，為加強黨對農村工作的全面領導、提升基層治理水平、推進鄉村振興戰略，黨中央全面推行村黨組織書記“一肩挑”制度。[1]《中國共產黨農村基層組織工作條例》明確規定：“村黨組織書記應當通過法定程序擔任村民委員會主任和村級集體經濟組織、合作經濟組織負責人，村‘兩委班子應當交叉任職。”[2]27《中國共產黨農村基層組織工作條例》實施以來取得了顯著成效，同時也面臨著諸多問題，因此，全面推行村黨組織書記“一肩挑”意義重大。

一、全面推行村黨組織書記“一肩挑”的價值意蘊

一段時期以來，部分地區鄉村治理中，個別村黨組織存在虛化、弱化、邊緣化的問題，黨對農村工作的領導作用得不到有效發揮。部分村黨組織和村民委員會兩個權力主體之間矛盾重重，治理績效偏低，影響了鄉村治理的成效和進程。村黨組織書記“一肩挑”的實施加強了黨對農村工作的全面領導，消除了村“兩委”的矛盾，提升了鄉村社會治理水平，加快了鄉村振興的步伐。

（一）加強黨對農村工作的全面領導

中國特色社會主義的最大優勢就是始終堅持和加強黨的領導，堅持黨的領導是做好黨和國家各項工作的根本保證，是實現鄉村振興的根本政治保障。農村黨組織是黨在農村最基層的組織，是黨帶領群眾建設新農村的戰斗堡壘，是黨在農村戰斗力的組織基礎。黨對農村工作的領導主要是通過農村黨組織來實現的，因而只有加強村黨組織建設才能確保黨對農村工作的全面領導，充分發揮黨組織在推進農村發展中的重要作用。

部分農村地區在實施村民自治政策之后，村委會的作用日益凸顯，而村黨組織的領導地位卻在一定程度上被弱化，一些村委會過分強調村民自治，掌控村中的主要權力，村黨組織的作用無法有效發揮。[3]隨著村民自治政策的實施，村委會主任在村集體事務中的話語權和決定權已經超過村黨支部書記，這削弱了黨組織對農村工作的領導。[4]

這一問題的產生主要有兩方面原因。一是地區村民對政策認識不足。一些村民認為村黨支部是由村里的黨員選舉產生的，而村委會是全體村民投票產生的，村委會更體現廣大村民的意志，村民自治就是村委會代表廣大村民進行自我管理，村黨組織的作用就在這種誤解中受到削弱。二是村委會權力無序擴張的結果。在村民誤解形成的民意支持下，部分村委會不斷擴張自身的權力邊界，甚至個別村委會將黨組織邊緣化，壓縮黨組織權力運行空間。一些黨組織的作用范圍被限制在黨務工作之內，還有一些黨組織對村工作的參與被扣上“以黨代政”“黨政不分”“破壞自治”的帽子，這些都使村務管理工作逐漸被掌控在村委會手中，村黨組織的作用無法充分發揮出來，從而形成了村黨組織虛化、弱化和邊緣化的局面。[5]

要打破這種困境就必須在制度上進行完善，同時對村委會的權力進行有效約束。村黨組織書記“一肩挑”制度就能夠同時將這兩個問題有效解決。村黨組織書記“一肩挑”制度要求村黨組織書記通過法定程序擔任村委會主任，實現黨的領導和村民自治的統一，使黨組織的領導直接體現在村民自治的過程中，充分發揮黨組織領導地位和作用。

（二）提升鄉村社會治理效能

由于在制度設計上缺乏明確的責任劃分，再加上利益爭奪和村里宗族勢力等因素的參與，部分村“兩委”矛盾長期以來沒有得到良好解決。例如，某省曾對省內111個村進行實地調研，其中存在矛盾的村“兩委”占比高達11.8%，這充分凸顯了村“兩委”矛盾問題的嚴重程度。[1]

