科學事業(yè)單位差旅費包干制改革的探討

作者簡介：閆韋祎（1986-），男，漢族，北京人，主要研究方向：事業(yè)單位制度改革。

摘要：隨著近些年國家針對科學事業(yè)單位“放管服”改革的不斷深入，科學事業(yè)單位也都進行了廣泛的實踐，其中中國科學院在2019年末出臺了“包干制+負面清單”試點通知，全面啟動了中國科學院系統(tǒng)的科研經(jīng)費“包干制”改革工作。經(jīng)過2020年一整年的改革執(zhí)行工作，中國科學院院屬科研機構進行了大量的制度創(chuàng)新，其中差旅費“包干制”改革作為改革試點的重點，更是引起了院屬科研機構的普遍參與。本文探討了中國科學院系統(tǒng)差旅費“包干制”改革的執(zhí)行現(xiàn)狀，并對提出了進一步深化改革的舉措。

關鍵詞：科學事業(yè)單位;中國科學院;包干制;差旅費

一、引言

自國務院2016年《政府工作報告》中，將“放管服”改革作為重點提出后，中國科學院系統(tǒng)就針對“放管服”改革進行了一系列探索實踐。2018年習總書記在院士大會上更是明確要求破除科研項目和資金管理中的繁文縟節(jié)。2019年末中國科學院發(fā)布了《中國科學院關于開展科研經(jīng)費“包干制+負面清單”管理改革試點的通知》，為中國科學院院屬單位實行差旅費“包干制”改革提供了制度依據(jù)。

中國科學院作為科學事業(yè)單位中舉足輕重的一員，是其中的主力軍、國家隊，基于中國科學院系統(tǒng)的相關情況研究具有較強的代表性。本文基于中國科學院系統(tǒng)，通過多渠道調研，深入了解中國科學院系統(tǒng)自2019年末發(fā)出通知至2020年末，一年時間內的差旅費“包干制”改革現(xiàn)狀，對其改革的現(xiàn)狀加以分析，探討改革中可能遇到的問題和解決方法，旨在拋磚引玉為科學事業(yè)單位“包干制”改革提供幫助。

二、中國科學院差旅費報銷現(xiàn)狀

差旅費作為科學事業(yè)單位經(jīng)費支出的一個重要方面，有著報銷金額大、佐證材料多、審批流程長等特點，差旅費也是中國科學院系統(tǒng)科研人員集中反映“報銷繁”的支出類型。

中國科學院系統(tǒng)差旅費支出范圍主要包括城市間交通費、住宿費、伙食補助、交通補助以及雜費。在報銷過程中需要附火車、飛機等交通工具的票據(jù)，住宿費發(fā)票，差旅費事前審批單，出租車票等等一系列佐證材料，如發(fā)生了退票或行程變更的特殊情況，還需要各類情況說明。

中國科學院系統(tǒng)差旅費發(fā)生的城市間交通費方面，通常因為科研任務的不確定性，從而產(chǎn)生眾多的特殊情況，而說明情況的眾多票據(jù)、說明，又很難形成統(tǒng)一的要求。例如天文觀測因氣象原因延誤，導致出差日期延后，產(chǎn)生退票費、改簽費。地質研究需前往偏遠地區(qū)，乘車或其他交通工具進行野外科考，導致城市間交通費發(fā)生地點不連續(xù)等情況。為了保證會計憑證的可審計性和相關性，報銷人通常要進行反復地說明解釋，很大程度上降低了報銷效率。

中國科學院系統(tǒng)差旅費報銷的住宿費方面，通常根據(jù)職級確定報銷標準，在標準內憑發(fā)票進行住宿費報銷。但因科研任務在執(zhí)行過程中，時間和地點都存在較大的不確定性，住宿時間有時不連續(xù)、不完整，科研人員在選擇住宿上缺乏靈活性，從而一定程度上束縛了科研工作開展。

