《農產品質量安全法》修訂的若干問題探討

朱瑩 鄧玉 劉海華 陳松

基金項目：農業農村部財政專項“《農產品質量安全法》修訂與調研相關問題研究”（項目編號：125D0203）。

作者簡介：朱瑩（1989—），女，碩士，研究方向：農產品質量安全政策法規。

通信作者：陳松（1983—），男，博士，研究員，研究方向：農產品質量安全政策法規。

摘要：當前，《農產品質量安全法》修訂已經納入一類立法計劃，修訂草案也向社會廣泛征求了意見。針對各類生產經營主體的制度安排和具體規定，仍然存在一些關鍵點需要論證探討。從農產品質量安全執法監管的視角，重點闡述《農產品質量安全法》修訂的主要目的，探討分析修訂草案的主要變化及爭議，提出加快《農產品質量安全法》修訂的對策建議。

關鍵詞：農產品;質量安全;法律;修訂;生產經營主體

自2006年頒布實施以來，《農產品質量安全法》對規范農產品生產經營活動，保障農產品質量安全發揮了重要作用，推動了農產品質量安全管理體系建設從無到有、由弱到強，基本形成了覆蓋部、省、市、縣、鄉鎮等五級農產品質量安全監管體系。然而在2018年全國人大常委會對《農產品質量安全法》實施的執法檢查中發現，生產經營者的主體責任落實不到位、有些法律責任條款處罰過輕、部門監管職責尚未明確、鄉鎮監管人員匱乏等突出問題[1]。當前《農產品質量安全法》納入第十三屆全國人大常委會一類立法計劃[2]，經過反復討論，提交《農產品質量安全法修訂草案（征求意見稿）》（以下簡稱修訂草案），并向社會廣泛征求意見。本文從農產品質量安全執法監管的視角，重點闡述《農產品質量安全法》修訂的主要目的，探討分析修訂草案的主要變化及爭議，提出加快《農產品質量安全法》修訂的對策建議。

1《農產品質量安全法》修訂的主要目的

結合2018年全國人大常委會開展的《農產品質量安全法》執法檢查情況，《農產品質量安全法》修訂要遵循“四個最嚴”原則，重點在拓寬法律調整范圍，明確部門職責，健全監管制度和加大處罰力度四個方面發力，真正做到農產品質量安全監管有法可依，違法必究。

1.1拓寬法律調整范圍

“大國小農”仍然是我國的基本國情，一家一戶小規模的家庭經營是我國農業生產的基本形式[3]。執法檢查報告指出，目前農業投入品使用不規范，農產品分級和包裝技術低，農貿市場上散裝產品標簽不規范、進銷臺賬不規范，對于流動收購經銷商缺乏監管等問題依然存在。隨著互聯網的發展，網絡購物成為人們日常生活常態，據統計，我國網購用戶規模達7.1億[4]。2020年新型冠狀病毒肺炎疫情突然出現，“直播帶貨”成為戰“疫”助農的新方式，“小農戶”和“大市場”直接連通，由于網絡直播的門檻低，一些農產品在沒有通過任何檢測的情況下直接進入市場，存在很大的安全隱患，由于對農戶在生產記錄和產品自檢上沒有法律規范，給執法監管部門造成困難。因此，此次修法要拓寬法律調整范圍，實現監管對象全覆蓋。

1.2增設主體法律義務

執法檢查報告指出，農產品生產經營者主體責任未落實，肥料、農藥、農膜、獸藥等投入品不合理使用現象還很普遍。在近年來農產品質量安全監督抽查和風險監測中，還發現部分種類農產品有“違禁超限”的問題。另外，盡管近年來我國農產品冷鏈物流有了一定的發展，但是總體上仍然處于起步階段，冷鏈運輸、儲藏技術水平低，大部分生鮮農產品在常溫下流通，流通腐損率較高，一些不法分子在運輸途中進行非法添加，加大了質量安全風險。因此，此次修法要增設農產品生產經營者法律義務，強化農產品質量安全責任意識。