部分村“兩委”矛盾的根本原因是村黨組織和村委會職責權限上的交叉重疊。村黨組織是黨在農村的最基層的組織，代表黨和國家的意志。村委會是全體村民選舉產生的自治組織，代表村民行使自治權。村委會在村黨組織的領導下管理農村事務，村“兩委”矛盾主要集中在村務工作的決定權，但是又無法簡單地通過界定兩者的職權范圍進行解決。其原因在于農村事務繁雜且瑣碎，無法事無巨細地進行明確分工，需要村黨組織和村委會通力合作才能解決。《中國共產黨農村基層組織工作條例》和《中華人民共和國村民委員會組織法》規定村黨組織和村委會在精神文明建設、社會治安治理、法治宣傳教育、生態環境保護、民生保障等方面都有應盡的職責。村黨組織書記“一肩挑”的實施，從根本上解決村“兩委”之間的矛盾，村黨組織書記同時擔任村委會主任，村中大小事務都由其牽頭負責，理順了村“兩委”關系，消除了村“兩委”推諉扯皮現象產生的可能性。同時也夯實了黨的領導基礎，維護村民自治制度的平穩健康運行，有利于減少組織內耗，最大化發揮村“兩委”的合力，提升鄉村社會的治理效能。

（三）提高鄉村治理體系和治理能力現代化水平

村黨組織書記“一肩挑”制度是鄉村治理制度的積極創新，能夠推動鄉村治理能力的提升，進而提高鄉村治理體系和治理能力的現代化水平。黨的十八大以來，鄉村治理邁向法治、德治、自治相融合發展的新方向，與之相適應，鄉村治理的主體、重點和方式也隨之改變。首先，治理從多元化主體轉變為協同共治。村黨組織書記“一肩挑”制度正是適應這一轉變的嘗試，有利于形成治理合力。其次，治理重點從“政務”向鄉村公共事務轉變，把村民單獨辦起來困難的事務、辦起來效率低的事務作為鄉村公共事務由村黨組織牽頭進行處理。村黨組織書記“一肩挑”制度便于將村黨組織、村委會工作的開展和村集體經濟的發展進行一體謀劃，提升鄉村治理效能，推進鄉村集體經濟的發展，助力鄉村振興的實現。最后，治理方式上具備了制度性保障而更加規范。法治、德治和自治相融合的治理方式是國家治理體系和治理能力現代化的最新創舉，與之相適應，鄉村治理的組織體系和機制也要進行同步創新。村黨組織書記“一肩挑”制度理順了農村組織體系，加強了黨對農村工作的領導，完善了村級議事協商機制和監督制約機制等制度保障，使鄉村治理的制度體系更加健全，同時對村“兩委”干部的治理能力提出了更高要求，為鄉村治理水平的提升和鄉村振興的實現奠定了堅實基礎。

二、全面推行村黨組織書記“一肩挑”面臨的困境

村黨組織書記“一肩挑”的實施對于鄉村振興具有重大意義，在實施中存在一些潛在風險。

（一）權力相對集中，監督難度增大

村黨組織書記“一肩挑”客觀上使鄉村公共權力相對較多地掌握在村黨組織書記手中，增加了監督的難度和滋生腐敗的風險。

1.村黨組織書記“一肩挑”客觀上形成了權力相對集中的局面。村黨組織書記“一肩挑”制度避免了村“兩委”之間的矛盾，但也存在不足，最突出的就是鄉村公共權力較多掌握在村黨組織書記手中，客觀上導致權力的相對集中。這是一把雙刃劍，它有利于村黨組織書記更加高效地解決鄉村公共事務，但同時也在客觀上形成了村黨組織書記統攬村黨政權力的局面，容易形成“一言堂”的作風。如果“一肩挑”的村黨組織書記不能嚴格自我約束，不能嚴格按照紀律和規矩行使職權，同時內外部監督不夠有力，可能會存在濫用職權的風險，這增加了滋生腐敗的可能性。

2.村黨組織書記“一肩挑”制度在一定程度上增加了監督的難度。村黨組織書記“一肩挑”將鄉村社會的權力結構由兩元主體轉變為“一肩挑”，原來存在于村黨組織書記和村委會主任之間的相互監督機制也隨之消失，監督難度加大。同時，村黨組織書記“一肩挑”制度還在一定程度上制約了民主問責機制作用的充分發揮。在村黨組織書記“一肩挑”制度實施之前，若村民不滿村委會主任的執政表現，可以通過法定的程序罷免村委會主任，重新選舉合格的村委會主任。在實行了村黨組織書記“一肩挑”之后，如果村民不滿村委會主任的執政表現，雖然依然可以將村委會主任進行罷免，但是由于村黨組織書記“一肩挑”，無法罷免黨組織書記。民主問責機制應有的效果難以充分發揮，震懾作用也隨之降低，監督難度增大。

