面向“十四五”我國新聞出版轉型升級制度體系研究

張美娟 趙文杰 胡雪敏

[摘 要] 基于我國新聞出版轉型升級政策制定與制度建設的現狀與問題，面向“十四五”時期文化與新聞出版發展規劃、政策指引，運用新制度經濟學等理論，提出并闡述新聞出版轉型升級制度體系構建的意義、框架與思路，明確構建主體、目標、原則、實施步驟及運行保障。其中，新聞出版轉型升級制度體系主要包括正式制度與非正式制度，正式制度包含戰略規劃、運營管理、出版管理、人才培養、版權保護、資本運營、風險防控、監督激勵，非正式制度則表現為意識形態、價值觀念和文化氛圍。

[關鍵詞] “十四五”時期 新聞出版 轉型升級 制度體系

[中圖分類號] G231[文獻標識碼] A[文章編號] 1009-5853 （2021） 05-0041-11

[Abstract] Based on the transformation and upgrading of Chinas press and publication policy and system construction of the present situation and the problems of “difference” oriented culture and the press and publishing development planning， policy guidance， on the basis of the theory of new institutional economics， etc， are put forward and expounded the significance of transformation and upgrading of the press and publishing system to build， frame and train of thought， clear construction subject， goal， principle， implementation steps and operational support. Among them， the institutional system of press and publication transformation and upgrading mainly includes formal system and informal system. The formal system includes strategic planning， operation management， publication management， talent training， copyright protection， capital operation， risk prevention and control， supervision and incentive， while the informal system is reflected in ideology， values and cultural atmosphere.

[Key words] 14th Five-year Plan Press and publication Transformation and upgrading Institutional system

新聞出版轉型升級是一個沒有終點、不斷進化的過程，本質上是生產關系的變革，是指運用新技術，挖掘新業態，優化生產要素，重塑生產流程，強化網絡空間話語權，協同推進數字出版產業發展與事業提升[1]。我國新聞出版轉型升級是以數字化轉型升級為主，以技術創新應用帶動產品、流程、渠道、人才、服務的全方位、立體化、多層次的轉型升級，幾乎涵蓋了新聞出版的所有產業鏈條。

近年來，黨和國家高度重視新聞出版轉型升級工作，先后出臺《關于推動新聞出版業數字化轉型升級的指導意見》《關于深化新聞出版業數字化轉型升級工作的通知》等多項文件，以推動我國新聞出版轉型升級的持續深化。回顧過往，盡管我國新聞出版轉型升級在實踐發展和制度建設上取得了積極進展，但也面臨諸多挑戰，在具體實踐方面，存在財政項目成果轉化能力較差、優質資源產品轉化率與活躍度不高、復合型人才隊伍建設步伐滯后等問題[2];在制度建設方面，尚未形成完備成熟的制度體系，難以支撐新聞出版轉型升級的可持續發展，這都極大地影響了新聞出版單位轉型升級的深化發展，阻礙了新聞出版業謀求高質量發展的步伐。

時值“十四五”開局之年，在新聞出版轉型升級制度建設的基礎上，正視其中存在的主要問題，結合新制度經濟學等理論依據，構建面向“十四五”的新聞出版轉型升級制度體系，以期深入推動新聞出版單位加快完成轉型升級，保障新聞出版業轉型升級持續穩步推進;以求更好地滿足人民群眾高品質、多樣化、個性化的精神文化需求，提升人民群眾文化幸福感和獲得感，加快推進社會主義文化強國建設。

1 政策環境：我國新聞出版轉型升級制度建設現狀

在當今文化經濟的時代，出版等文化產業的經濟價值潛力無限，政策的扶持可助其發展[3]。國家創新體系理論中新熊彼特主義者弗里曼（Freeman）提出“政府的科學技術政策對技術創新起重要作用”[4]，制度主義學者也提出“制度在社會中具有更為基礎性的作用，它們是決定長期經濟績效的根本因素”[5]。事實上，沒有制度保障，一個好的政策不具有穩定性和可持續性;沒有好的政策，再好的制度，要么被虛置，要么被濫用。政策是制度運行的結果，制度是政策實施的工具和手段。

近年來，為回應人民群眾的文化需要、順應時代的發展需求，黨和國家在新聞出版轉型升級政策制定和制度建設方面推出了多項舉措，為我國新聞出版業的轉型升級實踐提供較好的保障，但也暴露了諸多問題亟需改進。