1.3加大違法懲罰力度

執法檢查報告指出，《農產品質量安全法》法律責任部分條款存在處罰過輕、違法成本太低，部分地方出現《農產品質量安全法》與《食品安全法》兩法混用、擇法而用的現象[5]。根據基層執法者反映，由于現行《農產品質量安全法》內容原則性較強，對部分違法違規行為界定，缺乏可操作性的規定，在實踐工作中，基層農產品質量安全執法部門面臨諸多困境。另外，還有地方反映，現行《農產品質量安全法》與《食品安全法》《農藥管理條例》等已修訂的法律法規還存在一些不一致的地方，處罰的內容和處罰的額度還存在較大差異[6]。農產品質量安全從嚴治理應是整個修法的核心理念，修法應該綜合運用民事責任與行政責任、刑事責任、信譽罰等手段，構建起從一般行政處罰到行政拘留再到刑事追究的嚴密法律責任體系[7]。

1.4增強法律授權

執法檢查發現，基層農產品質量安全監管工作仍然存在著薄弱環節，監管“最后一公里”的問題沒有得到解決。另外，由于農產品從產地到進入市場也有多個環節，執法權限邊界模糊，還存在重復執法或推諉執法的現象[8]。因此，修法要進一步厘清各職能部門的監管職責，避免部門之間職能交叉或監管空白的現象出現。此外，基層農產品質量安全監管機構直接面對農產品生產經營者，在農產品生產源頭把關和質量安全控制上具有十分重要的地位，因此要通過修法進一步強化基層監管的職能，延伸監管鏈條，充分發揮監管“前哨”作用。

2修訂草案的主要變化及爭議

為了與相關法律法規做好有效銜接，契合當前農產品質量安全發展的新形勢，彌補現行法中的缺陷，針對農產品生產經營主體管理，此次修訂草案中主要有以下四方面的變化：

2.1新增農產品生產經營者法律義務

農產品質量安全首先是“產出來”的，按照“風險就近”原則，農產品生產者是距離“風險源”最近的，應該承擔對風險控制及危害后果的責任[9-10]。從這一視角出發，此次修訂草案首先明確“農產品生產者、經營者對其生產、經營的農產品質量安全負責。”這一規定在實踐中稱為農產品質量安全第一責任人[11-12]。在法律義務規范方面具體體現在：一是，草案在農產品生產環節規定，農產品生產者要健全農產品生產質量安全管理制度、定期檢查防范、合理使用農業投入品、禁止使用國家明令禁止的農獸藥、開具合格證等法律義務等。二是，在農產品經營環節，草案新增農產品生產經營者保證農產品質量安全的法律義務，要求經營行為、經營環境要規范，同時對于收購的農產品要查驗并開具食用農產品合格證、銷售的農產品要進行包裝或附加標識等法律義務。

針對該項規定，反饋意見主要集中在三個方面：①關于法律概念方面，草案中出現“農產品生產者、經營者”共計19次，單獨出現“農產品生產者”6次，“農產品經營者”4次，“農產品經營主體”1次，“農產品生產經營主體”2次等。不同的法律概念，在法律義務約束方面還存在著交叉和重復，不利于法律執行，建議在附則中對于以上概念進行解釋。②關于“經營”內涵方面，有意見認為，實踐中，為推進傳統農戶分散經營向集約化、專業化、組織化、社會化相結合的新型經營體系轉變，農產品生產者也可能是兼顧生產經營兩重身份，農產品流通環節主體也兼具收購、經營兩重身份。草案中的經營與《食品安全法》經營的內涵是有差異的，但沒有明確的界定“經營”具體是指哪些主體，存在著比較模糊的邊界，建議在附則中對“經營”做出解釋。③關于法律調整范圍方面，有意見認為，草案盡管將監管對象覆蓋到所有的生產經營主體，但由于農產品生產經營是非許可制[13]，除了農產品生產企業、農民專業合作組織是有工商注冊登記信息的，大部分主體信息監管部門并不掌握，沒有管理制度保障，將會造成日后監管執法的困難，建議采用信息化的手段對農產品生產經營主體實施登記備案。

2.2創設農產品全程監管新制度安排

農產品監管鏈條長、環節多，為實現依法監管，強化農產品生產、收購、儲藏、運輸等各個環節的責任落實[14]，此次修訂草案新增食用農產品合格證制度、全程追溯制度、信用體系建設等規定。

