“大城三管”：提升城市治理水平的實踐與對策研究

唐于渝 彭勁松

[摘要] 城市管理是城市軟實力和城市治理能力現代化的重要體現。文章基于宏觀與微觀相結合的視角，在分析重慶“大城三管”提出的時代背景和現實必然基礎上，對重慶“大城三管”的內涵特征進行解析界定，對近年來重慶在推動“大城三管”實踐探索中形成的好做法、好經驗進行系統總結，客觀評價存在的不足和差距，提出適應于世界山地超大城市治理的新體系、新機制、新策略，以期為重慶加快建設國際化、綠色化、智能化、人文化現代城市提供理論探討和決策參考，助力成渝地區雙城經濟圈建設。

[關鍵詞] 城市治理;大城細管;大城眾管;大城智管

[中圖分類號] F299. 27 [文獻標識碼]A [文章編號]1008—0694（2021）05—0039-10

[作者] 唐于渝副研究員 重慶社會科學院城市與區域經濟研究所 重慶 400020

彭勁松研究員 重慶社會科學院城市與區域經濟研究所 重慶 400020

一、引言

城市是人類生產生活的集中承載地，是人類物質文明和精神文明發展到一定階段的重要標志。城市管理是城市軟實力和城市治理能力現代化的重要體現，承載著市民對美好生活的向往。黨的十九屆五中全會明確提出，要提高城市治理水平。我國已進入新發展階段，為深入踐行新發展理念，全面落實國家戰略要求，加快將重慶建設成為現代化國際大都市，需要城市管理工作邁上新臺階、展現新氣象、實現新作為。

重慶市深入貫徹習近平總書記關于城市工作的系列重要論述及對重慶的重要指示要求，從城市發展的客觀規律和發展的階段性特征出發，堅持以新發展理念為統攬，以人民為中心推進城市建設和管理，以深化“大城三管”（即大城細管、大城眾管、大城智管）為抓手，持續推動城市管理模式轉換和創新，為城市發展賦能，為美好生活添彩，城市管理的“溫度”“高度”“標度”更加彰顯。本文旨在及時準確總結重慶近年來在推動“大城三管”實踐探索中形成的好做法、好經驗，分析存在的不足和差距，進一步研究并提出世界山地型超大城市治理的新體系、新機制、新策略，全面提升重慶城市品質，助力成渝地區雙城經濟圈建設。

一、重慶深化“大城三管”的時代背景與現實必然

1.順應城市管理新形勢

大城市和超大城市如何實現有效治理，在世界范圍內是一個久未解決的重大課題。改革開放以來，伴隨著工業化進程加速，我國城鎮化取得了巨大成就，城市數量和規模都有了明顯增加。隨著大量人口進入城市，我國形成了若干超大規模的城市（詳見圖1）。根據國家對城市最新的劃分標準，北京、上海、廣州、深圳、天津、重慶以及武漢等城市被劃人超大城市范圍。2020年，重慶城市建成區面積達到1680平方公里，城市管理涉及的空間范圍越來越大。特別是“一區兩群”協調發展戰略的實施，主城都市區范圍從原來的9個區擴大到21個區①。重慶推動“大城三管”，是針對城市運行的階段性特點和治理體系的復雜性，全面提升治理能力，加快探索走出一條符合自身發展要求新路子的必然之舉。

2.順應改革發展新要求

“大城三管”是重慶完善城市治理體系的必然之舉，是推進重慶城市治理能力現代化的迫切需要。近年來，習近平總書記對城市管理提出了系列重要論述：2014年，在北京考察時指出“要健全城市管理體制，提高城市管理水平”;2015年，在中央城市工作會議中提出“五大統籌”理念;2017年，在全國兩會期間與上海市代表團座談時對城市管理的精細化做出重要論述;2019年，在住房和城鄉建設部工作報告上批示“要堅持以人民為中心的發展思想，穩中求進，敢于創新，擔當作為，加強城鄉建設管理等工作”等等。重慶推動實施“大城三管”就是要以貫徹落實習近平總書記關于城市管理系列重要論述精神為總抓手，牢固樹立習近平總書記“以人民為中心”的發展思想，探索對城市進行內涵式管理之路，為人民群眾營造更方便、更舒心、更宜居的高品質生活空間。