1.1 政策引領下我國新聞出版轉型升級制度建設取得積極進展

我國新聞出版轉型升級制度建設主要分為三個階段，即探索階段、發展階段及深化階段，呈現出層次遞進、逐步深化的特征，而這三個階段又與我國國民經濟和社會發展五年規劃的時間段緊密聯系，換言之，亦可從五年規劃的視角，梳理我國新聞出版轉型升級制度建設的發展歷程。

1.1.1 “十一五”時期我國新聞出版轉型升級制度建設探索起步

2006年12月，原新聞出版總署印發了《新聞出版業“十一五”發展規劃》，回顧了“十五”期間中國新聞出版制度建設的成績與不足，特別提出體制、機制不適應社會主義市場經濟的要求、市場秩序有待進一步規范等問題。

2008年，時值改革開放30年，在系統回顧過去30年新聞出版業成績和經驗的同時，新聞出版轉型升級制度建設進入了深入探索階段。譬如從2008年開始，原新聞出版總署批準成立國家級數字出版基地，并為相關企業提供稅收減免等政策扶持，這些都為新聞出版轉型升級實踐提供了制度保障。

2009年3月，原新聞出版總署印發《關于進一步推進新聞出版體制改革的指導意見》，明確了推進新聞出版體制改革的主要任務。同年7月，國務院發布《文化產業振興規劃》，特別強調“要加快從主要依賴傳統紙質介質出版物向多種介質形態出版物的數字出版產業轉型”。

“十一五”時期是我國新聞出版轉型升級制度建設的首個階段，相關制度建設正處于探索起步狀態。這一時期，行業層面的新聞出版轉型升級制度建設穩妥推進，但大多數新聞出版單位仍未意識到轉型升級制度建設的重要性，未能及時回應行業層面的頂層設計。

1.1.2 “十二五”時期我國新聞出版轉型升級制度建設穩步發展

2011年4月，原新聞出版總署印發《新聞出版業“十二五”時期發展規劃》，指出要順應數字化、信息化、網絡化趨勢，推進新聞出版業轉型升級，建立新聞出版科技創新體系。

2012年2月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《國家“十二五”時期文化改革發展規劃綱要》，指出要加快發展文化產業，加快文化體制機制改革創新。

2013年12月，原國家新聞出版廣電總局頒布《新聞出版行業標準化管理辦法》，提出要運用標準化手段促進新聞出版行業的技術進步，提升新聞出版行業產品和服務的質量。

2014年4月，原國家新聞出版廣電總局、財政部聯合發布《關于推動新聞出版業數字化轉型升級的指導意見》，提出要實施項目帶動戰略，加快新聞出版業整體轉型升級步伐。同年8月，《關于推動傳統媒體和新興媒體融合發展的指導意見》發布，強調了要以先進技術為支撐，將技術建設和內容建設擺在同等重要的位置。

2015年4月，原國家新聞出版廣電總局、財政部聯合出臺《關于推動傳統出版和新興出版融合發展的指導意見》，詳細指導了傳統出版和新興出版的融合發展方向，強調要用3—5年時間，研發和應用一批新技術新產品新業態，打造一批形態多樣、手段先進、市場競爭力強的新型出版機構。

“十二五”時期是我國新聞出版轉型升級制度建設的第二階段，相關制度建設邁入正式發展階段。在這一時期，黨和國家頒布了推動新聞出版轉型升級的多項指導文件，使新聞出版轉型升級在全行業中提升到了理念的高度。

1.1.3 “十三五”時期我國新聞出版轉型升級制度建設深化推進

2016年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《國家“十三五”時期文化發展改革規劃綱要》，指出“十三五”時期是促進文化繁榮發展的關鍵時期，要把新發展理念貫穿于文化發展改革全過程，推進文化宏觀管理體制改革不斷深化，微觀運行機制進一步健全，中國特色社會主義文化制度更加成熟更加定型。

2017年3月，原國家新聞出版廣電總局與財政部聯合頒布《關于深化新聞出版業數字化轉型升級工作的通知》，指出要繼續深入推動新聞出版業數字化轉型升級，發揮財政資金引導作用和市場機制調節作用，促進文化與科技融合，提高新聞出版業生產力、傳播力、影響力。同年6月，中國音像與數字出版協會印發了《新聞出版單位數字化轉型升級制度保障體系建設規范》，規劃的出臺在制度保障層面加快了新聞出版業數字化轉型升級步伐，夯實了相關制度的基礎。

