社會組織參與政府購買養老服務模式述評

王士心

（河北金融學院 保險與財政學院 河北 保定 071000；中央民族大學管理學院 北京 100081）

養老服務專業性強、供需矛盾突出等問題，政府需要借助社會力量實現發展，因此養老服務的提供者從單一的政府責任逐步向市場化轉變。但鑒于養老服務的準公共特性與市場中追逐短期投資盈利的沖突，政府主導購買養老服務模式成為普遍選擇。政府在養老服務供給中責無旁貸承擔養老責任，但養老服務專業化程度高且成本巨大，導致政府無力直接供給。相反，社會組織具有強烈參與動機，但缺乏供給權利，這使得雙方目標一致，可以有效緩解社會養老壓力。因此，政府與社會組織可以相互協作，提高老年人生活水平。本文梳理了社會組織參與政府購買養老服務的相關文獻，總體來看，這些研究主要圍繞政府與社會組織角色定位、職能劃分、制度建設等方面進行探討，也有一些學者以個案形式分析政府購買公共服務面臨的困境，并探討解決措施。

一、行政依賴的非獨立性與非競爭性

歸納梳理中國各地的社會組織參與政府購買養老服務的實踐，較多學者按照主體間關系與競爭程度兩個維度，對我國政府購買養老服務實踐進行劃分。主體間關系是指政府購買養老服務中承包方（社會組織）與發包方（政府）之間的關系，可依據其獨立性劃分為依附性和獨立性兩種狀態。競爭程度是測量政府購買養老服務的市場化程度，通過參與競爭的社會組織數量與參與競爭方式進行衡量，可劃分為競爭性與非競爭性兩類。

（一）依附性非競爭購買模式

圖1 依附性非競爭購買模式（形式性購買模式）圖表

從我國政府購買養老服務的實踐看，采用依附性非競爭購買模式（形式性購買）占據大多數。政府保留公共設施所有權的前提下，提供場地、資金、人員配置，委托社會組織生產或提供養老服務，最后再由政府出資進行購買。

（二）獨立性非競爭購買模式

圖2 獨立性非競爭購買模式（委托性購買模式）圖表

獨立性非競爭購買模式（委托性購買）相較前者的最大區別，在于承包方社會組織是否在購買服務前已經獨立存在，即政府與社會組織是相互獨立的主體。但是在實踐中，政府與社會組織是采用非競爭方式接受委托（即不公開招標），直接選擇可信賴、社會認可度較高的社會組織購買相應養老服務。這種模式相較于形式性購買模式來說，政府與社會組織職責劃分明確，打破了政府對公共服務的壟斷。之所以政府會選擇已獨立存在的社會組織進行委托，表明政府在這一領域沒有足夠能力提供服務。但是在實際運行中：首先，政府處于資源主導支配地位，不僅掌握社會組織生存與發展的關鍵性資源，也可以通過非競爭性內部購買等方式更換承包方（社會組織）。因此社會組織并未獲得與政府對等協商的平等機會，即使具有相對獨立的運營思路，但只能被動接受政府指定的服務項目、經費等控制與影響，導致雙方合作基礎薄弱，購買協議對政府約束力較差。其次，社會組織由于缺乏競爭，導致了資源壟斷現象，且被選擇社會組織可能出現怠工、拖延等負面行為。

在以往的研究中，獨立性非競爭的政府購買模式中的“非競爭性”，是引起社會組織消極怠工、政府行政干預過多的主要原因。因此較多學者的建議是培育充分數量活躍的社會組織，從而形成良性競爭環境，并且構建政府與社會組織平等的話語權。但是在實踐中“非競爭性”帶來的問題為何屢見不鮮呢？何衛平（2017）以四川省C市W區進行實證分析中發現，委托性購買模式容易出現“政社互動陷阱”：首先，社會組織通過某種利益輸送干擾政府決策，以“非競爭性”（即不公開招標）獲得政府購買養老服務承包方資格，且使決策有利于本社會組織的發展，但由于政府在其中的資源優勢地位，導致在逐步與政府的互動中變為最初的“形式性購買”模式，即所謂政社互動中的“利益溝通”。其次，伴隨著老年人對養老服務需求的多元化，政府購買養老服務的項目、資金、合同等都應日益精細，但是政社互動供給養老服務的運作機理卻未發生本質性改變，從而導致政府投入不斷加大，服務質量卻沒有顯著提升，陷入“沒有發展的增長”陷阱之中。最后，由于政府不公開招標選擇社會組織進行合作，使得市場中的社會組織出現模仿性趨同，即模仿同類型成功社會組織，構建相同或近似的社會組織以減少失敗的可能。但是服務提供方的模仿型趨同，其結果就是無法適應老年人多樣化的需求，陷入“費力不討好”的陷阱之中。

基于委托性購買模式出現的“政社互動陷阱”，一方面應當厘清政府－社會組織－老年人的利益訴求，尋找“利益契合點”，以建立利益調適機制。但是政府、社會組織及老年人利益訴求如何表達？利益調適機制如何構建？學者并未詳細加以說明，探討又回到原有構建良好制度環境培育成熟、活躍社會服務供給市場這一落腳點。因此建議政府應當集中優勢在宏觀政策的調控，而社會組織應在詳盡的服務供給方面下功夫。

綜上所述，委托性購買模式應當分析，如何尋求政府－社會－老年人的利益訴求，較多文獻去關注政府職能、社會組織運行等，但從需求角度來探討老年人養老服務需求的較少，僅有一些學者從老年人對政府購買養老服務的滿意度方面進行了實證研究。筆者認為，我們探討政府、社會組織的利益訴求、職能邊界，根本目的是為老年人提供更稱心的養老服務。老年人的情況千差萬別，養老需求也差異很大，因此政府提供的養老服務也應當有所區分，但是現行政策法規中卻沒有做出細分，這需要在后期研究中予以加強。

二、合作協商：合同契約的獨立性與競爭性

圖3 獨立性競爭購買模式（契約化購買模式）圖表

以上兩種模式在競爭性、政府職能等方面，均背離了政府購買服務的內涵與原則。在公共服務供給中政府與社會組織的理想狀態是“合作伙伴”關系。公共服務行為應當立足于合同契約關系，只有契約化購買模式（獨立性競爭購買模式）雙方成為資源雙向依賴的合作伙伴關系，既承擔了職責范圍內的責任，也減輕了過多行政干預，十分符合我國政府購買養老服務發展規律。獨立性競爭購買模式是政府在購買公共服務選擇承包方時進行公開招標競標。政府通過媒介將所需服務項目、要求、售后等信息向社會公布，具備相應實力與資質的社會組織進行公開競標，最終由政府選定合適的社會組織來進行公共服務的供給。這種模式的優勢在于政府、社會組織均以獨立體存在，且競爭性較強，競爭過程公平公開，因此可以進行對比從而選擇更好的社會組織。但是在實際運行過程中所面臨的問題也不得不正視。一方面，政府應當轉變執政理念，深化改革，大力扶持社會組織發展，并且建立有效的監督、評估機制。另一方面，社會組織應當加強隊伍建設，拓寬資金渠道。

結束語：

探討社會組織參與政府購買養老服務的模式，應當立足于現實國情。雖然契約化購買模式獨立且競爭性強，有利于良好的發展。但是我國社會組織發展起步晚，尤其是涉足養老服務的社會組織更加鳳毛麟角，行政管理方式也需要時間調整。因此，契約化購買模式可以作為一個發展方向重點研究。