3.順應人民群眾新期待

黨的十九屆五中全會立足于人民群眾在新時代的現實需要，對堅持實現、維護和滿足最廣大人民根本利益做出了進一步要求。城市管理必須圍繞“改善人民生活品質”這一目標，以“大城三管”為重要抓手、核心措施，以人為本，確保人民群眾更有安全感，提升人民群眾的獲得感，增進人民群眾的幸福感。特別是重慶作為我國典型的超大山地城市，城市空間布局復雜，局部地區城市人口高度密集，更增加了城市管理難度。深入推進“大城三管”，有助于通過更新城市管理理念、理順城市管理體制、創新城市管理手段[l-3]，強化高品質生活和高水平服務供給，提升人民的幸福感，增強市民的歸屬感。

4.順應重慶發展新使命

習近平總書記先后對重慶提出“兩點”定位和“兩地”目標、發揮“三個作用”和推動成渝地區雙城經濟圈建設等重要指示①。習近平總書記系列重要指示是做好重慶城市管理工作、推進“大城三管”的總綱領和總遵循。2020年，重慶市的經濟總量已超過2.5萬億元②。當前，伴隨著經濟的快速發展，人民群眾對城市管理的要求越來越高，政府在城市管理過程中凸顯的問題持續增加。城市需要“三分建、七分管”，城市管理工作應該提高政治站位，圍繞推動高質量發展、創造高品質生活的總體目標，尊重城市發展規律，全面提升現代化國際大都市城市品質，讓“近者悅、遠者來”，努力實現“城市讓生活更美好”。與此同時，重慶城鎮化進程加快推進（詳見圖2），城市空間范圍和城市人口規模急劇擴大以及“一區兩群”區域協調發展新格局的構建等，都對重慶城市管理提出了新的更高要求。

三、重慶“大城三管”的科學內涵及特征

1.大城細管：城市管理的內涵增進

大城細管就是以弘揚工匠精神為引領，以城市管理精細化體系建設為重點，量化城市管理對象，細分城市管理的事件、部件、物件的層級和時序，再造城市管理流程，構建全時段、全方位、全覆蓋的精細化城市管理體系[4]。大城細管就是要融洽管理、執法和服務之間的關系，增強城市管理效能，提升服務質量，以精心精細精致凈化城市環境、綠化城市生態、美化城市設施、序化城市空間，讓重慶山水“顏值”更佳、大地“氣質”更高。大城細管強調從點滴處人手、由細微處著眼，促進政府在城市管理中的系列舉措得以順利實施，并對城市運行系統進行微改造和微提升，更好地優化城市空間，提升城市基礎設施品質，滿足城市居民的多層次服務需求，讓城市更加和諧和宜居[5-9]。

2.大城眾管：聚合力破難題、建機制提品質

大城眾管就是堅持“人民城市人民管，管好城市為人民”。大城眾管需要充分發揮社會力量的作用，調動各類主體的積極性，推動多元主體共同參與，用好政府、社會、市民三種力量，強化區（縣）政府主體責任、市級部門協同責任、社會的監督責任、市民的社會責任，調動各類主體的積極性，凝聚城市管理的合力，增強城市管理創新動力，釋放每個社會細胞的活力，營造“人人參與、人人盡力、人人享有”的良好城市管理氛圍，形成共建共享與共管共治的城市管理新局面[10]。大城眾管旨在黨委統一領導、黨建引領的前提下，在治理體系上注重完善城市治理法律法規體系，注重推動城市管理重心下移，夯實城市管理的基層基礎，并鼓勵和引導社會公眾參與和監督城市管理，暢通城市管理“互動式”公眾參與渠道。