2.2.1新增食用農產品合格證制度近年來，全國開展食用農產品合格證制度試行，從地方實踐來看，食用農產品合格證制度已經成為從產地到銷地全鏈條治理的重要抓手[15]。為了將合格證制度探索這項措施法律化、制度化，此次草案新增食用農產品合格證制度。重點規范三方面內容：一是，規范農產品生產環節所有主體，包括農產品生產企業、農民專業合作社和農戶都應當開具合格證;二是，規范農產品生產者要承諾沒有使用禁用農藥獸藥、停用獸藥和非法添加物，上市農產品符合農藥安全間隔期、獸藥休藥期規定，并對食用農產品合格證的真實性負責;三是，規范了農產品中間環節查驗義務，農產品經營者要查驗供貨者農產品合格證，如實記錄農產品相關信息，并開具合格證。

針對草案中新增食用農產品合格證制度，目前存在三大爭議焦點：①關于開具主體方面，有意見認為，農戶是屬于社會弱勢群體，在生產過程中已經承擔了自然風險、市場風險等多種風險成本，開具“合格證”將增加成本投入，不具有可操作性。另外，也有意見認為，農產品生產者了解農產品生產過程，開具“合格證”也是產品安全合格自我證明的一種方式，相比于受問題農產品事件沖擊帶來的損失，農產品生產者更樂意去開具合格證。②關于“承諾合格”方面，有意見認為，當前社會誠信缺失的問題比較普遍，因此“自我承諾”開具的合格證可信度不高。另外，有意見認為，農產品具有鮮活性和易腐蝕，上市農產品全部檢測，時間長，成本高，而“承諾合格”是在生產者自我質量控制的基礎上開具的，相比之下“承諾合格”是最為直接便捷的方式。③關于“檢測合格”方面。有意見認為，農產品只有經過“檢測”合格后，有了專業機構的檢測報告的背書，才能被標識為“合格”。另外，有意見認為，當前農產品質量安全檢測技術還不成熟，存在局限性，尚不能實現全指標檢測合格，只能是有限指標的合格，“檢測合格”也是承諾合格的實現方式之一，并不能真正證明產品的合格屬性。

2.2.2新增農產品質量安全全程追溯制度當前，各地在重點產品、重點領域開展農產品質量安全追溯管理實踐探索，取得了一定的成效，但是總體上看農產品質量安全追溯管理還處于起步階段。《農產品質量安全法》修訂非常重視農產品質量安全追溯體系建設，但是考慮到建立信息化追溯本身的復雜性，在借鑒國外追溯體系構建的基礎上[16]，規范了要對高風險農產品實施強制性追溯制度;鼓勵規模化農產品生產經營主體在有條件的情況下充分利用信息化手段采集、留存等生產經營信息，開展信息化追溯體系建設。針對該項制度，在征集反饋意見中，大家普遍支持要建立農產品質量安全全程追溯體系。但對于條款內容存在不同意見，有人認為目前“高風險”農產品定義太籠統，高風險農產品目錄如何制定，修訂草案也沒有進一步的規定。此外，有意見認為，高風險農產品要強制追溯中的“強制”內涵表述不清晰，實踐中普通的農產品都已經開展了追溯管理，那么高風險農產品“強制”要體現在強制采用信息化的手段追溯，而不是僅僅將高風險農產品納入追溯中。

2.2.3新增農產品質量安全信用體系建設規定當前，農產品質量安全信用體系建設處于起步階段，地方實踐基礎比較薄弱[17]，因此，在此次修訂草案中，簡單從推動農產品質量安全信用體系建設的角度作出了規范性規定。重點規范了縣級以上人民政府相關部門要開展農產品質量安全信用體系建設;要建立農業投入品和農產品生產、經營信用記錄和守信激勵和失信懲戒機制，推進農產品質量安全信用信息的應用和管理。針對該項規定，存在著不同的意見。①關于信用體系建設方面，大家普遍認為，要開展農產品質量安全信用體系建設，但有意見認為，當前表述力度較弱，從立法要有前瞻性引導性的原則來看，法律制定不能停留在“體系建設”上，應當從建立制度上來強化誠信理念。②關于信用管理制度方面，有意見認為，草案對于農產品質量安全信用的有關表述比較籠統，沒有清晰明確立信、評信、示信、用信等不同環節的相關內容。③關于信用管理機制方面，有意見認為，守法是每個公民的應盡義務，政府無需對守法行為予以激勵。守信聯合激勵也可能存在選擇性執法和尋租空間，在激勵出現錯誤時還會損傷政府公信力。另外，也有意見認為，守信激勵和失信懲戒是相對的概念，不能人為切割，僅僅規定失信懲戒措施，草案還需進一步明確激勵的具體措施。

