國內外土壤環(huán)境風險的法律規(guī)制及有關建議

何東

（1.江蘇環(huán)保產業(yè)技術研究院股份公司，江蘇南京210036；2.南京南大和創(chuàng)環(huán)境修復研究院有限公司，江蘇南京210000）

土壤作為構成生態(tài)系統(tǒng)的基本元素之一，與大氣、水域等其余小型生態(tài)有著密切的聯(lián)系與物質交換。一旦土壤環(huán)境出現(xiàn)污染，便會通過生態(tài)系統(tǒng)的傳遞與富集到達人體，產生嚴重的健康問題。同時，土壤本身所賦予的生物群落也會受到影響而失去穩(wěn)定，進而對生態(tài)系統(tǒng)造成破壞。

土壤污染均有累積性、隱藏性及無法直觀觀感，通常只有經(jīng)過儀器分析或檢測等手段才能發(fā)現(xiàn)，其風險需要經(jīng)過一定的傳播途徑和積累才能被表現(xiàn)出來。與此同時，土壤污染治理存在周期性較長、治理難度大以及成本高等瓶頸。因此，積極有效的開展土壤環(huán)境保護與土壤污染風險管控才能有效遏制土壤污染的惡化，規(guī)避后期治理難度的增加和資源的浪費。

當前，國內外對于土壤污染治理的相關法律法規(guī)日趨完善，從基本法規(guī)到相應的經(jīng)濟措施支持以及行政舉措實施等都得到充足的依據(jù)和保障，加之清晰明確的責任區(qū)分和強勁的政府支持等手段，對于土壤污染治理方式也從污染后治理到注重前期監(jiān)測與管控的傾向。由于我國的土壤污染治理相較于水和大氣污染治理起步較晚，治理技術尚不夠成熟，相關法律體系仍需進一步完善。

2019年1月1日年起施行的《中華人民共和國土壤防治法》極有力地推進了土壤污染防治工作，是對于污染治理的重大舉措。該法律明確了土壤治理工作的管理體制、目標責任和相關要求等，強調各方對于土壤治理應負的責任，并且提出了一定時間內進行土壤污染調查的要求。但是我國依然缺乏針對土壤污染的專門性規(guī)定，責任劃分還存在不夠明確的情況，對于污染制定的指標仍不全面，缺少有效的經(jīng)濟政策支持。因此，了解我國現(xiàn)行土壤治理相關法規(guī)并了解外國相關立法與政策，對于完善本國土壤治理工作大有裨益[1?4]。

1 國外土壤防治法規(guī)政策

1.1 美國土壤污染防治法規(guī)政策

在法律上，《綜合環(huán)境污染響應、賠償和責任認定法案》為美國污染防治體系的法律依據(jù)。在此基礎上，名為“超級基金”的信托基金為法律提供經(jīng)濟支持，因此該法律也被簡稱為超級基金法。1984年《超級基金增補和再授權法案》加入超級基金法，起到了重要的補充作用，超級基金法成為適用于聯(lián)邦政府所有土地與設施的環(huán)境污染治理的法律，明確了土地污染后的責任認定。同時，為了避免超級基金法對于棕色地塊（受污染地）重建和再利用的阻礙，《棕色地塊法》區(qū)分開了污染責任人與非責任人，并以落實到法律條文的形式保障棕色地塊修復者和開發(fā)者的利益[5?9]。

依據(jù)法律，從經(jīng)濟上，政府不僅責令造成污染的責任方治理土壤或者支付治理費用，即污染付費原則，部分工業(yè)制品的稅收（86%）和政府資助（14%）構成的超級基金也將用于負擔土地環(huán)境污染的修復費用。與此同時，對棕色地塊治理期間免征治理開支的所得稅，并且政府也采用補助與基金來刺激社會團隊參與到土壤修復中，吸引了更多私人資本對受污染土地的修復跟再利用[5,6]。