3.大城智管：為城市現代化治理賦能

大城智管是在人工智能、物聯網、云計算、大數據、移動互聯網等新興信息技術的快速發展及廣泛應用背景下，根據智慧城市的建設及發展對城市治理提出的創新發展要求構建的一種新型城市管理模式，是城市管理向城市高效治理的重要體現。大城智管重在順應大數據智能化發展趨勢，用智能技術武裝城市“頭腦”，用科技手段提升城市管理能力，拓展“視野”、延伸“手腳”。大城智管就是以數字城管為基礎，推進數字城管平臺智慧化升級，形成綜合性城市管理數據庫，實現城市管理“感知、分析、服務、指揮、監察”五位一體，構建城市管理智能響應、精準處置的城市“智理”格局。

四、重慶“大城三管”的典型經驗與尚存不足

1.典型經驗

重慶作為我國超大型山地城市，既面臨超大城市治理中存在的共性問題，也有著山水地形地貌導致的特殊需求。重慶按照黨中央的部署和要求，以城市提升行動為總攬，堅持“大城三管”，持續創新城市管理模式，在探索超大山地城市現代化治理新路徑方面取得明顯成效，涌現出了馬路辦公、智慧城管建設、坡坎崖綠化美化等一批在全國較有影響力的城市管理優秀案例。上述這些成就的取得，緣于在中國共產黨的堅強領導下，在重慶持續推進城市提升的過程中，結合自身條件不斷進行的實踐創新。

一是充分發揮黨建引領這個法寶是“大城三管”取得重要進展的根本保障。重慶“大城三管”工作取得階段性顯著成效，最根本在于有新時代習近平城市治理體系和治理能力現代化理念的科學指引。重慶市委高度重視城市管理工作，以習近平新時代城市工作思想為指引，不斷增強“四個意識”、堅定“四個自信”、堅決做到“兩個維護”，堅持以黨建為引領，認真做好城市管理工作。重慶各級城市管理部門始終將黨建工作作為引領城市管理工作的重要抓手，使黨建成為引領重慶城市管理工作開展的“源頭活水”[11]。重慶將黨建與城市管理工作深度融合，全市各基層組織堅持以黨建工作解決實際問題為落腳點，強化擔當、實踐實干、凝心聚力，充分發揮黨建的引領保障作用。

二是緊扣滿足美好生活這個主題是重慶“大城三管”取得重要進展的重要遵循。習近平總書記強調，城市的核心是人，關鍵是衣食住行、生老病死、安居樂業。重慶各級城市管理部門緊緊圍繞習近平總書記關于城市工作的這一重要論述，秉持城為民建、市為民享理念，突出城市有機更新和品質提升，著力為市民創造舒身悅心的人居環境。通過精細化、智能化和人性化的城市管理，讓生活更美好[12]，使得“大城三管”有了明確的目標和努力方向。如“馬路辦公”等城市管理創新案例多次被《人民日報》等核心媒體深度關注。

三是緊扣城市發展趨勢這條主線是重慶“大城三管”取得重要進展的關鍵環節。重慶緊密結合城市發展步入擴容提質關鍵時期這一階段性特征，突出處理好全局與一域的辯證關系，多維度探索架構符合特大山地城市運行需求的內涵式城市管理體系。重慶針對城市空間規模擴大帶來的各類城市問題，著力增強城市管理的包容性。圍繞重慶區域協調發展新格局的構建，積極探索對“一區兩群”城市實行統一標準、統一要求、規范化管理，著力構建包容、多元、幸福的現代都市。同時，重慶根據《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》對城市管理的新要求，以“五個統籌”為主線，以提升城市品質為導向，以實施城市更新行動為抓手，持續實現城市功能和福祉的增進。

四是持續推進制度建設這個主軸是重慶“大城三管”取得重要進展的內核支撐。完善的制度標準體系是城市管理的重要標尺。重慶在城市管理領域全面深化改革創新，形成了覆蓋面較廣且符合山地城市運行實際的標準體系，極大地提升了城市管理專業化水平。“大城三管”理念提出后，重慶各級政府以“大城三管”為內容的制度標準體系逐步建立起來并不斷完善。與此同時，全市各級政府以標準為基本載體和聯結紐帶，借助新一代信息技術，不僅在一定程度上破除了“信息孤島”，也對城市規劃、建設、管理、監督等環節的有效銜接和各城巾-管理部門的互聯互通起到了積極的促進作用。各區（縣）深入推進“大城三管”的體制機制設計，建立起高位統籌機制。