2017年8月，原國家新聞出版廣電總局印發了《關于開展“數字出版千人培養計劃”試點培訓工作的通知》，從人力資源建設的角度指明新聞出版轉型升級的方向，這既是提升新聞出版從業人員綜合素質的有力舉措，也是深化新聞出版業數字化轉型升級工作的重要內容。

2020年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于加快推進媒體深度融合發展的意見》，明確了媒體深度融合發展的重要意義、目標任務和工作原則，強調各級黨委和政府要強化資金保障，加強政策支持，形成政策保障體系，支持媒體深度融合發展。

“十三五”時期是我國新聞出版轉型升級制度建設的第三階段，同時也是我國全面建成小康社會的決勝階段。在這一時期，新一代信息技術迅猛發展并在新聞出版領域得到廣泛應用，科技賦能新聞出版業，助推轉型升級工作邁入深化建設階段，而多項政策文件也推動相關制度建設，為新聞出版業轉型升級提供有力的制度保障。

自“十一五”以來，我國新聞出版單位在黨和國家出臺的多項政策文件指導下，積極展開轉型升級的制度建設工作，以保障轉型升級的深化與可持續發展。在這一過程中，涌現出眾多優秀企業，譬如社會科學文獻出版社。

社會科學文獻出版社于2008年成立信息化工作委員會，同年發布皮書數據庫，以此構建數字產品生產和運營體系;2013年，成立信息標準化工作小組，啟動信息標準工程建設工作，提出智慧出版的愿景;2014年至2017年，“智慧出版1.0”發展為“智慧出版2.0”，在戰略規劃、制度設計、管理體系、產品和服務建設、應用成果推廣等方面逐步推進科技應用工作，持續堅持數字化技術創新，已經形成了完善的制度規劃機制以及完備的信息化體系。自2015年以來，社會科學文獻出版社數字業務收入每年超過2000萬元，累計為出版社貢獻超億元。2019年以來，在“智慧出版3.0”目標下，社會科學文獻出版社利用新一代信息技術，積極開拓新業務、應用新場景，不斷提高管理效力，成為學術出版領域科技應用領先企業。

社會科學文獻出版社近年來在生產運營、融合發展、內部管理等方面頒布了多項章程、辦法及決定等，為出版社轉型升級工作的順暢展開提供了制度保障和全方位支持。

在制度和管理方面，發布了《關于加快數字化轉型升級的若干意見》《社會科學文獻出版社數字出版戰略規劃（2015—2020）》等文件，部署戰略規劃、明確目標任務，并推進體制機制改革，建立技術創新和應用推廣的組織架構，形成了較為成熟的戰略規劃、制度和管理體系。

在組織和人才方面，發布《信息化工作委員會章程》《數字出版崗位設置及獎勵政策》《編輯分類管理辦法》等文件，建立信息化工作委員會，單獨設置技術崗位系列薪資體系、設置信息化建設獎項、青年創新基金重點資助新技術應用項目等，做到崗位系列完備、激勵機制健全。

在財務方面，社會科學文獻出版社每年投入超千萬資金作為數字技術應用與推廣的經費預算，為技術創新應用提供有力的經費保障。

社會科學文獻出版社出臺多項文件，建設相關制度保障自身轉型升級的穩定展開與持續發展，在一定程度上，社會科學文獻出版社初步形成了轉型升級制度體系。

1.2 我國新聞出版轉型升級制度建設中存在的主要問題

當今世界，企業之間的競爭、國家之間的競爭，其核心不是淺層次的技術競爭、資金競爭和人才競爭，而是基礎性的制度競爭[6]。“互聯網+”時代背景下，我國新聞出版轉型升級實踐不斷發展，制度建設取得了一定成效，但仍存在諸多問題，限制了新聞出版業轉型升級的進一步深化。