對于土壤污染防治的行政政策管理，美國環(huán)保局會根據(jù)對污染現(xiàn)場的初步評估和信息采集計算危險等級（HRS）。危險分級體系中HRS值較高的地塊單位，將會被列入優(yōu)先控制場址名單(NPL名單)，從而做到資源的有效分配。為了保障污染防治體系與管理的有效運行，相關技術與規(guī)則也被制定作為依據(jù)與保障[5,6]。

1.2 歐洲土壤防治法規(guī)政策

歐洲是土壤管理比較完善的地區(qū)，不僅各國擁有獨立的土壤污染防治體系，各成員國工業(yè)代表與科研機構也組成了歐盟土壤污染防治體系的主體，制定并推廣風險控制、場地再利用決策、可持續(xù)利用與修復等技術導則，力求在共同合作中實現(xiàn)整體的環(huán)境和諧。

歐盟于1972年頒布《歐洲土壤憲章》，首次將土地視作需要保護的優(yōu)先稀缺資產，2006年制定土壤保護主題戰(zhàn)略，強調以風險預防為原則，在歐盟層面采取有利于土壤可持續(xù)性的防治措施[6]。實施主體中，歐洲污染場地恢復環(huán)境技術網(wǎng)絡組織為歐洲棕地治理決策提出合理的技術建議，加強法規(guī)政策、實際操作和科學理論的相互聯(lián)系。另一方面，1995年成立的歐洲工業(yè)污染場地協(xié)會旨在搭建污染場地管理知識推廣和交流的平臺，建立示范項目數(shù)據(jù)庫，驗證可持續(xù)修復理論在土壤治理中的可行性和有效性[10,11]。

基于以上背景，棕地再生綜合管理作為主要項目計劃之一，目的是探索修復場地的預期效益與額外效益，并明確棕地利息相關者可獲得的總體價值，通過棕地機會矩陣與場地概念模型執(zhí)行。棕地機會矩陣明確污染場地再利用的增值服務與提供此服務的干預機制之間的關系，而場地概念模型通過污染源—暴露途徑—暴露受體之間的聯(lián)系，建立概念模型，篩選最優(yōu)決策方案并研究其可靠性，促進利益相關者參與，促進社會效益、經(jīng)濟效益和環(huán)境效益的有機統(tǒng)一[12]。

歐盟各國中，荷蘭與德國是較早開始土壤污染防治工作并取得良好成效的成員國。作為前成員國，英國的也擁有著完善的土壤保護治理法律法規(guī)。大部分歐洲發(fā)達國家的法律體系都或多或少學習了部分先驅國家的做法，典型的法律體系如下表所示[7]。

表1 歐洲部分國家關于土壤保護的法規(guī)

對于土壤污染治理的原則性付費問題，各國態(tài)度類似，均遵循“誰污染誰付費”的原則，追究污染者的責任，由污染者支付大部分的修復資金。同時，各國均深刻認識到，土壤污染的預防監(jiān)測意義遠大于污染后的治理活動，無論是采取措施還是投入成本，均可以在檢測階段控制在一個相對較低的范圍內[11]。

1.3 日本土壤防治法規(guī)政策

20世紀中后期以來，鎘廢水灌溉農田引發(fā)的人體健康疾病使日本開始認識到土壤污染治理的重要性，并開始制定相關法律。土壤污染防治專門法律包括1970年頒布的《農業(yè)用地土壤污染防治法》和2002年頒布的《土壤污染對策法》，分別針對農業(yè)用地與城市用地的土壤污染問題。相關法律包括《農藥取締法》《肥料取締法》《二噁英類物質對策特別措施法》等，通過控制農藥、化肥、水質等杜絕土壤污染源，起到了重要的預防作用。在這些法律的指導下，日本又先后公布了相關的具體實施法規(guī)，如《土壤污染對策法施行令》與《土壤污染對策法施行規(guī)則》，對土壤污染防治的內容進行了詳細的規(guī)定與說明[13,14]。

