行業協會商會參與國家治理的優勢及其效能提升的路徑

楊曉丹

[摘? 要]隨著社會主義市場經濟發展和國家治理現代化不斷推進，政府監管的單一模式越來越難以適應需要。發揮行業協會商會在信息占有、組織管理、柔性監督、成本控制和風險管控等方面的優勢日益成為彌合政府監管短板，推動國家治理體系和治理能力現代化的重要選擇。在實踐中，作為國家治理主要承載者的政府與行業協會商會之間缺乏有效的銜接、協調、合作機制，行業協會商會發展必需的社會基礎不足成為制約其優勢發揮的重要因素。提升行業協會商會參與國家治理的效能需從構建與政府互助合作的制度機制、夯實社會基礎兩方面入手。

[關鍵詞]行業協會商會;政府監管;國家治理效能

[中圖分類號]D630? [文獻標識碼]A? [文章編號]1672-2426（2021）09-0069-06

社會主義市場經濟發展、行政管理模式轉換和單位體制退出歷史舞臺，共同改變了既有國家、市場、社會組織、企業之間的關系。政府監管的單一模式也越來越難以適應社會主義市場經濟發展的需要，因而需要探索一種新的組織形式補充政府監管不足的短板，進而填補單位體制消亡后的制度真空，處理市場經濟條件下可能出現的監管闕如、公地悲劇、市場失靈背后的整合與協調問題?！霸谖覈袠I協會商會是得到優先發展、迄今最為充分發展的社會組織，它在我國經濟社會治理中無疑扮演著重要角色?！盵1]黨的十九屆四中全會提出：“發揮群團組織、社會組織作用，發揮行業協會商會自律功能，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互助，夯實基層社會治理基礎。”[2]黨的十九屆五中全會對社會組織在國家治理中的作用做了部署，要求“發揮群團組織和社會組織在社會治理中的作用，暢通和規范市場主體、新社會階層、社會工作者和志愿者等參與社會治理的途徑”[3]。由此，行業協會商會正日益成為協調經濟社會發展的重要載體，推進國家治理現代化的重要力量。

一、現代國家治理中政府監管的短板

在既往的國家治理中，政府監管的作用突出。所謂政府監管是行政機構在經濟運行中依據相關法律、規章，通過裁決、許可、制定政策等行政手段對經濟主體的經濟活動以及伴隨其經濟活動而產生的社會問題進行微觀控制與干預的活動，其背后是以國家權力為后盾的“硬”手段。雖然，政府監管是維護宏觀市場秩序、保障企業有序競爭不可或缺的方式，但隨著社會主義市場經濟發展與國家治理現代化的不斷推進，僅憑一種監管模式的弊端愈發顯露，需要行業協會商會自律等“軟”方式作為補充。

（一）信息不對稱

政府監管常常受監管者政府與被監管者企業之間信息不對稱問題的困擾。信息是現代國家治理的重要依據，企業作為市場主體，在生產、經營和市場供求等方面比政府部門掌握更多的信息（如企業對產品生產過程、原材料、產品質量的信息），他們個別時候可能利用信息優勢采取一些不正當的手段謀求利益最大化，例如，顯失公平的交易、欺詐、誘騙等。因此，政府對企業的監管往往是相互之間信息博弈的過程，而政府在處于信息占有的弱勢一方時便會出現監管真空，進而引發市場秩序的暫時混亂。一般而言，政府的監管效果與政府掌握的相關產業信息、企業生產、經營情況的準確度、詳實度成正比。政府只有及時、高效、準確地掌握充足的市場信息，才能最終實現政府監管的效果。因而，信息不對稱成為制約政府監管效果的重要因素。

（二）治理主體與客體間良性互動不足

政府監管在解決治理主體與客體良性互動方面有待提升。這些風險源于：政府監管者通常由一群理性的經濟人組成，有著各自的利益與動機，并可能根據理性選擇個體效用最大化的行動;企業作為利益集團，有試圖通過尋租、利益輸送等方式對政府監管施加影響的可能，并力圖使監管政策向被監管者傾斜;政府掌握著支配資源的權力，而在制度體系不完善情況下對資源的支配，可能給不法分子提供操作資源配置的機會。反腐敗過程發現的“權錢交易”現象就是個別人將權力當做利益交換的籌碼以謀求個人私利的結果。由此，監管者的經濟人理性被私利俘獲的風險、監管活動被異化為被監管者工具的可能是單一政府監管模式必須解決的問題。