五是依靠科技創新數字賦能是重慶“大城三管”取得重要進展的強勁推力。新時代城市管理的及時性和有效性離不開科技手段的支撐。隨著人們對城市品質需求的提升，人民群眾對城市管理的及時性和有效性也提出了更高要求。重慶堅持以大城智管促進大城細管，帶動大城眾管。重慶各級政府依托“智慧名城”建設，注重運用智慧城市的技術和手段不斷改造提升城市管理模式，持續推動信息技術向城市管理領域擴展和滲透。全市各級政府和相關部門充分利用大數據、云計算、區塊鏈等先進手段，大幅提升對城市管理訴求的響應速度和處理效率。比如，在城市建筑渣土運輸、廚余垃圾處理、重要橋隧設施監測等方面，相關部門充分運用先進智能技術，提升了城市管理效率。

2.尚存不足

重慶“大城三管”雖已取得階段性成效，但與重慶城市在國家發展戰略中的使命責任和全市經濟社會發展需要、城市發展新要求、人民群眾對美好生活的期望相比，仍然存在一些不足。

一是城市規、建、管、服整合協同銜接不夠。城市管理處于城市運行系統的源頭和末端，在城市建設和功能形成之后才正式走上舞臺，經常扮演著“被動管理”“善后管理”的角色。重慶一些市政設施與城市建設改造“三同時”（同時規劃設計、同時施工、同時驗收使用）沒有很好地落實，城市在規劃、建設、管理等各個環節的銜接性和配合度均有待進一步提升。

二是城市管理標準化和規范化還需完善。重慶作為山城、江城，高差大、坡陡彎多的地形決定了重慶城市空間的一些公共設施建設及日常維護的小項目非常規情況較多，沒有與之完全對口可以套用的標準，需要對具體情況分別對待。同時，已有的城市管理相關標準供給的速度跟不上城市多元化迅猛發展的需要，存在著“缺、低、粗、散”等問題，相關部門間管理權責邊界也有待進一步厘清。

三是市政服務設施保障水平仍需提升。重慶的一些市政服務設施建設項目前期手續辦理周期長、占征地協調難度大等多種因素導致部分設施未能如期實施。在渝東南和渝東北一些農村地區，生活垃圾分類體系建設相對滯后。在重慶豐城新區，城市公園建設加快、公園不斷增多，相關作業車輛裝備配置需要加強。城市生態公園建設與后期運營管護資金來源仍然較為單一。

四是城市管理專業人才隊伍比較缺乏。城市管理領域涉及城市管理的方方面面，在推進城市精細化、智能化管理中，重慶仍存在人才隊伍與所服務的領域及業務不相匹配的問題。例如，由于歷史原因，一些區（縣）的執法隊伍年齡、學歷跨度極大，個人素質參差不齊。在城市環境建設管理領域，一些區（縣）對城市園林綠化所需要的修枝整形、病蟲害防治等專業技術類人才嚴重不足。

五是城市管理區域性不平衡問題明顯。渝東北三峽庫區城鎮群、渝東南武陵山區城鎮群與重慶主城都市區在市政設施供給保障能力和城市管理水平方面存在較大差距。因城鄉二元化和歷史遺留問題等影響，重慶的一些區（縣）背街小巷、待拆遷整治地區、邊角地與城市主次干道之間區域的環境差別依然明顯。城鄉之間的道路公共服務設施保障能力和規范管理水平的差距依然突出。川渝兩地自然災害風險監測預警、應急保障聯動等機制還不完善，成渝地區雙城經濟圈城市管理區域協作需進一步密切和強化。