2.3違法行為懲罰從嚴從重

為了提高法律的效力，堅持從嚴處罰，建立嚴格的法律責任體系，草案整體提高了各類違法行為的處罰力度[18]。①提高處罰額度。此次修訂草案考慮到當前社會經濟發展水平，違法者所得以及違法行為造成的可能的危害性，整體提高了罰金的額度。調高現行法中違法行為罰金額度。例如，草案中對于現行法中生產記錄違法行為由2 000元以下，調整為2 000元以上、20 000元以下罰款。②增設行政拘留。規定對于農產品生產經營過程中使用高毒、劇毒農藥、禁限用農藥等生產銷售其他有毒有害農產品的等行為情節嚴重的，警告、罰款不足以懲戒的情形，由公安機關對其實施行政拘留。③做好與刑事責任的銜接。此次修訂草案堅持刑事責任優先，對于生產銷售有毒有害和嚴重不符合安全標準的農產品以及其他不符合農產品質量安全標準的違法行為構成犯罪的，追究刑事責任。同時草案以法律形式明確行刑銜接的機制和要求，構建起“行刑銜接”程序機制，來保障行政執法與刑事執法的無縫銜接。此外，為了讓消費者及時獲得賠償，草案新增首負責任制，最大限度的保護消費者合法權益。

在《農產品質量安全法》修訂草案反饋意見中，主要觀點有兩方面：①關于處罰力度方面。大家普遍認為應按照“最嚴厲的處罰”要求，堅持從嚴處罰。但也有意見建議，根據國情及農產品生產經營主體可承受能力制定處罰標準，做到“寬嚴相濟”。對個體農戶和規模化的主體處罰要區別對待。②關于處罰種類方面。有意見建議，在立法中體現柔性執法，對輕微違法行為給予責令改正的行政措施和警告的行政處罰，拒不改正的再罰款。另外，也有意見認為，應當增加行業禁止進入和懲罰性賠償、信用懲戒等相關規定。

2.4政府監管授權有所突破

法無授權不可為，法定職責必須為。為了以法律形式鞏固監管體制改革成果，與《食品安全法》相銜接，草案做出以下規定：一是，進一步明確部門職責，規定農業農村部門負責農產品“三前”環節管理，市場監督管理部門負責“三后”環節管理;同時此次草案賦予上級政府對下級政府考核和獎懲的權力，對于問題突出、責任落實不力的還可以進行約談。二是，推動監管重心下移，有效提升監管效能，此次草案新增鄉鎮農產品質量安全監管派出機構的規定，在職責權限上賦予鄉鎮監管派出機構日常巡查權限。規范重點檢查內容，包括農產品產地環境、農業投入品購買及使用、農產品生產記錄、食用農產品合格證開具等情況。

在征集意見中關于部門職責的規定和鄉鎮派出機構設立主要有如下意見：①關于部門職責規范方面。有意見認為，《食品安全法》已經清晰地規范了市場監督管理部門的具體職責，草案不用再重復規范市場監督管理相關方面的法律義務;另外，有意見認為，《農產品質量安全法》是從不同角度強調部門之間職責和協作，應該明確市場監督管理部門等部門的職責，才能保障分段管理的完整性。②關于鄉鎮派出機構設立方面。關于“該不該”設立的問題。一種是反對單獨設立鄉鎮派出機構，法律法規已明確地方各級人民政府所屬部門應當落實屬地管理責任，鄉鎮人民政府承擔農產品生產監督管理職責，不宜再強調機構專設，人員專崗。另一種意見認為，鄉鎮是基層監管最為重要的力量，應當要設立鄉鎮監管派出機構，不僅是特定區域，所有區域都應普遍設立。同時，還要確立鄉鎮監管機構建立的必要性和強制性，把縣級農業農村部門“可以”設立改為“應當”設立，并且賦予鄉鎮派出機構執法監管權限。

3《農產品質量安全法》修訂的幾點建議

3.1堅持主體管理的原則，對生產經營者進行差別規定

為實現農產品質量安全治理能力現代化，《農產品質量安全法》修訂必須在核心理念上有大的突破。反饋意見中提到的將所有主體納入法律的調整范圍內，也要增加相應的管理措施的建議是合理的。修法要轉變傳統的產品管理思路，應堅持主體管理的原則，對生產經營主體實行登記或備案[19-20]。要根據不同生產經營主體的生產條件和能力水平，規定相應的法律義務。對于所有生產者，包括散戶、家庭農場、農民合作社、農業企業等，要求合理規范使用農業投入品，銷售農產品時應開具合格證。對于規模化或有一定組織化的生產經營者，還應要求建立投入品管理臺賬、生產記錄、快速自檢等法律義務。對于收貯運環節的經營者，特別是尚未明確法律地位的經紀人、中間商、小商販等收購單位或個人，應該要求對收購的農產品進行合格證查驗，銷售時再重新開具合格證。鼓勵有條件的經營者建立規范化、信息化的過程管控制度。