（二）工作任務重，新挑戰增多

我國已經實現了脫貧攻堅的全面勝利，站在新的歷史起點上，“一肩挑”的村黨組織書記面臨著帶領廣大群眾在鞏固脫貧攻堅成果基礎上實現鄉村振興、走向共同富裕的艱巨任務，同時新冠肺炎疫情、洪水等不確定因素多發，這對“一肩挑”的村黨組織書記的治理能力提出了更高的要求。實施村黨組織書記“一肩挑”后，村級干部職數減少，但是減員不減事，農村千頭萬緒的工作決策和執行任務都落到村黨支部書記身上，村委會主任和村黨組織書記兩者的工作職責需要一人扛起來。“一肩挑”的村黨組織書記既要承擔黨支部書記抓黨建促發展的職責，落實上級黨委布置的工作，抓好農村黨建工作，充分發揮農村黨組織的戰斗堡壘作用，同時又要承擔起村委會主任帶領村民進行自治的職責，加強農村建設，推動鄉村振興，實現共同富裕。特別是在人口數量大、矛盾沖突多的村，村黨組織書記工作任務會異常繁重，要處理的問題和協調的關系非常多，要應對的突發狀況非常多，工作壓力大。這對“一肩挑”的村黨組織書記的治理水平和抗壓能力都提出了非常高的要求。

（三）政策宣傳不到位，影響政策落實

村黨組織書記“一肩挑”制度的實施，大多數村民認可并積極支持，但也有一些村民可能存在兩種誤解。一是認為政策要求村黨組織書記兼任村委會主任，所以選出村黨組織書記就意味著同時選好了村委會主任，那么村委會選舉就是“走過場”。這是對村黨組織書記“一肩挑”制度的誤解。“一肩挑”制度要求“村黨組織書記應當通過法定程序擔任村民委員會主任”，這一法定程序就是村民選舉。村黨組織書記必須經過村民投票被推選為村委會主任才具有程序正義，才合乎《中華人民共和國村民委員會組織法》的規定。若村黨組織書記不能在村民選舉中勝出，那么就不能擔任村委會主任。這充分體現了“一肩挑”制度對村民意志的高度尊重，同時也要求村民重視手中的選票，要體現自身意志。二是一些村民認為村黨組織書記的選舉只有黨員才可以參與，自己非黨員，那么村委會主任選誰都和自己無關。這種誤解忽視了非黨員村民在村委會選舉中手中選票的重要性。在村黨組織書記“一肩挑”制度下，對于村黨組織書記而言，通過村民選舉被推選為村委會主任在多數情況下反而是更大的挑戰，所以每位村民的選票都至關重要。這兩種誤解是對政策認識不到位的體現，同時也嚴重影響了村民參與選舉的熱情和村黨組織書記“一肩挑”制度的推行，因此對村黨組織書記“一肩挑”制度的普及宣傳工作任重道遠。

（四）候選人標準高，選人難

在全面實現鄉村振興的偉大歷史使命的背景下，村黨組織書記“一肩挑”制度對村黨組織書記的個人素質和治理能力提出了更高的要求，村黨組織書記必須具備較高的政治素養、較強的經濟發展能力、開闊的發展視野、較強的協調能力、較高的文化水平和較為豐富的農村治理經驗，才能肩負起推進農村治理體系和治理能力現代化的艱巨任務。但是這樣的優秀人才在農村非常稀缺，且制度上對“一肩挑”的村黨組織書記設置了較高的門檻，再加上一些村各種矛盾比較集中，選人困難成為村黨組織書記“一肩挑”制度推行的一大障礙。

1.農村優秀人才嚴重缺乏。農村大量青壯年外出務工，優秀人才大量流失，空心化現象較為嚴重，農村黨員隊伍老齡化成為普遍現象，滿足條件的優秀人才奇缺。一段時期以來對農村黨組織建設重視不足，農村黨組織干部培養工作較為滯后，農村后備干部儲備嚴重不足，可選可用的人才寥寥無幾。