六是共建共享城市治理機制有待形成。當前，重慶城市管理仍以政府為主導，企業、市民與社會組織等共同深度參與的機制尚不完善，除城市供水、環衛等為數不多的行業積極進行了市場化服務探索外，其他領域社會資本參與度較低。在城市管理過程中，許多新制度推行效果不佳，如景觀照明“三同時”、“門前三包”和配套綠地建設等，還存在“政府唱戲、群眾看戲、內熱外冷”的現象。在社會參與方面，普遍存在思想不重視、資金不充足、項目質量參差不齊、安全方面管理乏力等問題。

五、深化“大城三管”：提升重慶城市治理水平的對策建議

1.進一步明確“大城三管”的總體要求

重慶城市治理要深入貫徹習近平總書記對重慶提出的系列重要指示，準確把握新發展階段，堅持以建成高質量發展高品質生活新范例為統領，深入落實《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》。深化“大城細管、大城眾管、大城智管”，完善拓展“馬路辦公”，“三管”齊下，進一步創新“大城三管”的體制機制，強化人才、資源要素等保障，提升共建共治共享水平。堅持以細管繡城、眾管潤城、智管治城為手段，匯聚城市管理的強大力量，推進城市治理體系和治理能力現代化。重慶的各區（縣）政府要嚴格按照市政府下發的《關于印發重慶市國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標綱要的通知》（渝府發[2021]6號），將城市管理提升到一個新的水平，努力實現“干凈整潔有序、山清水秀城美、宜業宜居宜游”目標。打造有品質、有溫度的未來城市，建設“近悅遠來”的美好城市，為2035年重慶全面建成現代化國際都市在城市管理領域夯實牢固基礎、提供有力支撐。

2.優化城市管理的體制機制

重慶應以提升城市協同管理能力和城市綜合治理水平為導向，按照構建現代化國際都市的定位，進一步健全完善高位協調的大城管機制，形成各部門齊抓共管的“大城管”工作格局。重慶各區（縣）要提升城市管理的制度化、規范化和程序化水平，進一步打通橫向和縱向政府條塊之間的壁壘，實現城市管理中各部門政令暢通，保障工作高效、有序、文明推進，城市管理質量穩步提升。各地要借助《重慶市城市綜合管理辦法》制訂出臺的時間窗口契機，明確界定好城市管理綜合執法的權限、范圍和事項。堅持條塊結合、以塊為主，下移管理重心，下沉管理力量，實現城市管理由“專項整治”運動型向“制度治理”長效型轉變。

3.提升城市管理法治化水平

對標國際國內先進城市經驗，重慶各級政府應注重法規和標準先行，分清輕重緩急，查漏補缺，推動建立適應超大山地城市運行需要的精細化管理的法規及標準體系。進一步深化城市管理執法體制改革，在清理核定市級城市管理各部門行政權力事項清單和責任清單的基礎上，劃清其權責邊界。全面實現陽光執法，推進執法隊伍名稱、執法依據、執法程序、執法文書、執法服裝、執法標識“六統一”，嚴格執行重大執法決定法制審核制度等行政執法“三項制度”，探索推行“律師駐隊”制度，進一步增強城市管理執法工作的合法性、規范性。大力推進城管領域社會信用體系建設，完善重慶城市管理領域公共信用信息目錄清單，全面推行城市管理和行政執法查詢使用“紅黑名單”工作，完善城市管理領域守信聯合激勵、失信聯合懲戒機制。

4.建立完善應對超大城市管理的標準體系

重慶需加強城市管理標準體系的訂、改、廢、立工作，補足適應超大規模山地城市特點的城市管理標準體系。重慶相關職能部門要加緊制訂《重慶城市管理標準管理辦法》，注重標準銜接，強化標準實施的整體性和持續性。重慶市城市管理部門要按照市管重點、市管標準原則的工作思路，統一把關主城都市區重要商圈、廣場公園、交通樞紐、歷史文化街區、“兩江四岸”重點灣區、重要城市干道等重要區域地段城市公共設施、園林綠化的規劃設計方案。重慶要建立由市級相關部門、企業、社會團體和教育、科研機構等單位專家組成的城市管理標準化技術委員會，為標準制定、人才培養、參與國際國內交流提供技術支撐。專家委員會要強化對城市管理的標準制定，對實施全過程進行指導，并建立標準化反饋機制，不斷完善城市管理標準體系，實現城市管理質量目標化、管理指標科學化、管理方法規范化和管理過程系統化的目標。

