社會組織參與政府購買養(yǎng)老服務(wù)模式述評

王士心

（河北金融學(xué)院 保險(xiǎn)與財(cái)政學(xué)院 河北 保定 071000；中央民族大學(xué)管理學(xué)院 北京 100081）

養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)性強(qiáng)、供需矛盾突出等問題，政府需要借助社會力量實(shí)現(xiàn)發(fā)展，因此養(yǎng)老服務(wù)的提供者從單一的政府責(zé)任逐步向市場化轉(zhuǎn)變。但鑒于養(yǎng)老服務(wù)的準(zhǔn)公共特性與市場中追逐短期投資盈利的沖突，政府主導(dǎo)購買養(yǎng)老服務(wù)模式成為普遍選擇。政府在養(yǎng)老服務(wù)供給中責(zé)無旁貸承擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任，但養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)化程度高且成本巨大，導(dǎo)致政府無力直接供給。相反，社會組織具有強(qiáng)烈參與動機(jī)，但缺乏供給權(quán)利，這使得雙方目標(biāo)一致，可以有效緩解社會養(yǎng)老壓力。因此，政府與社會組織可以相互協(xié)作，提高老年人生活水平。本文梳理了社會組織參與政府購買養(yǎng)老服務(wù)的相關(guān)文獻(xiàn)，總體來看，這些研究主要圍繞政府與社會組織角色定位、職能劃分、制度建設(shè)等方面進(jìn)行探討，也有一些學(xué)者以個(gè)案形式分析政府購買公共服務(wù)面臨的困境，并探討解決措施。

一、行政依賴的非獨(dú)立性與非競爭性

歸納梳理中國各地的社會組織參與政府購買養(yǎng)老服務(wù)的實(shí)踐，較多學(xué)者按照主體間關(guān)系與競爭程度兩個(gè)維度，對我國政府購買養(yǎng)老服務(wù)實(shí)踐進(jìn)行劃分。主體間關(guān)系是指政府購買養(yǎng)老服務(wù)中承包方（社會組織）與發(fā)包方（政府）之間的關(guān)系，可依據(jù)其獨(dú)立性劃分為依附性和獨(dú)立性兩種狀態(tài)。競爭程度是測量政府購買養(yǎng)老服務(wù)的市場化程度，通過參與競爭的社會組織數(shù)量與參與競爭方式進(jìn)行衡量，可劃分為競爭性與非競爭性兩類。

（一）依附性非競爭購買模式

圖1 依附性非競爭購買模式（形式性購買模式）圖表

從我國政府購買養(yǎng)老服務(wù)的實(shí)踐看，采用依附性非競爭購買模式（形式性購買）占據(jù)大多數(shù)。政府保留公共設(shè)施所有權(quán)的前提下，提供場地、資金、人員配置，委托社會組織生產(chǎn)或提供養(yǎng)老服務(wù)，最后再由政府出資進(jìn)行購買。

（二）獨(dú)立性非競爭購買模式

圖2 獨(dú)立性非競爭購買模式（委托性購買模式）圖表

獨(dú)立性非競爭購買模式（委托性購買）相較前者的最大區(qū)別，在于承包方社會組織是否在購買服務(wù)前已經(jīng)獨(dú)立存在，即政府與社會組織是相互獨(dú)立的主體。但是在實(shí)踐中，政府與社會組織是采用非競爭方式接受委托（即不公開招標(biāo)），直接選擇可信賴、社會認(rèn)可度較高的社會組織購買相應(yīng)養(yǎng)老服務(wù)。這種模式相較于形式性購買模式來說，政府與社會組織職責(zé)劃分明確，打破了政府對公共服務(wù)的壟斷。之所以政府會選擇已獨(dú)立存在的社會組織進(jìn)行委托，表明政府在這一領(lǐng)域沒有足夠能力提供服務(wù)。但是在實(shí)際運(yùn)行中：首先，政府處于資源主導(dǎo)支配地位，不僅掌握社會組織生存與發(fā)展的關(guān)鍵性資源，也可以通過非競爭性內(nèi)部購買等方式更換承包方（社會組織）。因此社會組織并未獲得與政府對等協(xié)商的平等機(jī)會，即使具有相對獨(dú)立的運(yùn)營思路，但只能被動接受政府指定的服務(wù)項(xiàng)目、經(jīng)費(fèi)等控制與影響，導(dǎo)致雙方合作基礎(chǔ)薄弱，購買協(xié)議對政府約束力較差。其次，社會組織由于缺乏競爭，導(dǎo)致了資源壟斷現(xiàn)象，且被選擇社會組織可能出現(xiàn)怠工、拖延等負(fù)面行為。