2.“一肩挑”村黨組織書記選拔門檻設置較高。村黨組織書記“一肩挑”制度要求“一肩挑”村黨組織書記必須滿足高中以上文化水平和小于60歲的年齡要求。由于農村青壯年優秀人才大量外流，滿足條件的人才不足，而農村一些能力較強的帶頭人又不滿足這一硬性條件。這些農村帶頭人長期以來帶領農村發展，在農村治理、經濟發展和鄉風文明建設等方面儲備了較為豐富的經驗，也贏得了群眾的廣泛支持，具備帶領農村群眾實現鄉村振興的能力。但是由于年齡和文化水平的限制將他們排除在外，同時又沒有更合適的人選，使村黨組織書記“一肩挑”制度的推行和農村發展陷入進退兩難的困境。

3.矛盾集中的村選人困難。一些村經濟發展條件較好或者屬于撤并的行政村，各種利益的爭奪比較激烈，代表各種利益的派別之間矛盾長期積累，通常集中反映在村“兩委”選舉中。[6]在“一肩挑”村黨組織書記的選舉中常常因無法選出一個能夠平衡各方利益的候選人而無法順利進行，即使選出了一個“一肩挑”書記也可能因為各方利益掣肘而難以有效開展工作。這種情況不僅使村黨組織書記“一肩挑”制度無法有效發揮作用，而且也影響了鄉村的快速發展和鄉村振興的進程。

三、全面推行村黨組織書記“一肩挑”的對策

為了加快推進鄉村振興戰略，必須充分發揮村黨組織書記“一肩挑”制度的作用，采取有效措施解決村黨組織書記“一肩挑”制度在實施過程中存在的問題，使制度更加適應農村發展現狀，提升農村治理效能。

（一）加強監督，完善內外部權力監督體系

實施村黨組織書記“一肩挑”制度，農村的權力結構由“兩元主體”變為“一肩挑”，需要建立有效的權力監督體系，保障制度平穩運行。

1.強化內部的監督制約機制。在“一肩挑”的村黨組織書記和村委會成員之間要加強互相監督，形成內部監督機制。要建立明確村黨組織成員和村委會成員職權分工，建立依規履職保障機制。將村黨組織和村委會成員各自的職權范圍進行合理明確的界定，各自在職責范圍內做好工作，能夠防止“一肩挑”的村黨組織書記逾越自己的職責邊界。同時對于組織成員的“越位”或者“缺位”的現象要制定相應的投訴渠道和懲戒機制，形成嚴守職權邊界的震懾。要重點加強對“一肩挑”的村黨組織書記的監督，謹防其“一言堂”的風險。“一肩挑”的村黨組織書記職權范圍較大，容易形成獨斷專行的局面，更要對其實施強有力的監督和制約，防止“一肩挑”的村黨組織書記獨斷專行，破壞基層民主。

2.建立外部的監督保障機制。外部的監督主體主要包括上級黨政機關、村務監督委員會、村民及司法部門等，多種監督主體共同發揮作用才能形成強大的監督合力。首先，要加強鄉鎮黨委和政府對農村權力運行過程的監督管理，消除對“一肩挑”的村黨組織書記管理中存在的“寬、松、軟”問題。鄉鎮黨委書記要切實肩負起監督的第一責任人重任，并作為鄉鎮工作的重要內容高度重視。監督工作要細化分工，明確各自的監督職責，形成科學完備的監督責任體系。對監督工作情況進行定期公開和定期上報，加大監督工作公開透明程度。上級部門要對鄉鎮黨政機關的監督工作進行定期和不定期的抽查和考核。其次，加強村務監督委員會的監督力度，切實代表廣大村民進行嚴格監督。對村務監督委員會的責權范圍和監督手段等進行清晰的界定，便于村務監督委員會工作的開展。為村務監督委員會開展監督提供充分的組織、制度、陣地和經費保障，加強村務監督委員會的規范化建設。不斷加強對村務監督委員會的教育培訓和管理考核，提升監督效能。

（二）拓寬選人用人渠道，制定適當的選拔標準

村黨組織書記“一肩挑”制度對村黨組織書記的個人素質和治理能力提出了更高的要求，因此必須拓寬選人用人渠道，制定適當的標準選拔出能夠肩負重任的優秀人才。

1.拓寬選人用人渠道。在農村優秀人才和后備干部不足的情況下，要不斷拓寬選人用人渠道，將優秀人才吸納到“一肩挑”的村黨組織書記隊伍當中，為他們發揮才干提供高質量平臺和廣闊的空間，讓他們在鄉村振興的道路上與鄉村發展互相成就。因此，可以制定有吸引力的激勵政策，提供暢通的晉升渠道和較好的待遇水平，吸引大學畢業生、鄉村企業家、退伍軍人等積極參與選舉，成為“一肩挑”的村黨組織書記中的一員。[7]同時將農村工作經驗作為各級干部選拔的一個重要指標，激發年輕干部到農村歷練的積極性。多措并舉吸引人才，努力建設一支高素質農村“一肩挑”黨組織書記隊伍。