5.以智慧化建設賦能城市管理

重慶要將城市管理領域的信息基礎設施納入全市新型基礎設施規劃與年度投資計劃之中，制定智慧城管各個子系統相關細分標準，加強以面向城市管理智能化運用水平為基礎的“云、聯、數、算、端”基礎設施建設。構建從城市部件管理到公眾服務、社會管理、行業精細化的全業務智慧城市管理大平臺，運用大數據、云計算、區塊鏈、人工智能等前沿技術打造城市管理的“智能大腦”。進一步強化智慧城管的數據平臺建設，豐富智慧城管的場景應用。推進智慧執法全過程監管，規范執法行為，提升城市執法管理現代化水平。

6.著力補齊城市管理的突出短板

重慶應從群眾呼聲最高的問題人手，結合城市管理出現問題處置的難易程度、特殊地理位置、周邊群眾需求，采取有針對性、獨特性的方式解決城市頑疾，著力推動城市在設施、環境、交通、應急（安全）等方面的水平全面提升。應以實施城市有機更新行動為抓手，提升市政設施和市容環境品質，加快推進橋梁隧道容貌等整治提升，完成對城市重要道路的綜合整治。加強城市橋梁安全監測，實現跨江大橋安全監測全覆蓋。優化城市功能照明和重要地段的景觀照明設計，打造彰顯城市形象的立體山水都市夜景品牌。全面推進城鎮、農村的生活垃圾分類和無害化處理。加強戶外廣告管理，整治違法建設，構建清爽的城市空間。進一步完善城市綠地的系統規劃布局，大力實施立體綠化工程，持續開展山城公園、山城綠道等具有山城特質的系列品牌建設，實施生態置綠、拆墻見綠、見縫插綠，提升邊角地、坡坎崖等市民身邊的職住空間品質，推動全市建成區綠化率等城市公共空間指標穩步提升，創新國家生態園林城市建設，讓城市的生態本底更加厚實。

7.營造共建共治共享城市管理新局面

重慶應深入推動城市管理網格化，完善城市、街鎮、社區（行政村）網格化三級管理工作體系。制定鼓勵公眾參與的促進政策，完善公眾深度參與機制，暢通公眾參與渠道，豐富公眾參與形式。組織成立基于公眾推選和政府推薦相結合的城市管理專家智庫，通過這一機構充分吸收重慶社會各界專家學者參與城市管理工作。籌備建設重慶城市管理主題公園，常態化展示、宣傳城市管理相關知識。加強城市管理宣傳，形成共建共治共享的輿論氛圍。

8.強化資金、人才和技術裝備等全方位保障

重慶各級政府要加大財政資金對城市管理基礎設施和公共平臺建設的投入，根據重慶城市經濟社會發展水平和速度，對標先進城市，探索形成與之相適應的“大城三管”動態資金保障機制。應以財政專項資金為杠桿，撬動社會資本投資參與城市管理相關工作的投資，實現城市管理投資多元化。加快引進城市管理大數據領軍人才和掌握前沿技術的專業人才，打造信息化技術過硬、管理業務熟悉的城市管理復合型人才。妥善解決城管環衛、園林綠化等領域的高級人才、城市工匠等后顧之憂，在子女教育、醫療等方面為他們提供全方位支持。建立與國內外發達地區城管部門的人才交流機制。加強新技術和新設備應用，健全各項管理制度、作業標準、技術規范和工作規程。根據城市管理發展的需要，調整對城市公園綠化、城市清掃等所需專業特種車輛的采購制度，提升裝備保障水平。各級政府要持續建立穩定的智慧城管經費投入機制，將城管智慧化建設運維、信息化執法裝備折舊更新等費用納入本級政府年度經費預算，并加強預算執行情況的績效考評。

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（責任編輯

張筠）