（三）公開透明度不高

政府監管個別時候出現不公開、不透明的情況，甚至個別地方的做法與現代國家治理的規范與公開透明的要求存在差距，并可能存在尋租的危險。監管尋租不同于監管異化的被動應對，而是政府監管部門利用監管權力主動出擊，謀取私人利益的行為。由于個人利益的誘惑，個別執行監管的人員希望在監管中利用權力為自己找到尋租與腐敗的機會。在監督不嚴的時候，監管可能成為監管執行者牟利的手段，而企業也有可能遭遇尋租的危險，由此監管者的監管權力有可能被個別監管者當做逐利的工具。沿著這一邏輯，在政府監督機制不完善的情況下，政府監管存在由一個限制壟斷、促進競爭的制度演化為少數不法分子謀取利益的工具的危險。這也是近年市場監管部門屢屢成為貪腐重災區的原因，因而需要加強對監管者的進一步監管。

（四）監管成本高昂

政府監管的成本是一個不得不考慮的問題，做到現代國家治理要求的成本收益平衡并不容易。這里的成本不同于會計學中的成本，而是經濟學中的機會成本，其中包含實際支出成本和隱性成本。隱性成本中的直接成本來自企業或消費者為遵守監管政策所支付的各種直接費用，而隱性成本中的間接成本則一方面來自監管者因遵循監管法令而付出的執行成本，另一方面來源于監管者被“俘虜”與監管者尋租可能帶來的“競租”成本，這些成本必須加以重視。

（五）受外在因素影響較大

政府監管的風險受政策調整、經濟周期、人員變更等因素影響，可控性較差。政府的監管決策突然中斷或改變，譬如，因監管部門主要領導人事變動，產生新官不理舊政現象，將造成企業的沉淀成本損失和未來發展的不確定性。而不良的政府監管更會使企業面臨比商業活動更難以掌控、難以預測的其他風險。因此，企業在預期未來風險很高時，他們的投資意愿將會降低。這也可能導致宏觀國家經濟能力的衰退[4]，甚至影響當地營商環境。

二、行業協會商會參與國家治理的優勢

隨著我國現代化進程的進一步加快，社會流動性挑戰了傳統的屬地化管理、社會復雜性挑戰了傳統的科層制管理、民主化挑戰了傳統的家長式統治型管理[5]，既往以政府為單元的行政監管模式越來越難以單獨適用日益復雜的經濟社會生活，國家治理主體開始由一元轉向多元、重心由科層管理轉向多元自治。這就需要更多的社會組織參與治理，需要契約性團體給予有效補充，需要自律式軟治理配合輔助。行業協會商會在這種背景下逐漸由舞臺邊緣走向中央，并擔負起補齊政府監管短板、推進國家治理體系治理能力現代化的重任。

行業協會商會參與國家治理具有自身的優勢，它能夠發揮行業企業自律的“軟”優勢，實現行業企業間的自我約束、自我管理。所謂行業協會商會是行業企業為維護行業內市場秩序、成員共同利益和社會公共福利，以自愿方式結成的互益性社會組織。行業協會商會在國家治理中作用主要通過其自律功能實現，這些功能包括：行業企業間互傳信息，輔助國家或地方政府推行相關經濟政策，實現行業內部自我約束、自我管理，共同抵制不公平競爭、壟斷，維護健康的行業市場秩序等。就性質而言，行業協會商會兼具普遍私益性與復合公共性的二重屬性。普遍私益性能夠使行業協會商會更好地代表行業會員的利益，進而更好地保護行業內部成員的利益。復合公共性，包括普遍公共性、特殊公共性和直接公共性。普遍公共性意味著行業協會商會能夠配合政府管理職能，執行相應公共福利政策，為全社會的普遍利益服務;特殊公共性是指行業協會商會代表行業整體利益，為行業整體利益服務;直接公共性是對消費者而言，行業協會商會通過監督與督促行業企業自律，最大限度地保護消費者權益，實現消費者公共利益。從行業協會商會的二重性質可以看出，發揮行業協會商會自律功能能夠輔助政府監管實現一些輕易不能實現的目標，克服政府監管過程中出現的一系列問題，進而同政府監管相互補充，共同成為現代國家治理的重要載體。