3.2堅持承諾合格的原則，確定農產品合格證的法律地位

為確保所有農產品生產經營者都能依法履責，安全生產和經營，經食用農產品合格證制度試行實踐探索證明，實行以承諾合格為基礎的農產品合格證制度，可有效解決農產品安全無標識和責任難溯源的問題。反饋意見中提出的關于承諾合格可行的建議是合理的。因此，要以此次修法為契機，實踐探索切實可行的政策措施，以法定制度的形式進行固化，確定其法律地位，促進其全國推廣和有效落實。首要任務是要在法中規定國家要建立農產品合格證制度，明確“農產品合格證”這一法定術語[21-22]。其次，要明確農產品合格證的開具前提，應以承諾合格為主、檢測驗證為輔，采取強制規定和自選動作相結合[23]，既提高了可操作，也增強了靈活性，更加適合當前我國農產品生產經營和基層執法監管的現實需求。

3.3堅持失信懲戒的原則，發揮檢測驗證和信用評價作用

在草案征求反饋意見中，提到的增設信用懲戒的規定，對于修法具有一定的參考意義。雖然信用懲戒是新生事物，但同行政處罰追求的目標相一致，都是為了促成守法，維護公平正義。傳統懲罰的手段威懾違法者不敢違法，信用懲戒則更多的引導行為主體不去違法[24-25]。實踐中，部分地區已開展紅黑名單制度等信用管理探索，但由于沒有上位法支持，導致制度僅僅停留在“紙面”上，推行進程緩慢。建議在此基礎上，堅持失信懲戒的原則，加強對生產經營者的生產過程巡查，利用檢測驗證的方式，判斷失信行為，并根據多方面的信息客觀地評價主體信用。結合信用記錄，聯合相關部門對失信被執行人采取信用懲戒措施，可大大提高法律的執行力和震懾力。

3.4堅持全程監管的原則，明確各級政府及相關部門的職責

農產品質量安全分段監管的格局短期內可能不會再有大的調整。在修訂草案征集反饋意見中提出的關于明晰市場監督管理部門職責的建議是合理的。因為要遵循“四個最嚴”要求，堅持“產”出來和“管”出來兩手抓，提高從農田到餐桌全過程監管能力，是農業農村部門和市場監督管理部門共同努力的方向[26-27]。此次修法既要按照國務院機構改革和職能調整要求，明確農業農村、市場監管等部門的質量安全監管職責，建立無縫銜接、統一協調的監管體制，還應該圍繞全程監管的現實需求，授權行政主管部門更多的手段，對全產業鏈的各類生產經營主體進行監管。農業農村部門和市場監管部門應按照《關于深化改革加強食品安全工作的意見》的要求，強化農產品產地準出和市場準入銜接，建立協作機制。此外，草案反饋意見中關于鄉鎮派出機構設立的建議呈現極端化，都是不可取的。法律要明確屬地管理，在行政處罰上給予有限授權，加強機構和條件建設，切實提升鄉鎮農產品質量安全監管服務能力。◇

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Several Revision Problems Discussions on Agricultural Product Quality Security Law

ZHU Ying，DENG Yu，LIU Hai-hua，CHEN Song

（Institute of Quality Standard and Testing Technology for Agro-products of Chinese Academy of Agricultural Sciences，Beijing 100081，China）

Abstract：Currently，the revision of Agricultural Product Quality Security Law has been adopted into category I of legislative plan，and the revised drafts of the law have also widely solicited opinions from the society.There are some key points which remain to demonstrate and discuss in regard to system arrangements and specific regulations of various production and management subjects.This article described the main purpose of the revision of Agricultural Product Quality Security Law from the perspective of law enforcement supervision，discussed and analyzed the main changes and disputes of the revised drafts，and proposed countermeasures and suggestions on speeding up the revision of the law.

Keywords：agricultural product;quality security;law;revision;production and management subject