1.2.1 制度建設未成體系

盡管國家針對新聞出版轉型升級陸續頒布了多項舉措，強化新聞出版轉型升級的制度建設，但我國新聞出版轉型升級制度設計存在不盡合理之處，主要體現在非正式制度缺位及制度建設尚未形成體系。我國現有的500多家出版社中，大多數轉型升級制度建設較為分散，且多固化于一些決定、章程或意見之中，單項制度較多，制度之間整體性和協同性不夠，尚未形成成熟完備的制度體系。譬如人民交通出版社建設運營了“車學堂”等一批具有重要的創新、引領、示范意義的數字產品和平臺，并為了保障內容制作、銷售規范，制定了多項規章制度，如《人民交通出版社財政專項資金平臺管理實施辦法》《數字產品管理規定》等，但這些制度之間尚未形成完整規范的制度體系，難以有力支撐轉型升級的持續推進。

1.2.2 制度執行不夠到位

新聞出版轉型升級相關制度的推行，要以充分發揮該項制度應有的作用為出發點和落腳點，但就目前而言，很多新聞出版企業只是將轉型升級制度建設作為一項任務來完成，重制度制定，輕落地執行，難以有效發揮制度應有的作用。

中央和新聞出版行業主管部門出臺多項舉措，但新聞出版企業沒有及時落實執行，未能回應國家政策的要求，導致制度的普及率、運用率、知曉率較低;而在新聞出版企業內部，員工缺乏制度意識，不按制度行事，或隨意更改制度內容，制度落地執行不順暢。以數字出版項目為例，自“十二五”以來，黨和政府主管部門實施文化產業專項發展資金和國有資本經營預算金大力扶持文化產業發展，累計批復的數字出版項目超過6000項，支持資金多達數百億元[7]。但在項目進展過程中相關管理制度執行不到位，出現了種種問題，在項目資金管理方面，有的出版社將項目的部分資金拿去做理財或補貼紙書出版;在項目進度管理方面，這些年出版社申報的項目之中，只有2013年度的50多家央企數字化轉型升級項目做到按期結項，其他項目多少都有延期的現象。

1.2.3 制度監管不被重視

目前，我國新聞出版轉型升級制度建設工作在積極展開，但制度監管機制卻容易被忽略，一旦缺乏強制約束，再加上宣傳普及不到位，相關制度建設很容易成為形式和過場。制度監管不被重視主要體現在缺乏相關政策文件以建立監管機制，制度執行更多依賴自覺性，對于制度能否有效實施，沒有具體明確的監督手段、客觀的評估標準、長期的跟蹤問效，同時也缺乏嚴格客觀的獎懲機制，處罰失之于軟、失之于寬。在現有的500多家出版社中，大多數出版社忽略了新聞出版轉型升級制度監管機制的建設，相關監管機制僅僅表現為某些文件的一部分，沒有形成成熟的監管機制以督促制度建設的落地實施。

2 理論基礎：我國新聞出版轉型升級制度體系構建依據

2.1 創新與新聞出版轉型升級制度體系：基于熊彼特創新理論

現代創新理論的提出者約瑟夫·熊彼特（Joseph Schumpter）認為創新是要“建立一種新的生產函數”，即把一種從來沒有的關于生產要素和生產條件的“新組合”引進到生產體系中去，實現對生產要素或生產條件的“新組合”。當前我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，發展由要素驅動、效率驅動轉向創新驅動。新聞出版轉型升級是以新興技術為主要驅動力，技術創新引發了新聞出版行業生產要素的重新組合和生產關系的變革，AR、VR、人工智能、云計算、區塊鏈、大數據等新興技術在新聞出版領域的應用推動新聞出版快速發展，為我國新聞出版轉型升級帶來新動能、新機遇。

制度建設對于國家和民族的長遠發展與持續進步是根本性的，文化出版企業自然也不例外[8]。當技術創新到一定程度之后，需要制度與政策二者互相配合、共同發揮效應，推動技術創新進一步發展，為新聞出版的創新與應用提出指導、規劃和要求，為高風險與高收益并存的創新行為提供充足的保障和服務，實現創新資源優化配置，進而保障新聞出版轉型升級在新時代得以健康可持續發展。在國家相關政策引導下，構建涉及新聞出版轉型升級各個環節的制度體系，是事關鼓勵和培育創新能力、有效開展新聞出版轉型升級的重要基礎性工作。