2.制定適當的選拔標準。一是必備條件。“一肩挑”的村黨組織書記在政治素養、治理水平和個人作風等方面必須具備過硬素質才能夠肩負起帶領鄉村發展的重任，因此這些要求是選拔的必備條件。在政治素養上，必須對黨絕對忠誠，有較高的政治站位，具備一年以上黨齡;在治理水平上，要具備帶領村民發展經濟、實現農村高質量發展的能力;在個人作風上，要廉潔自律，克己奉公，全心全意為人民服務，敢于擔當，具有較強的使命感和責任感;在年齡和學歷上，在具備前述條件下可適當放寬限制，鼓勵干部年輕化和高學歷，但不做硬性要求，目的是為優秀人才提供寬松的干事創業環境，讓更多優秀人才能夠擔當起推動鄉村振興的重任。二是否決條件。“一肩挑”的村黨組織書記必須是忠誠擔當、甘于奉獻、一心為民的，對于黨性覺悟低、品行不過關的堅決不能讓他們進入“一肩挑”隊伍。對于具有以下情況的可以對其進行一票否決：受到黨紀處分且影響期尚未結束的，曾有違法行為被刑事處罰的，存在拉幫結派和拉票賄選等影響正常選舉的，等等。在選舉中應當嚴格按照標準選出具有真才實干的優秀人才，擔當起“一肩挑”村組織書記的重任。

（三）加大政策宣傳力度，提升群眾滿意度

加大政策宣傳力度，讓村民了解政策優勢，提升村民對“一肩挑”制度的認同度，并積極參與其中發揮自身作用。[5]通過開設線上線下培訓課程、制作并推廣宣傳文本和視頻、開展座談會等多樣化的方式，大力宣傳村黨組織書記“一肩挑”制度的優勢，讓村民對“一肩挑”制度有更加深刻的認識。通過宣傳普及提升村民對“一肩挑”制度的認識。一是認識到“一肩挑”制度是黨中央加強對農村工作的領導、推進鄉村振興的重要抓手，黨中央通過“一肩挑”制度更好地將各項政策貫徹落實到農村，為實現鄉村振興提供制度保障。二是認識到“一肩挑”制度是適應鄉村經濟社會結構變革、推動鄉村振興的重要制度安排，隨著鄉村經濟社會結構不斷發展，管理結構也需要進行適應性調整，不斷提升鄉村治理體系和治理能力的現代化水平，進而推進鄉村各項工作更加順利地開展。三是認識到“一肩挑”制度是解決農村“兩委”矛盾、提升治理效能的重要制度創新，通過制度的變革減少內耗，增強農村黨組織的戰斗力和凝聚力，擴大黨的群眾基礎。四是認識到“一肩挑”制度關乎每一個村民的切身利益，關乎鄉村建設的成敗，關乎農村未來的發展方向，應該高度重視村民選舉中選票的重大影響，慎重投出自己的一票，選出能夠帶領村民實現鄉村振興的優秀人才。

參考文獻：

[1]李邵華.全面推行村級負責人“一肩挑”的現實邏輯與實踐進路[J].黨政研究，2020，（6）：109-110.

[2]中國共產黨中央委員會.中國共產黨農村基層組織工作條例[M].北京：人民出版社，2019.

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[4]葉靜怡，付明衛.村支書在村委會兼職對村民自治效果的影響——基于民政部全國村民自治抽樣調查的分析[J].學習與探索，2012，（6）：48.

[5]姚銳敏.全面推行村“兩委”負責人“一肩挑”面臨的潛在風險及其防范[J].中州學刊，2021，（5）：8-20.

[6]董江愛，郝麗倩.新時代實施村黨組織書記“一肩挑”的困境及出路[J].社會主義研究，2021，（2）：123-131.

[7]易新濤.村黨組織書記“一肩挑”的生成邏輯、內涵解析和實施指向[J].探索，2000，（4）：111-120.

責任編輯? 宮秀芬