（一）彌合信息不對稱

行業協會商會的行業內信息占有優勢有利于彌補政府監管中管理者與被管理者信息不對稱的問題。首先，行業協會商會成員大部分是行業企業的一員，有條件通過發揮自身的信息優勢了解市場形勢與企業情況，進而克服外部管理受信息不對稱的影響。其次，行業協會商會的會員之間既是合作的隊友，又是競爭的對手。而這一組織結構特征一方面在客觀上防止了信息資源的不對稱與壟斷現象，另一方面也有利于使行業協會商會在內部成員的相互制衡中保持相對中立立場，進而實現行業治理，抵制不公平的競爭和壟斷，確保協會商會維護整個行業的整體利益。

（二）自我約束與管理

行業協會商會的民主性、契約性、互益性等組織優勢有利于實現行業企業的自我約束、自我管理，進而克服政府可能出現的監管異化。政府監管異化源于管理手段的外在強制性與管理實施過程中缺乏有效監督的矛盾，源于管理權力自身的層級性帶來利益的差別性以及管理對象不明、范圍不清或其他有利可圖情況可能導致管理權力僭越的情形。這些情況可能造成利益倒錯、目的手段顛倒等管理異化現象。而行業協會商會是行業成員的聯盟，內部依靠契約連接而成。協會商會內部以民主協商為主要工作方式，各個協會商會的會員是協會的主人，自覺遵守民主產生的協會商會規范，依據民主原則相互監督，并形成一種自覺的規范，由此避免了管理中可能出現的異化。

（三）防范尋租及利益綁架

行業協會商會自律功能中的內在動力與內在監督優勢能夠有效預防被俘獲的風險。行業自律的內在動力源于行業的共同利益。行業成員為了整體的、長遠的共同利益制定行業規范，行業成員之間通過內在監督體系自覺遵守行業規范，這可以在一定程度上避免政府成為主動尋租或被動尋租的對象。一般而言，掌握運用行政手段能夠使監督具有有效性、嚴肅性與可執行性，但使被監督者自覺遵守相關規范，成為相關規范的主人是監督的最高境界，也是提升國家治理效能、完成監督任務、抑制尋租的有效方式。

（四）降低監管成本

發揮行業協會商會自律功能的成本優勢有利于降低監管成本，提升治理效能。就協調成本來說，行業協會商會是行業內企業的聯合，彼此之間比較熟悉，業務常有往來，相互協調起來更容易，相互對話與溝通更方便，能夠省去不必要的協調成本。就獲取信息成本而言，行業協會商會是各個市場主體成員的聯盟，熟悉行業信息，能夠最大限度地避免信息失真以及企業對信息的壟斷問題，也能夠大幅度地節約獲取與傳遞信息中的成本。由于行業協會商會與其會員之間往往存在血緣、人緣、地緣關系，因此，它也能夠有效地克服因信息不對稱導致的逆向選擇和道德風險問題，從而減低交易與信息風險。[6]進而大幅度降低相關行政成本，提升治理效能。此外，單一的政府管理面臨多重內在風險和外在風險。因此，僅僅依靠單一的政府管理手段難以完成對復雜市場的規范與調控，必須在重視外部力量的同時發揮行業自律本身的優勢，將硬手段與軟措施，外在壓力與自身動力，強制遵守與自覺履行結合起來，才能更好地營造良好的市場環境，克服各種潛在風險，進而保證市場規制的有效性。

由此可見，行業協會商會在信息占有、組織資源、內在動力與柔性監督、成本控制和風險管理等方面存在優勢，這些不但使行業協會商會在彌合政府監管短板方面起著重要作用，而且有助于推動行業自律同政府監管共同組成現代國家治理中“軟”“硬”兩種模式。

三、提升行業協會商會參與國家治理效能的路徑

在國家治理中，政府監管尺有所短，行業協會商會寸有所長，兩者只有相互配合、取長補短，才能更好地推動國家治理體系治理能力現代化。然而，在實踐中，行業協會商會的作用發揮并不明顯，其治理效能也有待提升。一方面，源于作為國家治理主要承載者的政府與行業協會商會之間缺乏有效的銜接、協調、合作機制;另一方面，行業協會商會自身發展壯大缺乏相應的社會基礎作保障。因而，提升行業協會商會參與國家治理效能要從上述兩方面入手。

（一）探索行業協會商會與政府互動合作的模式

在現有制度體制框架內，政府監管扮演著國家治理主要承載者的角色，因而行業協會商會必須同政府監管相互配合，才能發揮好應有的作用。由此，探索同政府有效合作的模式成為提升行業協會商會參與國家治理效能的前提。