中國科學院系統(tǒng)差旅費報銷的伙食、交通補助方面，通常按照地區(qū)不同標準進行補助，伙食通常按照100或120元每人每天進行補助，交通補助通常按照80元每人每天進行補助。

中國科學院系統(tǒng)差旅費報銷的雜費方面，主要包括票務服務費、出行保險、超重行李運輸?shù)确矫?，原則上按照發(fā)票金額進行實報實銷。但在雜費的報銷過程中，通常也需要進行大量的說明解釋，從而完善相關支出的合理性，也是導致中國科學院差旅費“報銷繁”的一個因素。

三、差旅費“包干制”改革整體現(xiàn)狀

（一）、中國科學院下屬機構背景調查

通過調查了解并結合公開資料得知，中國科學院實行院所兩級管理。其中科學院本級內設13個機構，下屬單位145家。從下屬單位構成看，包含了管理機構13家、支撐機構8家、教育機構2家、科研機構108家和轉制單位14家共5大類145家單位[2]。

經(jīng)過對中國科學院院所兩級各機構的分析，通過其主責主業(yè)和財務數(shù)據(jù)，并結合院所兩級各機構部門預決算公開數(shù)據(jù)得出，中國科學院系統(tǒng)中，最能代表科學事業(yè)單位實際情況的是其下屬的科研機構。科研機構是中國科學院面向科研一線，進行科學研究的主力軍，最能反映科研業(yè)務的實際需求，最能體現(xiàn)相關制度運行的實際效果。為求調研結果貼合科學事業(yè)單位的現(xiàn)實情況，區(qū)分各類型機構的業(yè)務訴求，本文僅針中國科學院下屬機構中的科研機構進行深入調查研究，并分析其差旅費“包干制”改革執(zhí)行的實際情況，總結相關問題提出解決辦法。

（二）、差旅費“包干制”改革總體情況

隨著中國科學院“包干制”改革通知的發(fā)布，2020年陸續(xù)有院屬科研機構出臺實施了差旅費“包干制”管理制度。根據(jù)調研結果得出，院屬科研機構108家，其中有65家單位出臺了差旅住宿費“包干制”管理辦法，6家單位出臺了差旅費整體“包干制”管理辦法[1]。

出臺并實施了差旅費“包干制”改革的單位占到中國科學院系統(tǒng)科研機構的65.7%，率先探索實施差旅費整體“包干制”的單位占中國科學院系統(tǒng)科研機構的5.5%。

通過充分的走訪溝通和制度研讀，院屬科研單位在設計制定差旅費“包干制”管理制度時，一般分為兩個階段。第一階段是調研階段，主要面向院屬科研機構管理部門與科研團隊的一線工作人員。了解院屬科研機構差旅費報銷總體規(guī)模、發(fā)生頻率、報銷流程、單據(jù)數(shù)量等實際情況，綜合研判原有差旅費報銷制度對科研、管理工作的影響范圍和影響程度，確定制度制定的范圍和原則。第二階段是制度設計制定階段，主要針對上一階段了解的情況進行制度設計。

各院屬科研機構在制度制定的過程中，大多采取了“可選擇、試一試、放得開、管理住”的指導思想。一方面明確差旅費“包干制”的報銷原則，并根據(jù)科研實際情況對報銷的范圍、補助標準等給予指導意見，切實使一線工作人員能夠依據(jù)制度進行差旅費“包干制”嘗試。另一方面明確差旅費“包干制”下的公示、監(jiān)督規(guī)則，通過“誰包干誰承諾、誰承諾誰負責”的相關性原則，建立了科研人員的規(guī)則意識，強調了管理人員的管理責任。