在評定標準上，以《土壤污染環(huán)境標準》為根據(jù)，規(guī)定了數(shù)十種特定有害物質的含量限值，并分為三類有害物質。第一類為四氯乙烯等揮發(fā)性有機物，第二類為鎘等重金屬，第三類為西瑪津等農藥成分。此外，又根據(jù)人體食用污染土壤地下水與直接攝取污染土壤中食物而將土壤污染環(huán)境標準分為兩類[13]。

借鑒于美國的超級基金，日本也建立了土壤污染整治基金，專項用于土壤污染治理與修復，旨在避免土地污染者或所有者無力承擔土壤修復費用的情況。不過，土壤污染整治基金仍然擁有向污染者追責并要求支付治理費用的權力，堅守由污染者付費的原則[13]。

落實到具體管理制度上時，首先要求土地所有者開展土壤污染調查，包括自行調查與行政命令調查。其后需根據(jù)調查結果公示土壤污染地區(qū)，影響所有者的企業(yè)形象與土地價值，激勵所有者與污染者為保值而自行展開土壤污染治理活動，同時政府根據(jù)污染級別實施相應的土壤污染處罰制度。在此期間，通過土壤污染管制制度限制被污染土地的用途，防治污染擴散，并且信息公開與公眾參與制度也保證了信息在一定程度上的透明化，通過媒體輿論等對污染者施加壓力，鼓勵公眾參與，加強對政府執(zhí)法和治理過程的監(jiān)督[13,15]。

2 國內土壤防治法規(guī)政策

我國土壤污染防治工作起步相比于其余發(fā)達國家較晚，對于污染防治的相關法律法規(guī)建設不夠全面而且規(guī)定分散，因此一直以來，我國的土壤污染治理與預防工作一直缺乏有力的法律支撐，并且缺少政策上的扶助。

在1973年，通過我國首部環(huán)境保護規(guī)范性文件《關于保護和改善環(huán)境的若干規(guī)定(試行草案)》，在這之后，1986年我國頒布《土地管理法》。在十多年中，我國確立了少部分關于土壤污染治理的原則性規(guī)定，并在1978年的《憲法》以及1979年的《環(huán)境保護法（試行）》中籠統(tǒng)地規(guī)定了合理利用土地等條例，然而缺少與其配套的具體的制度規(guī)范[1]。

隨著國內經(jīng)濟的快速發(fā)展，針對土壤污染而制定的專門標準與技術規(guī)范，如《土壤環(huán)境質量標準》(GB15618—1995)、《土壤環(huán)境監(jiān)測技術規(guī)范》(HJ/T166—2004)、《擬開放場址土壤中剩余放射性可接受水平規(guī)定(暫行)》(HJ53—2000)、《食用農產品產地環(huán)境質量評價標準》(HJ332—2006)等[1]。

從2005年國務院指出土壤問題法律法規(guī)缺失的問題以來，我國便開始加緊推行土壤保護法律以及相關政策的制定。在2006年的《“十一五”規(guī)劃綱要》中提出加強農村環(huán)境保護，綜合治理土壤污染等要求。2013年，國務院發(fā)布《關于印發(fā)近期土壤環(huán)境保護和綜合治理工作安排的通知》，通知中明確要求嚴格控制土壤污染的增加、確定土壤環(huán)境保護優(yōu)先區(qū)域、強化被污染土壤的環(huán)境風險控制、加緊建設土壤環(huán)保工程、開展并落實土壤污染治理與修復工作、加強對土壤環(huán)境的監(jiān)管。與此同時，《土壤污染防治法》的立法工作全面展開，經(jīng)過修訂后，于2019年正式施行。與之配套的《污染場地土壤修復技術導則》、《工業(yè)企業(yè)場地環(huán)境調查評估及修復工作指南（試行）》與《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法（試行）》也分別制定并實行[1]。

在地方上，由于國內土地跨度大，中央施行的相關標準與法律在部分地區(qū)會因為土壤情況的差異而有所偏差，因此，各省也紛紛配合制定適應各自的地方性法規(guī)。2015年，全國人大環(huán)資委將湖南、湖北、廣東、河南等省作為污染防治立法試點省份。2016年，湖北省通過《湖北省土壤污染治理條例》，成為我國第一部土壤污染防治的專門地方性法規(guī)[1]。