2.2 新聞出版轉型升級制度體系內容構成：基于新制度經濟學理論

所謂“體系”，是指由相互作用、相互制約和相互依賴的若干組成部分結合而成的具有特定功能的有機體。“制度體系”是各項工作制度建設和“制度化”的必然結果[9]。新聞出版轉型升級是一個系統工程，涉及的企事業單位、項目、人財物等因素眾多，必須從系統整體的層面構建新聞出版轉型升級制度體系，并從這個制度體系出發，才能更好地提高新聞出版轉型升級實施的連貫性、一致性與有效性，從而切實推進新時代新聞出版業的發展與繁榮，進一步鞏固新聞出版業作為文化主陣地、主力軍地位。

“新制度經濟學”（The New Institutional Economics）是由奧利弗·威廉姆森（Oliver· Williamson）最早提出來的，以羅納德 · 哈里 · 科斯（Ronald H.Coase）、道格拉斯·C.諾斯（Douglass C.North）、威廉姆森等為代表的制度經濟學流派。諾斯在《經濟史中的結構與變遷》（Structure and Change in Economic History）中指出：“制度是一系列被制定出來的規則、守法秩序和行為道德、倫理規范。”[10]他認為，“制度可分為正式制度與非正式制度。正式制度是指人們自覺發現并加以規范化和一系列帶有強制性的規則。非正式制度包括行為準則、倫理規范、風俗習慣和慣例等，是正式制度的延伸、闡釋或修正”[11]。我國學者盧現祥在《新制度經濟學》一書中對制度體系的內容、結構與特征等方面進行了闡述，“不同制度的組合構成制度體系，任何制度體系都涉及制度基礎里的一些內容”[12]。基于國內外學者對于制度體系的研究，結合我國新聞出版轉型升級具體情況，本研究將從正式制度和非正式制度兩個方面研究新聞出版轉型升級制度體系的內容構成。新聞出版轉型升級制度體系的正式約束應主要包括八個方面的基本內容，即：戰略規劃、運營管理、出版管理、人才培養、版權保護、資本運營、風險防控、監督激勵。非正式制度是指得到社會認可的約定成俗、共同恪守的行為規范和內心行為準則，在新聞出版轉型升級制度體系中主要表現為意識形態、價值觀念和文化氛圍。

3 現實邏輯：“十四五”時期我國新聞出版轉型升級制度建設新要求

“十四五”時期是我國全面建設社會主義現代化國家和銜接“兩個一百年”奮斗目標的第一個五年，我國進入新發展階段。回顧過往，新聞出版業圍繞黨和國家工作大局，積極順應時代趨勢，穩步推進轉型升級，一批新聞出版企業已形成“制定長遠規劃、建立專職部門、建設專業隊伍、落實重點標準、找準市場需求、實施項目帶動”的數字化轉型升級工作模式。與此同時，我國新聞出版轉型升級也存在一些亟待解決的問題，傳統新聞出版領域仍然存在一些體制機制障礙，已然不能滿足推進新聞出版治理體系和治理能力現代化的需要;新一輪科技革命和產業變革深入發展，新興技術重構了傳統的知識生產和信息傳播方式，人民群眾消費升級，消費需求更加個性化、差異化、品質化;國際環境復雜多變，新冠肺炎疫情影響廣泛深遠，新聞出版轉型升級面臨著全新挑戰，新聞出版轉型升級制度體系構建具有緊迫性及必要性。

2019年10月31日，黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》中明確提出要構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系。

2021年3月，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》提出，要以推動高質量發展為主題，以改革創新為根本動力，為全面建設社會主義現代化國家開好局、起好步;聚焦產業轉型升級和居民消費升級需要，構建優質高效、結構優化、競爭力強的服務產業新體系;要以數字化轉型整體驅動生產方式、生活方式和治理方式變革，促進數字技術與實體經濟深度融合，賦能傳統產業轉型升級，壯大經濟發展新引擎。

2021年5月，文化和旅游部發布《“十四 五”文化產業發展規劃》，提出要堅持以創新驅動文化產業發展，落實文化產業數字化戰略，促進文化產業“上云用數賦智”。5月18日，國家新聞出版署貫徹落實習近平總書記關于推動媒體融合發展的重要論述，按照相關部署要求，啟動實施出版融合發展工程，引導出版業大力實施數字化戰略，實現傳統出版與新興出版深度融合，為文化強國、出版強國建設貢獻新的力量。

2021年6月，文化和旅游部發布《“十 四五”公共文化服務體系建設規劃》，明確提出要進一步完善制度建設，提升治理能力，激發創新活力，切實保障人民群眾基本文化權益，提升文化獲得感、幸福感。