四、差旅費“包干制”改革具體情況及分析

通過深入走訪調研，本文對院屬科研機構差旅費“包干制”改革的制度建設情況、“包干制”補助方法、公示監(jiān)督機制進行了現(xiàn)狀描述和簡單成因分析。

（一）制度建設情況

通過匯總比對等調查發(fā)現(xiàn)，院屬科研機構進行差旅費“包干制”制度建設時，一般圍繞著三個方面進行。

其一，明確“包干制”報銷原則。根據(jù)調研情況并結合各院屬科研機構制度分析，一般報銷原則分為以下五個。第一是明確差旅任務應經(jīng)事前審批，未經(jīng)批準不許報銷。第二是各類費用實際支出超標部分自理，報銷時應嚴格按照制度標準限額發(fā)放補助。第三是按實際住宿天數(shù)并結合上限進行補助測算，對于超過時間上限的差旅費報銷，要求僅能實報實銷。第四是明確如果費用由其他方提供的原則上不予再次、補充報銷。第五是明確報銷人可在包干制與實報實銷制任選其一執(zhí)行。

綜合調研和走訪情況分析，院屬科研機構在制度建設時大多選擇明確這五點原則。其目的主要為確保差旅費“包干制”報銷，在“事前審批、時長受限、金額可控、避免重復、自由選擇”的框架下進行。一方面簡化“小金額、時間短”的差旅費報銷流程，另一方面強化“大金額，長時間”的重點報銷審核，使財務審核力量適當集中，增強審核針對性。

其二，明確“包干制”報銷范圍。院屬科研單位在確立的報銷原則基礎上，一般會對乘坐標準、補助金額、“包干制”適用時長等進行范圍限定。

結合報銷原則考慮，院屬科研機構明確報銷范圍的主要目的是為了確?！白ゴ蠓判　钡闹匾栽瓌t，一方面使管理政策適度放開，另一方面集中管理資源，緊抓大額重點支出。在給科研人員下放自主權的同時，不下放管理職責，不放松審核力度，使“包干制”改革始終在可控范圍內進行。

其三，明確“包干制”監(jiān)督規(guī)則。院屬科研機構在運用各類監(jiān)督方式方法上出現(xiàn)了幾種不同選擇，主要分為但不限于以下幾種。第一種是進行出差人員、行程和金額公示，并明確后續(xù)內審監(jiān)督和處罰的相應規(guī)則;第二種是事前要求出差人員簽署承諾書，后續(xù)進行不定期抽查審計，并且明確處罰規(guī)則;第三種是明確差旅費報銷過程中的“負面清單”，拒絕“負面清單”中的項目報銷，并且明確處罰規(guī)則。

通過對院屬科研機構制度的研讀分析發(fā)現(xiàn)，其在明確監(jiān)督規(guī)則的過充中，普遍對處罰機制進行了明確，但對監(jiān)督機制卻有不同選擇，而且對于監(jiān)督機制的啟動也有不同方式。綜合考慮，院屬科研機構對于違反國家財經(jīng)紀律的行為，均有著各自明確的處理態(tài)度和處罰標準，但對于如何監(jiān)督檢查差旅費報銷行為存在較為明顯的分歧。

（二）差旅住宿費包干的主要執(zhí)行現(xiàn)狀

院屬科研機構在選擇差旅住宿費包干的方式上基本思路較為一致，大體為事前審批、限定天數(shù)、定額補助的方式。事前審批方面一般為主管上級審批、主管業(yè)務部門聯(lián)簽和領導互簽等多種方式。限定天數(shù)方面一般院屬科研機構將包干制適用天數(shù)進行了限定，少則5天多則15天，限定天數(shù)內進行住宿費包干補助，限定天數(shù)外實行實報實銷制度。定額補助方面主要依據(jù)國家機關差旅住宿標準進行補助，報銷人在限額標準內領取差旅住宿費補助。

（三）差旅費整體包干的主要執(zhí)行現(xiàn)狀

差旅費整體包干主要補助范圍是城市間交通費、住宿費、伙食費及交通費，院屬科研機構在執(zhí)行過程中進行了較多的制度創(chuàng)新，經(jīng)過充分調研發(fā)現(xiàn)的主要特點如下。

1、城市間交通費包干補助方面，院屬科研機構按照國家有關規(guī)定確定出差人員的職級，并根據(jù)相應職級人員可以乘坐交通工具的折扣票價進行補助，折扣幅度在8-9折之間。在補助金額之外不再報銷其他費用，也不再報銷燃油附加費、保險費、改簽費等其他費用。