在以往的研究中，獨(dú)立性非競爭的政府購買模式中的“非競爭性”，是引起社會組織消極怠工、政府行政干預(yù)過多的主要原因。因此較多學(xué)者的建議是培育充分?jǐn)?shù)量活躍的社會組織，從而形成良性競爭環(huán)境，并且構(gòu)建政府與社會組織平等的話語權(quán)。但是在實(shí)踐中“非競爭性”帶來的問題為何屢見不鮮呢？何衛(wèi)平（2017）以四川省C市W區(qū)進(jìn)行實(shí)證分析中發(fā)現(xiàn)，委托性購買模式容易出現(xiàn)“政社互動陷阱”：首先，社會組織通過某種利益輸送干擾政府決策，以“非競爭性”（即不公開招標(biāo)）獲得政府購買養(yǎng)老服務(wù)承包方資格，且使決策有利于本社會組織的發(fā)展，但由于政府在其中的資源優(yōu)勢地位，導(dǎo)致在逐步與政府的互動中變?yōu)樽畛醯摹靶问叫再徺I”模式，即所謂政社互動中的“利益溝通”。其次，伴隨著老年人對養(yǎng)老服務(wù)需求的多元化，政府購買養(yǎng)老服務(wù)的項(xiàng)目、資金、合同等都應(yīng)日益精細(xì)，但是政社互動供給養(yǎng)老服務(wù)的運(yùn)作機(jī)理卻未發(fā)生本質(zhì)性改變，從而導(dǎo)致政府投入不斷加大，服務(wù)質(zhì)量卻沒有顯著提升，陷入“沒有發(fā)展的增長”陷阱之中。最后，由于政府不公開招標(biāo)選擇社會組織進(jìn)行合作，使得市場中的社會組織出現(xiàn)模仿性趨同，即模仿同類型成功社會組織，構(gòu)建相同或近似的社會組織以減少失敗的可能。但是服務(wù)提供方的模仿型趨同，其結(jié)果就是無法適應(yīng)老年人多樣化的需求，陷入“費(fèi)力不討好”的陷阱之中。

基于委托性購買模式出現(xiàn)的“政社互動陷阱”，一方面應(yīng)當(dāng)厘清政府－社會組織－老年人的利益訴求，尋找“利益契合點(diǎn)”，以建立利益調(diào)適機(jī)制。但是政府、社會組織及老年人利益訴求如何表達(dá)？利益調(diào)適機(jī)制如何構(gòu)建？學(xué)者并未詳細(xì)加以說明，探討又回到原有構(gòu)建良好制度環(huán)境培育成熟、活躍社會服務(wù)供給市場這一落腳點(diǎn)。因此建議政府應(yīng)當(dāng)集中優(yōu)勢在宏觀政策的調(diào)控，而社會組織應(yīng)在詳盡的服務(wù)供給方面下功夫。

綜上所述，委托性購買模式應(yīng)當(dāng)分析，如何尋求政府－社會－老年人的利益訴求，較多文獻(xiàn)去關(guān)注政府職能、社會組織運(yùn)行等，但從需求角度來探討老年人養(yǎng)老服務(wù)需求的較少，僅有一些學(xué)者從老年人對政府購買養(yǎng)老服務(wù)的滿意度方面進(jìn)行了實(shí)證研究。筆者認(rèn)為，我們探討政府、社會組織的利益訴求、職能邊界，根本目的是為老年人提供更稱心的養(yǎng)老服務(wù)。老年人的情況千差萬別，養(yǎng)老需求也差異很大，因此政府提供的養(yǎng)老服務(wù)也應(yīng)當(dāng)有所區(qū)分，但是現(xiàn)行政策法規(guī)中卻沒有做出細(xì)分，這需要在后期研究中予以加強(qiáng)。

二、合作協(xié)商：合同契約的獨(dú)立性與競爭性

圖3 獨(dú)立性競爭購買模式（契約化購買模式）圖表

以上兩種模式在競爭性、政府職能等方面，均背離了政府購買服務(wù)的內(nèi)涵與原則。在公共服務(wù)供給中政府與社會組織的理想狀態(tài)是“合作伙伴”關(guān)系。公共服務(wù)行為應(yīng)當(dāng)立足于合同契約關(guān)系，只有契約化購買模式（獨(dú)立性競爭購買模式）雙方成為資源雙向依賴的合作伙伴關(guān)系，既承擔(dān)了職責(zé)范圍內(nèi)的責(zé)任，也減輕了過多行政干預(yù)，十分符合我國政府購買養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展規(guī)律。獨(dú)立性競爭購買模式是政府在購買公共服務(wù)選擇承包方時(shí)進(jìn)行公開招標(biāo)競標(biāo)。政府通過媒介將所需服務(wù)項(xiàng)目、要求、售后等信息向社會公布，具備相應(yīng)實(shí)力與資質(zhì)的社會組織進(jìn)行公開競標(biāo)，最終由政府選定合適的社會組織來進(jìn)行公共服務(wù)的供給。這種模式的優(yōu)勢在于政府、社會組織均以獨(dú)立體存在，且競爭性較強(qiáng)，競爭過程公平公開，因此可以進(jìn)行對比從而選擇更好的社會組織。但是在實(shí)際運(yùn)行過程中所面臨的問題也不得不正視。一方面，政府應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念，深化改革，大力扶持社會組織發(fā)展，并且建立有效的監(jiān)督、評估機(jī)制。另一方面，社會組織應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，拓寬資金渠道。

結(jié)束語：

探討社會組織參與政府購買養(yǎng)老服務(wù)的模式，應(yīng)當(dāng)立足于現(xiàn)實(shí)國情。雖然契約化購買模式獨(dú)立且競爭性強(qiáng)，有利于良好的發(fā)展。但是我國社會組織發(fā)展起步晚，尤其是涉足養(yǎng)老服務(wù)的社會組織更加鳳毛麟角，行政管理方式也需要時(shí)間調(diào)整。因此，契約化購買模式可以作為一個(gè)發(fā)展方向重點(diǎn)研究。