為此，新聞出版業必須立足國家發展戰略，圍繞“十四五”規劃和2035年遠景目標，深刻認識新時代的新特征、新要求，圍繞中心，服務大局，貫徹新發展理念，構建新聞出版轉型升級制度體系，提升新聞出版轉型升級工作的科學化、規范化、制度化水平[13]，著力完善創新體制機制，進一步發揮出版企業作為市場主體的自主性、積極性、主動性[14]，從而促進新聞出版行業加速升級及健康發展，推進社會主義文化強國建設。

4 路徑選擇：“十四五”時期我國新聞出版轉型升級制度體系構建總體思路

“十四五”時期堅持推進我國新聞出版轉型升級的深化發展，應以新制度經濟學為理論基礎，以“十四五”規劃中對新聞出版轉型升級工作的新要求為導向，以更好地滿足人民群眾精神文化需求、建設社會主義文化強國為目標，構建新聞出版轉型升級制度體系，即通過協同化、系統化各項制度，使各項面向創新發展和轉型升級的分散的、單項的制度形成一個有機整體，從而保障轉型升級的創新性實踐成果能夠切實賦能和融于傳統出版，并促進出版業在新時期的穩定與可持續發展。

4.1 主體、目標與原則

新聞出版轉型升級制度體系的構建需要全行業的共同努力，要堅持政府引導、屬地主管部門協調、行業協會支持、新聞出版單位主體責任的協同機制。國家新聞出版署、財政部等國家機構共同組織與推進，規范、指導、推動新聞出版轉型升級制度體系的形成和運用;各級新聞出版行政部門進一步加強組織管理，確保各項工作任務的執行和落實;相關行業協會配合國家新聞出版署及各級新聞出版行政部門，支持和推動構建新聞出版轉型升級制度體系;新聞出版企事業單位是具體構建和實施新聞出版轉型升級制度體系的最下線，不同類型的新聞出版單位可根據實際情況適當加以個性化處理，構建適合自身發展的轉型升級制度體系。

我國新聞出版轉型升級制度體系構建的目標主要在于為新聞出版轉型升級提供人、財、物等全方位的制度保障，保護其穩定與可持續發展，為新聞出版創新實踐保駕護航，進而滿足人民群眾高品質、多樣化、個性化的精神文化需求，推進社會主義文化強國建設，為智慧社會和數字中國的建設提供有力支撐。

新聞出版轉型升級制度體系的構建要遵循以下幾個原則。

科學性原則。新聞出版轉型升級制度體系要具有較為完整、系統的層次，能為轉型升級實踐提供相應的科學的理論依據，確保其更好地服務于企業轉型升級需要。

合法性原則。新聞出版單位轉型升級制度體系的構建需要符合國家《著作權法》《廣告法》《勞動法》《勞動合同法》等相關的法律法規的規定。

規范性原則。制度體系的規范性具體包括思想統一、工作流程規范、邏輯規范、格式規范等。

系統性原則。新聞出版轉型升級是一個有機的整體，圍繞新聞出版轉型升級整體運行的制度體系由諸多方面和諸多層次的制度要素構成，制度要素之間要全面系統、相互支撐，而不只是一個個毫無聯系的制度“孤島”。

實用性原則。新聞出版轉型制度體系構建過程中需要考慮實施的可能性，做到切合實際，使其在執行中行之有據、有章有法，保證各個層面的制度能夠落到實處。

4.2 構建模型與步驟

在分析我國新聞出版轉型升級制度體系構建的政策環境、理論基礎和現實邏輯的基礎上，本文提出新聞出版轉型升級制度體系構建模型，如圖1所示。其中正式制度包括如下方面。

戰略規劃。新聞出版單位應遵照中央和各級主管部門的要求，對本單位轉型升級制度體系進行頂層設計，明確轉型升級的指導思想、基本原則、發展目標等。

運營管理。新聞出版單位應建立轉型升級運營管理制度體系，包括但不限于公司職能定位及運營管理辦法、重大項目立項和招投標制度、轉型升級業務評價辦法等。

出版管理。新聞出版單位應對轉型升級業務流程進行規范設計和生產管理，建立數字出版內容審查制度，健全數字出版業務流程規范、稿費標準等。

人才培養。新聞出版單位應完善數字出版人才選拔聘用、任用、考核、培訓和激勵制度，創新人力資源開發管理模式，優化人才隊伍結構，提高人才隊伍素質，激發人才隊伍活力，建立起一支政治強、業務精、作風硬、能干事、干成事的員工隊伍。