2、住宿費、伙食費和交通費三種費用方面，院屬科研機構按照國家規(guī)定的補助標準進行限額補助。

3、施行整體差旅費包干的院屬科研機構，有的不進行出差天數(shù)的限制，全面放開整體差旅費包干報銷，有的雖然進行了整體包干，但仍要求實際報銷時提供機票、住宿費發(fā)票等相關作證材料證明出差真實性和確定出差時間，還有院屬科研機構要求科研團組在整體包干制和實報實銷制之間進行選擇備案，在做出選擇后一段時間內不得變更。

五、差旅費“包干制”進一步改革措施的思考

（一）差旅費“包干制”改革可進一步推廣

院屬科研機構進行差旅費“包干制”改革嘗試的整體比率為65.7%，而進行差旅費整體包干的院屬科研機構僅有5.5%，還有很大的可推廣空間。一方面可進一步攻堅未改革院屬科研機構，深入宣貫“放管服”改革精神，激發(fā)各單位管理部門創(chuàng)新活力，進行新制度新方法的有益嘗試，鼓勵更多的院屬科研機構邁出改革的第一步。另一方面逐步推進差旅費整體包干改革，擴大差旅費整體包干范圍，增加率先試點單位數(shù)量，從而更廣泛的收集改革的第一手資料，也進一步激發(fā)院屬科研機構的制度創(chuàng)新活力，讓“放管服”改革政策盡快落地。

（二）加強頂層設計、加快制度建設

通過院屬科研機構的先期改革實踐，充分收集各單位在制度編制、補助標準、誠信管理、業(yè)務控制等方面的有益經(jīng)驗，融合各單位經(jīng)驗修正先期改革實踐中找到的問題，從頂層推動制度建設，提供指導意見，推廣可借鑒、可復制的優(yōu)秀案例，使各基層單位在進行包干制改革時不犯方向性錯誤。

（三）持續(xù)探索創(chuàng)新差旅費整體包干方式方法

不斷提出新方式新方法，通過創(chuàng)新解決一些實際執(zhí)行困難。例如差旅費整體包干中的城市間交通包干補助，可以參考《民航國內航空運輸價格改革方案》中關于飛機票定價的有關規(guī)定，按照每公里0.75元并上浮25%或者下浮45%的標準，再結合差旅出發(fā)地和目的地之間的直線距離，進行城市間交通包干補助。

（四）明確監(jiān)督檢查相關制度

針對院屬科研機構現(xiàn)行制度建設情況，可對監(jiān)督檢查的相關原則、流程和標準進行明確。按照事前申請、事后公示、定期抽查、違規(guī)必罰的原則。一方面明確事前承諾的要件形式，事后公示的內容和時長，定期抽查的間隔和規(guī)模，違規(guī)必罰的處罰標準和適用情況。另一方面明確差旅費包干制的主體責任，普及事前承諾機制，宣貫相關制度政策，本著“誰出差誰承諾，誰承諾誰負責”的相關性原則，建立出差人員的規(guī)則意識。更要突出“先宣貫，再承諾，后檢查，共擔責”的指導思想，使管理人員承擔相應的管理職責，打消執(zhí)行過程中的思想顧慮，有益推動差旅費“包干制”改革落地執(zhí)行。

六、結語

差旅費“包干制”改革作為中國科學院系統(tǒng)進行“包干制”試點的一個重要組成部分，對其執(zhí)行情況進行深入分析，有助于其他“包干制”改革吸取經(jīng)驗教訓、借鑒長處優(yōu)點，促進整體“包干制”改革的推進。

“包干制”改革力求解決科研單位在實際工作中的“報銷繁”問題，做到管理上面做減法，服務上面做加法，有效規(guī)避風險的同時，減少經(jīng)費使用中的限制，使科研人員可以更多的投入科研工作中。

參考文獻

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