1.“宏觀事務—微觀事務”分工處理模式，即宏觀方面事務由政府監管，微觀領域事務由行業協會商會自律。這種模式能夠有效發揮政府監管和行業自律兩種優勢。首先，作為政府一方，站在宏觀視野對各個行業的發展進行統籌規劃、協調布局，并且能夠跳出行業自身利益，從整體上對整個市場進行監管與治理，但其弱點在于行業內部信息掌握不足可能導致監管或治理不到位或指導性偏差。而行業自律恰好能夠與政府監管形成優勢互補，進而構建宏觀政府監管，微觀行業自律的模式。這樣，政府主要負責對行業發展進行遠景謀劃，對各個行業發展進行指導，對行業企業利益進行協調。而行業協會商會則對行業內部的微觀事務，如行業內惡意競爭、某些企業形成行業壟斷、價格嚴重偏離、信息不透明等情況進行內部協調，進而構建自我約束、自我管理的自律體系。其次，如果政府監管深入到行業內部的每一個“細胞”會產生巨大的成本，而將微觀層面的協調工作交給企業間組建的行業協會商會會因為企業的自律降低成本。最后，政府監管中的異化與監管者被俘獲問題也會由于微觀管理的下放而從體制上得到限制。因而，政府對宏觀領域進行監管，行業協會商會對微觀事務進行自律是發揮各自優勢、克服彼此短板的有效方案之一。

2.領域分工模式，即政府和行業協會商會在不同領域分工管理，并協同合作。這種模式一方面基于政府監管與行業協會商會各自優勢，另一方面基于不同行業特點以及行業內部事務的不同性質，進而在政府與行業協會商會之間建立分工管理與協同合作的模式。諸如關系全社會利益的重要領域、關涉國計民生的重點部門要以政府監管為主，行業自律為輔;而一般性領域和部門則以行業自律為主，以政府監管為輔。這樣，既能有效發揮兩者的各自優勢，也能避免交疊管理產生的抵牾和沖突。但這種模式的缺點也是明顯的，如兩種分工既可能陷入誰都要管的管理競合，也可能導致誰都不管的監管真空。因而，必須強調兩者的協同合作，由行業協會商會的主管部門，如工商聯等組織負責同相關政府部門進行協調。政府相關部門也要完善同行業協會商會協調溝通的直接渠道，進而形成既有分工又有合作，既有原則的統一性又有實現方式的靈活性的分工合作機制。

3.先后模式，即行業內部“軟”自律在先，政府外部“硬”監管為后盾與保障。這種模式首先承認行業協會商會自律的先導性，充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用、發揮行業協會商會在行業內部治理中的主導性功能。為了彌合行業協會商會自身結構性缺位（即已有的行業規定和程序往往由在位企業制定，在位企業在行業協會中占據主導地位，而新進企業在行業協會中無話語權），監督缺乏相應的有效性、執行性以及救濟手段不足等缺點，將政府監管作為行業自律的后盾和救濟措施。這種模式的優點是充分尊重行業企業的自治權、充分發揮行業協會商會的自組織作用，但缺點在于仍然無法克服政府監管異化和監管者被俘獲的可能，需要進一步加強對政府監管的規范和制約來化解。

4.同時發力、作用互補模式，即政府和行業協會商會在同一領域發揮各自作用，對行業企業同時進行監督與管理，進而實現監管與自律的雙重作用。這種模式要想達到理想狀態需要較高的條件。首先，繼續鞏固行業協會商會與政府的“脫鉤”改革成果，避免“脫鉤不脫管”、表面“脫鉤”實際“掛鉤”等情形，認真落實《行業協會商會與行政機關脫鉤總體方案》，要求各級行政機關與其主辦、主管、聯系、掛靠的行業協會商會實現“機構、人事、資產財務、職能、黨建與外事”等方面的徹底脫鉤。[7]2政府部門與行業協會商會之間建立起相互獨立、地位平等、邊界明晰、分工協作、有效溝通的互動合作關系。其次，用完善的法律法規規范政府與行業協會商會的行為，努力讓兩者的作用既不因重疊而帶給企業更多的負擔，也不因各自為戰而出現監管與自律之間的真空。最后，政府部門與行業協會商會要建立起行之有效的溝通協調機制，不僅是信息的溝通、行動的協作、目標的協同，而且要構建監管與自律出現競合時的協調與仲裁機制，進而使政府監管與行業自律實現互動、互補、協同。

（二）夯實行業協會商會發展的社會基礎

行業協會商會在國家治理中發揮不同于政府監管的獨特優勢需要一定的社會網絡、互惠規范、誠信體系和人際信任等社會資本做基礎。因為，行業協會商會植根于社會、服務于社會，而社會的各種基礎性要素是提升行業協會商會參與國家治理效能的重要保障。