版權保護。版權屬于出版業的重要資產，對于出版業而言具有資源性戰略性意義[15]。新聞出版單位應進一步強化數字時代網絡內容版權保護意識，建立健全數字版權資產管理及運營管理辦法。

資本運營。新聞出版單位應具備良好的資本運營意識，建立健全資產評估處置決策制度、專項資金管理制度、創新業務投資管理辦法等相應的制度安排。

風險防控。新聞出版單位應建立轉型升級風險防控制度，對轉型升級中的技術創新、產品創新、運營管理等方面可能出現的風險等進行預判和防備，從而減少損失。

監督激勵。新聞出版單位應完善轉型升級監督機制及容錯機制，建立健全績效考核管理辦法，對轉型升級業務進行跟蹤式綜合績效評估和監管。

在人類行為的規則約束體系中，盡管正式制度構成了基本結構，但對人們行為的具體約束大部分是由非正式制度來維持的[16]。新聞出版轉型升級制度體系的非正式制度主要包括如下方面。

意識形態。意識形態處于非正式制度的核心地位，它不僅蘊涵價值觀念、倫理規范和道德觀念，而且還可以在形式上構成某種正式制度的“先驗”模式，甚至可能以“指導思想”的形式構成正式制度的理論基礎。新聞出版單位要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，切實增強政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識。

價值觀念。價值觀念也是非正式制度中的一項重要內容，制度是依據價值觀念藍圖構建的。新聞出版單位要把社會主義核心價值觀融入新聞出版轉型升級各領域和全過程，堅持把社會效益放在首位、實現社會效益和經濟效益相統一;緊扣新發展階段、新發展理念、新發展格局，堅持以人民為中心，不斷實現人民對美好生活的向往。

文化氛圍。非正式制度的一個重要體現方式在于其文化氛圍上。新聞出版單位要重視文化建設，立足自身特點，培育符合企業實際情況的文化;在企業文化中注入創新要素，推動新聞出版轉型升級;樹立以人為本的企業文化，優化人力資源管理，充分調動和發揮員工的積極性和創造性。

新聞出版轉型升級制度體系的構建，既要借鑒制度體系構建的一般程序，也要針對轉型升級需求，形成符合實際需要的程序步驟，整體上可以分為以下幾個階段。

全面調研，起草擬定。全面調研是新聞出版轉型升級制度體系構建的基礎工作，要按照黨中央、國家新聞出版署的指示要求，梳理現有的制度有哪些，哪些需要調整修改，哪些需要廢除，哪些需要制定。成立制度管理委員會、制度管理部門和制度執行部門，做好新聞出版轉型升級制度體系總體設計和規劃，使各項制度做到相互銜接、相互配套。制度體系構建小組擬定草案之后及時提交國家有關部委、行業有關部門和單位相關人員，廣泛征求各方面領導和專家的意見。

試點評估，批準發布。新聞出版轉型升級制度體系基本定型之后，是不是符合實踐需要，能不能有效運行，應當酌情試點。應在權威機構領導下，由專門建立的評估單位或第三方評估機構對試點執行情況進行評估。依據試點評估結果完善制度體系，然后經由制度管理委員會審批和新聞出版單位領導層簽發，在單位信息管理平臺上以發布通知的形式統一發布。

正式執行，反饋評價。新聞出版轉型升級制度體系在具體執行過程中需要對執行情況進行跟蹤控制和監督管理，并及時將情況反饋給有關部門，使其及早掌握相關信息。有關部門認真研究、及時回應、迅速處置，形成“反饋→處置→修正→再反饋”的良性循環。

調整修改，完善優化。制度體系的穩定性是相對的，必須著眼于新聞出版轉型升級過程中的新情況、新特點，緊跟發展步伐，不斷迭代優化。從理論上講，制度變遷具有邊際效益遞減規律，任何一項政策制度在執行過程中都會有一定的“生命周期”，呈現一定的效能遞減走向。遵循制度邊際效益遞減規律，新聞出版轉型升級各項制度都應當根據其執行效力，確定一定的使用周期，建立定期修改調整機制。通過不斷制定（修訂）制度、執行制度、發現問題、完善優化這樣一個螺旋式上升的發展模式，使新聞出版轉型升級制度體系能夠適應實踐變化，保障轉型升級持續穩定發展。

