南京市土地整治項目新增耕地后期管護問題研究

韓建業 王靜 袁哲路

一、意義目的

實施土地整治項目對堅守18億畝耕地紅線，保障國家糧食安全有重大意義，有利于落實耕地占補平衡制度，優化空間結構，助力鄉村振興和農業農村發展，也是促進生態文明建設的重要手段，有效地改善了村容村貌。南京市土地整治項目主要包括耕地占補平衡補充耕地項目、城鄉建設增加掛鉤項目、工礦廢棄地復墾項目、耕地質量提升片區建設項目等。土地整治項目實施是前期基礎，新增耕地后期管護其實更重要，只有做好新增耕地后期管護，才能實現土地整治項目的長期效益。目前，在土地整治項目管理中，存在“重視項目實施，輕視新增管護”的現象。近年來，部、省各級土地整治項目核查越來越多，可以看出國家對新增耕地后期管護非重視，這要求地方各級要提高思想認識，切實做好新增耕地后期管護。筆者試著分析我市土地整治項目新增耕地后期管護存在問題，提出相應對策和建議，為行業主管部門提供參考。

二、文件政策

2014年，原南京市國土資源局下發《關于做好占補平衡補充耕地和城鄉建設用地增減掛鉤復墾項目庫建設與管理工作的補充通知》（寧國土資〔2014〕129號），要求“建立管護責任制，各區國土資源局應及時與相關鎮街簽訂管護協議，落實工程管護措施，并可從項目間接費用中列支后期管護工作經費，重點加強整治項目區中的耕地保護執法監察。項目原則上應跟蹤管理5年以上，保證項目長期發揮效益。”“5年管護期制度”一直沿用至今。但在2020年國土資源部儲備補充耕讀核查中，我市歷年土地整治項目中均核查出疑似問題項目，要求舉證或整改，不能整改的指標被凍結。這說明，目前國土自然部對于往年實施的土地整治項目，不論時間多久，均要求做好后期管護。鑒于此，我市應進一步明確新增耕地后期管護期限為長期。

三、現狀問題

從近年部、省等部門對我市的土地整治項目核查結果來看，我市土地整治項目新增耕地后期管護形勢不容樂觀。在2020年國土資源部儲備補充耕地核查中，我市發現問題項目367個，認定不實耕地指標465.4482公頃。在2020年國家督察局南京局的督查工作中，我市發現問題地塊265個，涉及新增耕地面積133.1075公頃。新增耕地存在拋荒、種樹、非法占用、挖塘養魚等“非農化、非糧化”現象。

四、原因分析

造成我市土地整治項目新增耕地后期管護不力的原因有哪些？筆者試著從如下幾個方面給出答案：

1、部分項目選址偏僻

近年來，隨著各區經濟社會發展，建新指標及補充耕地指標需求日益加大。各區政府為緩解用地需求，加大土地整治力度，深挖潛力，起到了明顯效果。但是在這個過程中，一些地處偏遠、不與大田連片的地塊也被納入整治范圍，未考慮新增耕地的實用性，農戶耕種不便，造成項目區拋荒。

2、項目地塊分布零散

2019-2020年我市實施了大量土地整治項目，項目數2463個，項目總規模5982公頃，新增耕地3754公頃，這些項目地塊以小地塊為主，大多位于村莊周邊，容易被農戶堆放雜物、種植樹木或者建設占用，分布零散，不集中連片，也導致后期管護困難。

3、新增耕地質量較低

目前的土地整治項目主要通過工程措施對項目區進行清表、平整、翻耕等，以期達到耕種條件。在項目監管中，我們發現，項目區剛整治以后，新增耕地往往質量較差，尤其城鄉建設增減掛鉤項目，項目區下面往往遺留部分磚塊、水泥塊等建筑垃圾，覆土層較薄，難以滿足種植要求。雖然土地整治項目在規劃設計時，有要求通過工程措施、農藝措施、生物措施提高新增耕種質量，但在實際操作中，因成本控制等原因，僅工程措施較常見，其余措施較少被采用。

4、農村勞動人口短缺

農戶是新增耕地后期管護的重要力量，尤其是零散地塊的新增耕地后期管護。在我市新增耕地后期管護工作中，首先由規劃資源分局跟鎮街簽訂后期管護協議，將新增耕地管護移交給鎮街，鎮街再和社區或村集體簽訂管護協議，新增耕地的管護責任最終落實到農戶手中。但筆者走訪發現，現在農村人口以老年人和小孩為主，青壯年大多進城或外出就業，農村勞動力人口不足，也是新增耕地后期管護難以維護到位的原因之一。

5、資金保障不足

據了解，我市各區新增耕地后期管護資金主要由鎮街從建新指標或補充耕地指標收益中撥付村集體或社區。其中溧水區新增耕地后期管護費用1000元/畝，浦口區新增耕地后期管護費用700元/畝，高淳區、六合區大部分鎮街沒有明確后期管護資金，其他區情況大同小異。總體說來，新增耕地后期管護費用有待進一步明確。

五、對策建議

1、強化項目監管

土地整治行業主管部門在立項階段要切實把好立項關，做好踏勘工作，嚴格項目選址審查，加強地塊耕作便利度審核，明確相關要求，對于地處偏僻，耕種不便的地塊予以剔除，不與大田連片的地塊不予立項。驗收階段，實行“一票否決制”，不利于后期管護的地塊驗收判定不合格。嚴格新增耕地質量評定，確實把好新增耕地“入口關”，加強對補充耕地的農業生產條件的符合性評價，重點把控補充耕地是否符合立地要求、是否符合耕種的基本條件。

2、加強資金保障

我市土地整治行業主管部門，應明確新增耕地后期管護資金相關規定，明確新增耕地來源、補償標準等內容，設置新增耕地后期管護專用賬戶，做到專款專用，安排專人負責新增耕地后期管護相關工作。

3、切實落實公眾參與制度

農戶是土地整治項目后期管護的重要參與者，農戶參與新增耕地后期管護意愿強不強，直接影響到新增耕地后期管護的效果。這要求土地整治項目實施主體——鎮街在項目實施時切實征求農戶的意愿，提高農戶的參與感和發言權，按照農戶的意愿做好規劃設計，合理安排田塊布局、溝渠配套等，提高農戶后期管護積極性。主管部門進一步完善公眾參與制度，在立項階段切實做好監督檢查，認真核實“公眾參與意見”的真實性、有效性以及落實情況。

4、建立健全后期管護監督機制

建立健全我市新增耕地后期管護監督機制，對往年已驗收通過的土地整治項目，定期按一定比例抽查，加大新增耕地后期管護監管力度，持續傳導壓力。實行新增耕地后期管護領導責任制，對于新增耕地后期管護不力的予以問責，確保新增耕地后期管護不懈怠。

參考文獻：

[1]李欣宇.土地整治新增耕地棄耕成因及對策建議[J].中國集體經濟，2019（16）.

[2]肖文魁，李昱騰.占補平衡土地整治項目后期管護存在問題及對策研究[J].土地開發工程研究，2017（11）.

作者簡介：韓建業，男，1990年10月，漢族，江蘇省宿遷市，本科，南京市土地整理和集體土地征收管理中心 助理工程師 研究方向：土地綜合整治。