1.發達的社會組織是行業協會商會發展的孵化器，也是行業協會商會在國家治理中發揮優勢的社會根基。補足行業協會商會先天不足、更好發揮行業協會商會在國家治理中效能要從變垂直型社會網絡為橫向型社會網絡開始。在中國，變革“大政府小社會”的垂直型社會結構需要從以下方面入手。首先，重塑權力與權利的關系。在政治領域，將權力關進制度的籠子，讓權利的內容更為豐滿、實現方式更有保障，尤其是減少行政權力對行業協會商會的干涉;在經濟領域，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，一方面維護好企業、個人自由生產經營的權利，另一方面鼓勵行業協會商會發揮自律功能;在社會領域，對公共領域與私人領域嚴格區分，充分發揮社會自治功能，減少公權力對私權利的干涉。最終，使權力來源于權利、服務于權利、受權利制約的觀念深入人心。其次，處理好社會組織和政府的關系，壯大社會組織力量。社會組織發展不充分造成國家與個人之間缺少中介組織緩沖。因而，必須改變政府與社會組織關系，壯大社會組織力量，尤其是行業協會商會的力量。一是進一步落實“脫鉤改革”，使行業協會商會不但與政府形式上脫鉤，而且能夠獨立生存發展。二是完善行業協會商會自身治理結構，吸引更多會員加入，將其打造為合作的平臺、自律的組織。三是發展多種多樣又各具特色的行業協會商會，人們在交叉參與各種社會組織中培育參與精神、培訓自治技巧。

2.培育互惠規范與誠信美德是發揮行業協會商會自律功能的前提條件。在當代中國，社會主義市場經濟的發展與城市化進程的加快，人們的交往早已突破了親緣與地緣的限定，陌生人之間的商業活動和社會交往隨時發生。在此情形下，商業組織也突破以往親緣和地緣的限制，而向整個行業擴展。這就需要普遍性的互惠規范與誠信體系做支撐。為此，一方面，要不斷完善社會主義市場經濟。一是建設高標準市場公平競爭體系，因為公平競爭能夠培養經營者勤勉、誠實、有責任感的美德，這些美德能夠讓經營者在長期市場競爭中獲得消費者與同行的認可，不但降低經營成本，而且提升品牌影響力。二是健全市場經濟條件下的社會保障體系，因為人們在長期市場博弈中深深體會到市場競爭的殘酷性，進而總結出建立互惠互利的社會保障體系的必要。另一方面，健全社會主義法治是社會組織有序發揮作用的重要保障。因為法律是最低限度的道德，完善的法治體系為道德層次的提升提供堅實的后盾。一是加快形成完備的法律規范體系，完備的法律能夠有效規范人們的商業活動，給予生產經營以確定性。二是建立高效的法治實施體系，正義的實現不但要以看得見的方式，而且要以及時的方式，這樣才能更好地保障人們的正當權益。三是健全嚴密的法治監督體系，這是維護人們合法權益、保障法律實施的重要手段。四是建立有力的法治保障體系，如法諺所言“沒有救濟就沒有權利，沒有完備的權利救濟和權利保障的制度，包括強勢者在內，每個人都可能成為弱勢者”。而法治的建設、權利的伸張都需要堅實的司法保障體系。

3.重塑社會信任體系，擴大信任半徑，夯實行業協會商會發揮自律功能的社會基礎。社會信任是現代社會基于協同合作理念而建立的人際信任關系。為了進一步適應市場經濟和城市化發展步伐，必須重塑社會信任體系，由基于親緣和地緣而建立的信任拓展為基于社會契約而建立的信任，最終建立基于現代理念而形成的社會信任。一是地方政府做好表率，建立行政承諾兌現制度和行政補償制度，完善守信受益和失信補償機制，以上率下建立全社會的信任體系。二是完善社會信用體系，因為社會信用是人們在市場經濟中反復博弈總結出來的“帝王法則”，它能夠從總體上保持整個市場的交易安全，從個體上降低經營者的經營成本，從客觀上提升全社會的信用等級。為此，要加大征信覆蓋面，將分布在各個領域的信用信息收集匯總，形成個人信用信息數據庫，并建立相應懲罰與獎勵措施。三是強化宣傳教育，從小培養人與人的信任文化，全社會形成強烈的人際信任的氛圍。

參考文獻：

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[7]中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于印發《行業協會商會與行政機關脫鉤總體方案》[M].北京：人民出版社，2015.

責任編輯? 王? 雨