4.3 保障措施

4.3.1 優化宏觀調控，加強政策引領

構建新聞出版轉型升級制度體系，實現新聞出版行業高速、穩定的發展，離不開政府部門在相關制度和政策上的正確引導和積極支持。應更好地發揮政府作用，堅持引導正確的社會意識形態，做好宏觀把控[17]，推進新聞出版治理體系現代化。一是加強組織領導。步入“十四五”，新聞出版轉型升級制度體系構建要做到集中統一領導、調控主體立體化、調控舉措多元化，各部門各司其職、齊抓共管。二是加大財政扶持。加大財政對新聞出版單位轉型升級的支持力度，將新聞出版轉型升級項目作為重大項目納入中央文化產業發展專項資金扶持范圍，分步實施、逐年推進。三是重視安全調控。新聞出版轉型升級制度體系構建要堅持總體國家安全觀，以科技安全、網絡安全、信息安全和文化安全為重點，全面提升新聞出版轉型升級工作的安全調控能力。四是健全標準體系。標準化是新聞出版轉型升級制度體系構建的重要基礎性工作，要堅持高質量發展路線，加強新聞出版轉型升級領域的標準研制。

4.3.2 開展理論研究，助力創新實踐

構建新聞出版轉型升級制度體系要堅持科學理論指導。必須學懂弄通做實新制度經濟學、技術經濟學、項目管理理論、系統論等制度體系構建相關理論，掌握貫穿其中的觀點方法。

理論只有轉化為指導實踐、推動工作的思想武器才是有意義的。新聞出版單位要加深對制度體系構建相關理論的理解，學深悟透、融會貫通，提高運用理論指導實踐、推動工作的能力，在此基礎上構建運行有效、務實管用的新聞出版轉型升級制度體系，全面提升新聞出版單位制度化、規范化水平。

4.3.3 重視頂層設計，強化整體意識

頂層設計是運用系統論的方法，從全局的角度，對某項任務或者某個項目的各方面各層次、各要素統籌規劃，以集中有效資源，高效快捷地實現目標。新聞出版轉型升級制度體系構建頂層設計，是指涵蓋新聞出版全產業鏈的全面性規劃，包含人、財、物等各種發展要素的戰略性統籌，圍繞轉型升級社會效益和經濟效益的實現而做出的全方位、多層次、立體化的設計和安排。

新聞出版轉型升級制度體系構建頂層設計具有全局性、最高決定性、整體關聯性和可操作性等特征。為此，頂層設計應該由數字出版部門提出建議稿或者草稿，由企業領導層加以討論研究;同時應該由企業領導層出任頂層設計小組的組長，其他相關部門領導作為成員參與規劃和設計工作。

4.3.4 創新考核體系，規范考核過程

要對新聞出版轉型升級各項制度執行情況進行考核評估，充分發揮考核的指揮棒作用。一是將日常考核與年度考核相結合，優化考核結構，健全考核機制，規范運用考核結果。二是建立制度體系成效評估機制，定期對制度體系運行成效進行系統梳理，完善員工的建議反饋和效果評估機制。三是建立健全容錯糾錯機制，寬容在改革創新中的失誤錯誤，切實鼓勵大膽探索者，寬容改革失誤者，鞭策改革滯后者，從而形成激勵改革創新的良好環境。四是完善制度運行督查機制，定期組織開展督查，將制度執行情況作為年度員工述職評議、考核的重要內容，強化督查考核結果運用，增強各級領導和員工的責任意識。

注 釋

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[2]黃先蓉，常嘉玲.我國出版產業轉型升級趨勢與政策建議：出版業“十三五”時期回顧與思考[J].中國出版，2020（22）：19-26

[3]張美娟，孫曉翠，邵雅蕓.移動互聯網營銷模式下我國出版發行業管理改革研究[J].出版科學，2015，23（6）：55-58

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[10]道格拉斯·C.諾斯.經濟史中的結構與變遷[M].上海：上海三聯書店，1994：226

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[14]黃先蓉，陳馨怡.建黨百年我國出版業高質量發展成效與展望[J].中國編輯，2021（6）：12-17

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（收稿日期：2021-08-10）