關于土壤環(huán)境風險評估和預測預警，我國也有相應的標準，測定目標主要為重金屬污染物和有機污染物，評價標準主要根據(jù)《土壤環(huán)境質量標準》(GB15618?1995)、《工業(yè)企業(yè)土壤環(huán)境質量風險評價基準》(HJ/T?25?1999)、《場地土壤環(huán)境風險評價篩選值》(DB11/T811?2011)、《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法（試行）》（第42號）和《土壤環(huán)境質量建設用地土壤污染風險管控標準（試行）》（GB 36600?2018）等。根據(jù)不同情況下土地利用類型的不同，再進一步展開土壤環(huán)境調查與監(jiān)測。

綜上所述，我國目前對于土壤污染預防與治理，更多的仍然在探索階段。對于土壤污染源和污染途徑也有了足夠的認識與預防，并且相關制度和技術資料準備，也為未來完善的土壤治理體系提供了寶貴的經(jīng)驗。

3 對國內現(xiàn)行法律規(guī)制的相關建議

我國目前對于土壤污染的專門立法仍然不夠完善，需要借鑒其余土壤法律體系比較成熟的國家的經(jīng)驗，進一步充實關于土壤污染防治的條例。

（1）土壤污染的專項規(guī)定仍需進一步完善。除了現(xiàn)行法律法規(guī)和部分工作指南、導則外，仍有部分關于土壤污染防治的規(guī)定以單行條例或者附屬規(guī)定存在，比較分散且缺乏協(xié)調統(tǒng)一的規(guī)范體系，并且“土十條”等土壤污染防治政策，在約束力上仍有欠缺，無法代替立法的作用。

（2）在實施標準上應更具針對性。以界定土壤污染指標為例，不同地區(qū)土壤的暴露方式以及人體的攝入途徑有所差別，對于污染的環(huán)境標準也有所差異。如土壤環(huán)境鎘的標準限值，美國環(huán)境保護署頒布的用于推導保護生態(tài)環(huán)境和保護人體健康的土壤篩選導則規(guī)定，生態(tài)土壤的鎘篩選值為32 mg/kg，人體健康土壤的鎘篩選值為65mg/kg；英國環(huán)境保護署基于鎘對人體健康和植物的影響，制定了土壤質量指導值，規(guī)定土壤鎘污染起始濃度為3.5 mg/kg；日本的鎘標準介于美國和英國之間，鎘溶出量標準為0.01 mg/L[13]。

（3）需進一步建立健全監(jiān)管體系。不僅是加強執(zhí)法機構與執(zhí)法隊伍的能力建設，嚴格做到依法治理，也可參考國外的信息公開制度，實現(xiàn)對民眾的信息透明化，增加民眾以及媒體輿論的參與程度，利用社會監(jiān)督的優(yōu)勢對污染者和責任者施加壓力，促使其對受污染的土地進行修復。此外，公開信息不只限于土地污染的狀況、相關責任以及治理情況，也包括治理過程中的技術采用、資金流動等大眾較為關心的問題[16?18]。

（4）健全相關法律規(guī)制執(zhí)行過程中的經(jīng)濟條件。目前，國內對于污染在經(jīng)濟上的處罰力度并不突出，后續(xù)的土壤維護與開發(fā)大部分仍需政府資金的支持，因此構成了財政的壓力。在這方面，可以借鑒國外相應的基金制度，治理資金的主要來源將會是有污染者負責。而對于非責任人的治理行為，可對其提供相應的優(yōu)惠政策，減少其在治理過程中可能會遇到的經(jīng)濟問題，保障治理人在此過程中所應有的經(jīng)濟效益[16]。

綜上所述，目前發(fā)達國家對于土壤污染治理的法律規(guī)制體系已經(jīng)形成了較為成熟的完整體系。我國現(xiàn)今逐漸完善的體系中，可合理借鑒他國之所長，取其精華，實現(xiàn)土壤生態(tài)開發(fā)的良性循環(huán)。